LE REGOLE PER LE ASSUNZIONI NEL 2004

Di Arturo Bianco

(Direttore editoria ed informazione di Ancitel)

 

Nell’anno 2004 i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti e le province conoscono rigidi vincoli per le assunzioni del personale. In buona parte tali vincoli ripetono le prescrizioni in vigore nell’anno 2003, ma in parte presentano elementi di novità significativi. I comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti e gli altri enti locali, cioè le comunità montane, le unioni dei comuni etc, non hanno invece vincoli che non siano quelli di carattere generale posti dall’ordinamento, in primo luogo dal Dlgs n. 165/2001.

 

LA LEGGE FINANZIARIA E LE LIMITAZIONI ALLE ASSUNZIONI

La legge finanziaria 2003 detta, all’articolo 3, le prescrizioni in materia di assunzioni di personale da parte delle Pubbliche Amministrazioni.

I commi da 53 a 71 dispongono il sostanziale blocco delle assunzioni di personale per le Pubbliche Amministrazioni. La norma è stata modellata sulle previsioni dettate per l’anno 2003 dalla legge n. 289/2002, anche se occorre rilevare che vi sono vincoli assai più duri imposti agli enti che non hanno rispettato il patto di stabilità e che vi sono aperture per le assunzioni a tempo determinato degli enti che hanno rispettato il patto di stabilità.

Costituisce una costante delle leggi finanziarie, in particolare di quelle degli ultimi anni, la scelta di disporre limitazioni e/o blocchi alle assunzioni di personale nelle Pubbliche Amministrazioni. Ciò porta, sicuramente, ad alcuni effetti positivi, come la costante ricerca di forme di razionalizzazione delle dotazioni organiche e, soprattutto, della utilizzazione del personale ed alla incentivazione delle esternalizzazioni e/o privatizzazioni della gestione di servizi. Effetti che sono peraltro testimoniati dalla progressiva contrazione del numero dei dipendenti degli enti locali. Ma vi sono innumerevoli aspetti negativi, quali quelli riferiti all’irrigidimento della gestione delle dotazioni organiche, alla impossibilità di programmare una attenta politica di selezione e sviluppo delle risorse umane e, in molti casi, agli effetti assai pesanti che possono derivare sulla concreta gestione dei servizi. Ricordiamo che pende dinanzi alla Corte Costituzionale il ricorso presentato da alcune regioni contro questa disposizione perché considerata lesiva dei principi di autonomia riconosciuti dalla Costituzione per le regioni e per gli enti locali elettivi.

In termini di risparmi essi sono quantificati dalla relazione alla legge finanziaria, per l’intera Pubblica Amministrazione, in 493 milioni di euro per l’anno 2004, 565 milioni di euro per l’anno 2005 e 510 milioni di euro per l’anno 2006. Tali risparmi si aggiungono a quelli di 422 milioni di euro per il 2003 ed 844 per ognuno degli anni 2004 e 2005 conseguiti sulla base delle restrizioni delle assunzioni di personale contenute nell’articolo 34 della legge n. 289/2002.

Il comma 53 costituisce la norma di riferimento essenziale, quella che pone il principio della limitazione delle assunzioni. Essa si applica a tutte le Pubbliche Amministrazioni, cioè a quelle comprese nell’elencazione contenuta negli articoli 1, comma 2, e 70, comma 4, del Dlgs n. 165/2001. Il divieto riguarda le assunzioni di personale a tempo indeterminato, non estendendosi quindi alle assunzioni a tempo determinato previste dal Dlgs n. 368/2001. La disposizione contiene una serie di eccezioni a tale principio:

  • assunzioni di personale relative a figure professionali non fungibili la cui consistenza organica non sia superiore alla unità. Siamo dinanzi ad una eccezione che è prevista anche dalle precedenti leggi finanziarie. Essa richiede che si manifestino due condizioni: la unicità in organico della figura professionale e la sua non fungibilità. In tal modo si vuole offrire una via d’uscita per le condizioni più dure che gli enti possono trovarsi a dovere affrontare. Non ci sono né nelle norme né in provvedimenti amministrativi punti di riferimento per la interpretazione del vincolo della non fungibilità, per cui l’apprezzamento di tale condizione è rimessa alla discrezionalità dei singoli enti e, per essa, dei singoli dirigenti e/o responsabili;
  • assunzioni relative alle categorie protette. E’ stato chiarito nel corso del 2003 che tale eccezione si riferisce alle assunzioni necessarie per rispettare i limiti previsti dalla legge n. 68/1999, e cioè una unità da 15 a 35 dipendenti, 2 unità da 36 a 50 ed il 7% ove il numero dei dipendenti sia superiore a 50. Per le assunzioni di categorie protette che eccedono tali limiti minimi, non si applica la deroga ed esse sono perciò soggette ai vincoli posti dalla normativa;
  • per gli enti locali, le regioni e le aziende sanitarie, “sono fatte salve le assunzioni previste ed autorizzate con i Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri del 12 settembre 2003, pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale n. 239 del 14 ottobre 2003 e non ancora effettuate alla data di entrata in vigore della presente legge”. Siamo dinanzi alle assunzioni consentite nell’anno 2003 dalla legge n. 289/2002 per gli enti che hanno rispettato il patto di stabilità e subordinate alla emanazione di tali provvedimenti, emanazione che è arrivata, come è noto, solo nella parte finale dell’anno, impedendo così di dare corso per buona parte dell’anno alle procedure di assunzione, nonché di rideterminazione della dotazione organica. Occorre evidenziare che la norma parla di assunzioni “previste ed autorizzate con i DPCM” e “non ancora effettuate”. Sulla base di tale dettato sembra potersi escludere che per potere utilizzare la deroga prevista dalla norma occorresse avere avviato le procedure di assunzione o anche solo avere effettuato la rideterminazione della dotazione organica: siamo dinanzi a condizioni di cui nella norma non vi è traccia.

Il comma 60 disciplina le deroghe al blocco delle assunzioni per gli enti locali, le regioni e gli enti del Servizio Sanitario Nazionale. Tali deroghe sono consentite per gli enti che hanno rispettato il patto di stabilità. Si prevede che vengano emanati entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore delle legge, cioè entro la fine del mese di febbraio, uno o più Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri che fissano per gli enti che hanno rispettato il patto di stabilità il numero di assunzioni ed i relativi criteri per l’anno 2004. Tali Decreti devono essere adottati sulla base di un accordo tra Governo, Regioni ed autonomie locali da concludere in sede di Conferenza Unificata. Per le Camere di Commercio si provvederà con un Decreto del Ministro per le attività produttive. Fino ad allora opera il blocco di carattere generale posto dal precedente comma 53, con le eccezioni in esso previste per le assunzioni di figure uniche e non fungibili, di categorie protette e del personale autorizzato sulla base del DPCM 12 settembre 2003. Siamo così alla riproposizione, con l’unica differenza della inesistenza di un obbligo di effettuare la rideterminazione della dotazione organica e della sua definizione direttamente da parte del legislatore in via provvisoria, delle stesse disposizioni contenute nella legge n. 289/2002. Ricordiamo che anche nel 2003 il DPCM doveva essere adottato entro 60 giorni, mentre invece ciò è avvenuto solo nel mese di settembre, protraendo nei fatti una sorta di blocco delle assunzioni. Per ovviare a tale rischio la norma prevede che ove il DPCM non sia adottato entro il prossimo 30 giugno da tale data si applichi in via provvisoria il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 12 settembre 2003. Il che garantisce che nella seconda parte dell’anno comunque le assunzioni possibili in deroga al principio generale potranno essere effettuate.

Per gli enti locali che hanno rispettato il patto di stabilità le assunzioni sono possibili entro i seguenti tetti, che peraltro sono in buona parte gli stessi previsti per il 2003: una percentuale non superiore al 50% delle cessazioni dal servizio verificatesi nel corso dell’anno 2003. Tale percentuale dovrà essere graduata in relazione ai seguenti fattori, ed ancora una volta vengono riproposte le indicazioni del 2003: tipologia degli enti, dimensione demografica, profili professionali del personale da assumere, essenzialità dei servizi da garantire e incidenza delle spese di personale sulla spesa corrente. La percentuale di assunzioni possibili scende al 20% per gli enti locali che hanno un rapporto dipendenti popolazione superiore del 30% alla media prevista dall’articolo 119, comma 3, del Dlgs n. 77/1995 o la cui percentuale di spesa per il personale in rapporto alla spesa corrente sia superiore alla media nazionale per fasce demografiche, e non più a quella regionale.

Il rapporto medio tra dipendenti e popolazione attualmente esistente è il seguente:

 

COMUNI

 

Fascia demografica Rapporto medio dipendenti/popolazione
Fino a 999 abitanti 1/95
Da 1.000 a 2.999 abitanti 1/100
Da 3.000 a 9.999 abitanti 1/105
Da 10.000 a 59.999 abitanti 1/95
Da 60.000 a 249.999 abitanti 1/80
Oltre 249.999 abitanti 1/60

 

 

 

 

PROVINCE

 

Fascia demografica Rapporto medio dipendenti/popolazione
Fino a 299.999 abitanti 1/520
Da 300.000 a 499.999 abitanti 1/650
Da 500.000 a 999.999 abitanti 1/830
Da 1.000.000 a 2.000.000 di abitanti 1/770
Oltre 2.000.000 di abitanti 1/1000

 

 

Si deve evidenziare che è scomparso il riferimento, come tetto per le assunzioni, alla spesa per il personale cessato dal servizio, criterio che il DPCM 12/9/2003 ha applicato per gli enti locali di maggiore dimensione. Il riferimento ai parametri di cui il nuovo DPCM dovrà tenere conto sono gli stessi del 2003. Egualmente si usa la espressione assai ampia di cessazioni dal servizio, il che include tutte le forme possibili, dal pensionamento, alle dimissioni, alla mobilità etc. Il riferimento è alle cessazioni dal servizio verificatesi nell’anno 2003, con esclusione quindi di quelle che si verificano o si verificheranno nell’anno 2004.

Appare quindi necessario che gli enti locali, per potere procedere ad effettuare assunzioni, debbano adottare con atto di giunta il programma annuale e triennale del fabbisogno del personale, ai sensi del Dlgs n. 165/2001. In tale documento di programmazione debbono indicare le tipologie di assunzione che intendono effettuare, sia per i profili che per le modalità. Tali assunzioni, per le quali deve essere dimostrato che vi è la copertura finanziaria in bilancio, devono essere contenute entro i limiti posti dal DPCM.

Non costituiscono nuove assunzioni e quindi sfuggono da tali vincoli le progressioni orizzontali ed i concorsi interni.

La norma prevede che sfuggano per i comuni che hanno rispettato il patto di stabilità dai limiti alle assunzioni anche i casi di mobilità e ciò sulla base della considerazione che in tali casi non siamo dinanzi in linea generale ad una aumento, per il complesso della Pubblica Amministrazione, del volume di spesa per il personale.

Non sembra, a prima vista, applicarsi agli enti che non hanno rispettato il patto di stabilità la deroga prevista per le assunzioni tramite mobilità.

Gli enti locali che non hanno rispettato il patto di stabilità non possono, ai sensi dell’articolo 29, comma 15, della legge n. 289/2002, procedere ad assunzioni di personale a nessun titolo. Siamo dinanzi ad un deciso irrigidimento dei vincoli posti a tali enti, irrigidimento che rischia di provocare situazioni difficili in taluni di essi. Sfuggono a tale divieto le deroghe previste per tutte le Pubbliche Amministrazioni, e cioè assunzioni di figure professionali uniche e non fungibili, categorie protette ed assunzioni autorizzate nell’anno 2003 dal DPCM 12/9/2003. Peraltro la stessa norma prevede che in tutti gli enti le assunzioni connesse al trasferimento di funzioni amministrative ed i cui oneri siano coperti da trasferimenti erariali compensativi, siano possibili. Abbastanza chiaramente, per la lettera e per la collocazione, tale disposizione si applica anche agli enti locali che non hanno rispettato il patto di stabilità.

Una serie di importanti chiarimenti in materia sono contenuti nella circolare n. 1/2004 del Ministero dell’Interno, Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali, Direzione Centrale per le Autonomie Locali.

Tutti gli enti, si ritiene attraverso il dirigente/responsabile di ragioneria, devono attestare il rispetto delle disposizioni del Patto di stabilità nell’anno 2003. Tale indicazione deve essere fornita attraverso una specifica autocertificazione.

Il comma 61 dispone la proroga della validità delle graduatorie concorsuali negli enti interessati dalle limitazioni alle assunzioni e la possibilità per le Pubbliche Amministrazioni di utilizzare le graduatorie concorsuali di altri soggetti pubblici.

La proroga della validità delle graduatorie concorsuali per l’intero 2004 è disposta unicamente per gli enti che sono soggetti a “limitazioni nelle assunzioni”. Il che determina la non applicazione di tale proroga, ad esempio, ai comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti. Siamo dinanzi ad una disposizione che ripropone quanto stabilito da precedenti leggi finanziarie, da ultimo la legge n. 289/2002, nel momento in cui hanno disposto limitazioni e/o blocchi alle assunzioni di personale.

Il comma 63 detta le disposizioni sulla trasformazione dei contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato. Si dispone, in analogia a quanto previsto dalla legge n. 289/2002, la proroga fino al 31 dicembre 2004 della durata dei contratti di formazione e lavoro in scadenza nel corso dell’anno. Siamo così dinanzi alla proroga di tali contratti per il secondo anno consecutivo. Occorre ricordare che in sede interpretativa si è consolidata la tesi per cui non tutti i contratti di formazione e lavoro in scadenza sono automaticamente prorogati fino alla fine dell’anno, ma solo quelli per i quali l’ente si è espresso per la conversione in rapporto di lavoro a tempo indeterminato. Altrimenti si rischiava di determinare per l’ente un onere aggiuntivo ingiustificato.

L’elemento di innovazione rispetto alle disposizioni dettate dalla legge n. 289/2002 è costituito dalla previsione che la trasformazione in contratti a tempo indeterminato è subordinata al rispetto dei limiti posti dalla normativa per le assunzioni a tempo indeterminato.

Il comma 65 detta le regole per le assunzioni a tempo determinato, per il conferimento di incarichi di collaborazione coordinata e continuativa e per la stipula di convenzioni. In primo luogo viene previsto che le limitazioni non si applicano alle assunzioni del direttore generale. Molto netta la distinzione da operare tra gli enti locali che hanno rispettato il patto di stabilità e quelli che non lo hanno rispettato. I primi non sono soggetti a vincoli di alcun genere per le assunzioni a tempo determinato, per la stipula di convenzione e per i conferimento di incarichi di collaborazione coordinata e continuativa. Per gli enti che non hanno rispettato il patto di stabilità non è chiaro se essi possono entro il limite del 90% della spesa media sostenuta a tal fine nel triennio 1999/2001 o meno procedere ad effettuare assunzioni di personale a tempo determinato. Si deve inoltre capire se tale vincolo operi nei confronti degli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa e delle collaborazioni, che non sono forme di assunzione di personale, ma che vengono citate nel comma e sommate alle assunzioni a tempo determinato. Ovvero se operi nel senso di limitare la relativa spesa al 90% di quella sostenuta mediamente nel triennio 1999/2001.

Il risparmio per il complesso delle Pubbliche Amministrazioni è stimato, per l’anno 2004, in circa 200 milioni di euro. La citata circolare del Ministero dell’Interno non contiene al riguardo alcuna indicazione.

 

L’ACCORDO

Nei mesi scorsi è stato raggiunto in sede di Conferenza Unificata tra Stato, Regioni ed Autonomie Locali l’intesa prevista dalla legge finanziaria 2004 come condizione essenziale per la emanazione del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, che ne dovrà riprendere i contenuti.

L’Accordo prevede le seguenti disposizioni:

  • i comuni sono divisi in tre fasce, sulla base della popolazione, e cioè: fino a 20.000 abitanti, tra 20.000 e 100.000 abitanti ed oltre 100.000 abitanti;
  • i comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti possono effettuare assunzioni entro il 48% della spesa sostenuta nel 2003 per il personale cessato dal servizio, ovvero entro il 48% del numero dei dipendenti cessati in tale anno dal servizio. Essi scelgono autonomamente le tipologie di assunzioni di personale;
  • i comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti che rientrano nella condizione prevista dal comma 60 dell’articolo 3 (spesa media per il personale largamente superiore alla media o numero di dipendenti largamente superiore alla media) possono effettuare assunzioni entro il 20% delle cessazioni dal servizio verificatesi nell’anno 2003;
  • i comuni con popolazione fino a 100.000 abitanti possono effettuare assunzioni entro il 50% delle cessazioni verificatesi nel 2003, ovviamente ridotto al 20% nei comuni di cui al comma 60 dell’articolo 3 della legge finanziaria 2004, numero che deve però essere moltiplicato per i seguenti indicatori: numero degli abitanti (sono privilegiati i comuni fino a 25.000 abitanti); rapporto tra spesa per il personale e spese correnti (sono privilegiati quelli con un rapporto più basso del 32%) e tipologie di assunzione (sono privilegiate quelle per la polizia municipale, i servizi sociali e gli uffici tecnici);
  • per tutti i comuni si prevede l’arrotondamento per eccesso;
  • per i comuni fino a 20.000 abitanti si può superare la soglia del 50%, ovvero del 20%, delle assunzioni del personale cessato dal servizio nel 2003;
  • a tutti i comuni è consentito di effettuare la assunzione di almeno un dipendente, anche se non vi sono state cessazioni dal servizio nell’anno 2003;
  • le province sono divise in tre fasce, sulla base della popolazione, e cioè fino a 500.000 abitanti, da 500.000 a 2.000.000 di abitanti e con oltre 2.000.000 abitanti;
  • le province con popolazione superiore a 2.000.000 di abitanti possono effettuare assunzioni entro il 48% della spesa sostenuta nel 2003 per il personale cessato dal servizio, ovvero entro il 48% del numero dei dipendenti cessati in tale anno dal servizio. Essi scelgono autonomamente le tipologie di assunzioni di personale;
  • le province con popolazione superiore a 2.000.000 di abitanti che rientrano nella condizione prevista dal comma 60 dell’articolo 3 (spesa media per il personale largamente superiore alla media o numero di dipendenti largamente superiore alla media) possono effettuare assunzioni entro il 20% delle cessazioni dal servizio verificatesi nell’anno 2003;
  • le altre province possono effettuare assunzioni entro il 50% delle cessazioni verificatesi nel 2003, ovviamente ridotto al 20% nelle province di cui al comma 60 dell’articolo 3 della legge finanziaria 2004, numero che deve però essere moltiplicato per i seguenti indicatori: numero degli abitanti (sono privilegiate le province fino a 500.000 abitanti); rapporto tra spesa per il personale e spese correnti (sono privilegiati quelle con un rapporto più basso del 26%) e tipologie di assunzione (sono privilegiate quelle per i servizi di formazione e lavoro, gli uffici tecnici ed i servizi di vigilanza);
  • per tutte le province si prevede l’arrotondamento per eccesso;
  • per le province fino a 500.000 abitanti si può superare la soglia del 50%, ovvero del 20%, delle assunzioni del personale cessato dal servizio nel 2003;
  • a tutte le province è consentito di effettuare la assunzione di almeno un dipendente, anche se non vi sono state cessazioni dal servizio nell’anno 2003;
  • l’Accordo ribadisce che le assunzioni collegate al trasferimento di funzioni sono consentite in aumento.

 

LA SITUAZIONE DAL GIORNO 1 LUGLIO

Dal giorno 1 luglio i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti e le province che hanno rispettato il patto di stabilità possono effettuare assunzioni di personale per coprire, anche se in modo parziale, le cessazioni dal servizio che si sono verificate nel 2003. Infatti entro il 30 giugno non sono state dettate, sempre tramite apposito Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, le nuove regole per la disciplina delle possibilità offerte a tali enti di disporre assunzioni di personale. Fino alla emanazione di tale provvedimento si applicano perciò le disposizioni contenute nel DPCM 12 settembre 2003.

Ricapitoliamo i principali elementi contenuti in tale provvedimento. I comuni con popolazione superiora a 5.000 abitanti e le province vengono divisi, ai fini della possibilità di effettuare assunzioni in tre fasce. Gli enti di maggiore dimensione, per i comuni quelli aventi popolazione superiore a 65.000 abitanti, possono effettuarle solo entro il tetto del 48% della spesa sostenuta per il personale cessato dal servizio nell’anno precedente. Gli altri enti locali possono effettuarle entro il 50% delle cessazioni verificatesi nello scorso anno. La possibilità di effettuare tali assunzioni è inoltre subordinata ai limiti dettati in base alle dimensioni dell’ente, alla spesa sostenuta per il personale ed alla tipologia di servizi a cui le assunzioni sono finalizzate. Sulla base di tali criteri si assegnano punteggi favorevoli ai comuni ed alle province di minore dimensione, agli enti che spendono di meno per il personale ed alle assunzioni per specifici servizi (quali la polizia locale e gli uffici tecnici). I comuni più piccoli possono in tal modo anche superare la percentuale del 50% delle cessazioni verificatesi nel 2003. In tale ambito si dispone inoltre l’arrotondamento per eccesso, cioè alla unità successiva, in caso di risultato frazionario. Per tutti i comuni è prevista la possibilità di effettuare almeno una assunzione, anche nel caso in cui non si sono verificate cessazioni dal servizio nel 2003. Norma questa che detta una condizione di maggiore tutela per i comuni più piccoli. Le previsioni contenute nell’Accordo prevedono la sostanziale conferma di tale meccanismo, introducendo qualche ulteriore elemento di vantaggio per gli enti locali.