LE NOVITA’ IN MATERIA DI PERSONALE

Di Arturo Bianco

1) LA SANATORIA DEI CONTRATTI DECENTRATI ILLEGITTIMI

E’ diventato legge il DL n. 16/2014 “Disposizioni urgenti in materia di finanza locale, nonché misure volte a garantire la funzionalità dei servizi svolti nelle istituzioni scolastiche”, conosciuto come salva Roma ter. Infatti lo scorso 30 aprile il Senato ha approvato, abbondantemente prima della scadenza, il provvedimento nello stesso testo licenziato dalla Camera lo scorso 10 aprile. In questo provvedimento sono dettate, oltre alle misure per l’applicazione della TARI e della TASI, alle misure per il ripianamento della condizione debitoria del comune di Roma, ad interventi per gli enti locali che hanno in corso procedure di approvazione del piano di rientro dalla condizione di difficoltà finanziaria, disposizioni per le regioni e gli enti locali in cui si sono verificate illegittimità nella contrattazione collettiva decentrata integrativa, sia per la costituzione con risorse aggiuntive non previste dei relativi fondi, sia per la loro ripartizione senza osservare le regole dettate dalla contrattazione nazionale.

E’ questo un intervento che è stato sollecitato dalle organizzazioni sindacali, da numerosi comuni e regioni e dalla stessa Anci: esso è stato voluto per cercare di uscire dalla condizione di pesante difficoltà che si registra in molte amministrazioni che sono state interessate dalle ispezioni della Ragioneria Generale dello Stato sulla gestione del personale e, in particolare, sulla contrattazione decentrata integrativa. Tali ispezioni si concludono, pressochè ovunque, con la segnalazione di illegittimità assai rilevanti. Il che determina generalmente la necessità di dovere tagliare i fondi, di dovere recuperare dai fondi degli anni successivi ingenti somme per compensare quanto di indebito è stato inserito nei fondi degli ultimi 5 anni e di dovere chiedere al personale la restituzione di compensi illegittimamente percepiti sempre negli ultimi 5 anni.

Il testo, contenuto nell’articolo 4, è stato significativamente modificato dalla Camera dei Deputati. Esso è stato ampliato nella sua sfera di applicazione, il che ha determinato il dissenso della Ragioneria Generale dello Stato, e sono stati chiariti alcuni aspetti poco chiari. Ma si deve purtroppo evidenziare, il che non costituisce sicuramente una peculiarità di questo provvedimento ma è un dato comune alla legislazione soprattutto dell’ultimo quindicennio, che vi sono ancora numerosi elementi di incertezza, che spesso sono delle ambiguità volute.

Il provvedimento, oltre alle misure che sono state aggiunte nei commi successivi al terzo, cioè il 3 bis, 3 ter e 3 quater, misure che riguardano sostanzialmente la stabilizzazione di LSU ed LPU, si struttura in 3 interventi: recupero delle somme aggiuntive erogate in modo illegittimo; utilizzazione dei proventi dei piani di risparmio e sanatoria per gli enti “virtuosi” nella gestione del personale.

IL RIENTRO DALLE ILLEGITTIMITA’

Il comma 1 colma un vuoto legislativo esistente, almeno fino alla entrata in vigore dei nuovi contratti collettivi nazionali di lavoro, essendo previsto dal DLgs n. 150/2009 (cd legge Brunetta) che il recupero delle illegittimità riscontrate nella contrattazione decentrata avvenga in una sessione negoziale, ma essendo l’entrata in vigore di tale disposizione fissata alla stipula dei nuovi CCNL. Per cui non vi era alcun termine.

Viene fissato il termine entro cui regioni ed enti locali che hanno commesso illegittimità nella erogazione di risorse per la contrattazione collettiva decentrata integrativa devono rientrare. Tale arco temporale viene fissato nello stesso periodo in cui si è verificato il superamento dei vincoli dettati ai contratti collettivi decentrati integrativi. Ciò deve realizzarsi attraverso la determinazione di rate annuali. Nella gran parte dei casi questo periodo può essere fissato in 5 anni: generalmente infatti le illegittimità che si sono verificate producono i propri effetti per tale periodo e ciò a seguito della maturazione quinquennale della prescrizione della responsabilità amministrativa. All’uopo viene previsto che gli enti adottino piani di razionalizzazione e snellimento: siamo in presenza di un obbligo, che peraltro è addolcito rispetto alla versione inziale del decreto. Si può dire che siamo in presenza di un intervento che colma un vuoto e che fissa un termine certo, visto che in molte realtà si era scelto di ampliare a 10/15 anni il periodo di recupero.

Il contenuto di questi piani è così definito dal legislatore: misure per la riorganizzazione con la “razionalizzazione e lo snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici”. Nell’ambito di questi piani le regioni possono prevedere il taglio delle proprie dotazioni organiche in misura non inferiore al 20% per i dirigenti ed al 10% per il personale.

Anche gli enti locali che devono recuperare risorse illegittimamente erogate al personale ed ai dirigenti sono tenuti ad adottare analoghi piani: essi devono in ogni caso prevedere la riduzione delle dotazioni organiche entro i parametri che sono fissati per gli enti dissestati con uno specifico Decreto che ogni 3 anni è adottato dal Ministro per l’Interno. Attualmente è in vigore il Decreto del Ministro dell’Interno 16 marzo 2011 (che quindi dovrebbero essere presto modificato da un nuovo provvedimento che dovrebbe essere più rigido) il quale fissa tale rapporto con i seguenti limiti, per i comuni:

• 1/98 fino a 1.000 abitanti,
• 1/130 fino a 3.000 abitanti,
• 1/144 fino a 10.000 abitanti,
• 1/122 fino a 60.000 abitanti,
• 1/106 fino a 250.000 abitanti,
• 1/75 popolazione superiore a 250.000 abitanti.

In questi casi le amministrazioni regionali e locali, perché la riduzione degli organici produca concreti effetti di risparmio, applicheranno al personale ed ai dirigenti che risultino in soprannumero le disposizioni dettate dall’articolo 2, commi 11 e 12, del DL n. 95/2012, cd spending review, cioè le disposizioni che consentono un percorso preferenziale per il collocamento in disponibilità del personale che aveva maturato i requisiti per il collocamento in quiescenza prima della entrata in vigore della riforma pensionistica cd Fornero (si vedano al riguardo gli importanti chiarimenti contenuti nella recente circolare del Dipartimento della Funzione Pubblica n. 4/2014. Richiamando un principio fissato da tale disposizione, si chiarisce che questi risparmi non possono essere conteggiati per calcolare le risorse finanziarie disponibili per nuove assunzioni di personale.

Per le regioni e gli enti locali, vincolo che deve essere inteso come limitato alle amministrazioni che hanno erogato illegittimamente risorse aggiuntive in sede di contrattazione collettiva decentrata integrativa, è previsto l’obbligo di trasmettere al Dipartimento della Funzione Pubblica, alla Ragioneria Generale dello Stato ed al Dipartimento per gli affari interni e territoriali del Ministero dell’Interno entro il 31 maggio di ogni anno una relazione illustrativa ed una tecnico finanziaria in cui danno conto delle misure di risparmio che hanno disposto, nonché delle misure di cui “al terzo periodo” dello stesso comma, riferimento che si deve intendere non solo come limitati ai piani degli enti locali, ma che va esteso anche ai piani delle regioni, di cui si occupa il secondo periodo dello stesso comma.

LA UTILIZZAZIONE DEI PIANI DI RISPARMIO

Per gli enti locali e le regioni che hanno rispettato il patto di stabilità viene prevista dal comma 2 dello stesso articolo 4 del DL n. 16/2014 una possibilità aggiuntiva: utilizzare i proventi derivanti dai piani di contenimento delle spese previsti dall’articolo 16 del DL n. 98/2011 per ridurre le somme da recuperare.
Ricordiamo che questa disposizione consente alle PA di destinare alla incentivazione del personale fino alla metà dei risparmi ottenuti dalle amministrazioni attraverso la adozione, entro il 31 marzo, di specifici piani di razionalizzazione, ovviamente contenenti misure ulteriori rispetto a quelle previste come obbligatorie da disposizioni di legge. Queste risorse, che nella versione ordinaria vanno destinate per la metà al fondo per la contrattazione collettiva decentrata integrativa e per la metà alle fasce di merito, possono essere rese disponibili solamente a seguito dell’accertamento della effettiva realizzazione di tali risparmi.

LA SANATORIA

Il comma 3 prevede una vera e propria sanatoria degli effetti derivanti dalle illegittimità commesse da regioni ed enti locali tanto nella costituzione che nella utilizzazione del fondo per le risorse decentrate. Questa disposizione di favore si applica alle regioni ed agli enti locali che hanno nel contempo rispettato:

• il patto di stabilità interno,
• il vincolo alla riduzione della spesa del personale,
• la soglia massima del 50% nel rapporto tra spesa del personale e spesa corrente,
• le disposizioni dettate dall’articolo 9 del DL n. 78/2010 per il non superamento del trattamento economico individuale in godimento nel 2010 (comma 1), il contenimento del fondo per la contrattazione decentrata entro il tetto del 2010 e la sua riduzione in caso di diminuzione del personale (comma 2 bis), la mancata erogazione di benefici per le progressioni effettuate a partire dal 2011 (comma 21) ed il contenimento della spesa per le assunzioni flessibili entro il tetto del 50% di quanto speso allo stesso titolo nell’anno 2009 (comma 28).

La sanatoria si traduce nella mancata applicazione delle disposizioni del quinto periodo del comma 3-quinquies dell’articolo 40 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 nel testo introdotto dal DLgs n. 150/2009 “Nei casi di violazione dei vincoli e dei limiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge, le clausole sono nulle, non possono essere applicate e sono sostituite ai sensi degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile”. Per cui questa disposizione, che stabilisce la nullità ed inapplicabilità dei contratti decentrati illegittimi, con la conseguente maturazione di responsabilità amministrativa in capo a dirigenti, amministratori e revisori che la violano, non si applica.

Il comma 3 subordina l’applicazione della sanatoria alla che non si sia già realizzato “il riconoscimento giudiziale della responsabilità erariale”. Esso è limitato agli atti “adottati anteriormente ai termini di adeguamento previsti dall’articolo 65 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, e successive modificazioni”. Ricordiamo che tale disposizione stabilisce, per regioni ed enti locali, l’obbligo di adeguamento dei propri contratti decentrati previgenti alla entrata in vigore della legge cd Brunetta entro la data del 31.12.2011 e che, “in caso di mancato adeguamento.. cessano la loro efficacia” alla data del 31.12.2012

LE CRITICITA’ ED INCERTEZZE

Una prima criticità da segnalare è l’effetto che l’entrata in vigore delle nuove disposizioni determina sui piani di recupero delle somme illegittimamente erogate che sono stati varati in precedenza da numerose amministrazioni locali: sulla base del principio di carattere generale “tempus regit actum” si dovrebbe stabilire che tali piani sono fatti salvi, altrimenti la disposizione avrebbe un effetto retroattivo che è assai discutibile.

Una seconda incertezza è data dalla quantità di risorse provenienti dai piani di razionalizzazione e risparmio di cui all’articolo 16 del DL n. 98/2011 che possono essere destinati alla compensazione delle somme illegittimamente erogate con i contratti collettivi decentrati integrativi: occorre limitarsi alla metà prevista ordinariamente da tale decreto o si possono utilizzare per intero tali risparmi?

Un terza incertezza riguarda la presenza del requisito del rispetto del patto, dei vincoli alla spesa del personale e del rispetto delle prescrizioni del DL n. 78/2010: tale rispetto deve essere garantito in tutti gli anni o la mancanza di uno di tali elementi determina la inapplicabilità della disposizione solamente per l’anno immediatamente successivo?

Una quarta incertezza riguarda il termine entro il quale opera la sanatoria: gli atti adottati entro il mese di dicembre del 2011 (termine per l’adeguamento dei contratti decentrati alla legge Brunetta) o il dicembre 2012 (termine a partire dal quale essi cessano di produrre effetti)?

Una ultima, ma non certo per importanza, incertezza riguarda l’ambito di applicazione: la sanatoria si può estendere anche alle progressioni orizzontali ed a quelle verticali che sono state effettuate in violazione del dettato del contratto nazionale?

2) LA CIRCOLARE SULLA CONTRATTAZIONE DECENTRATA ILLEGITTIMA

Le disposizioni sulla sanatoria dei contratti collettivi decentrati integrativi illegittimi e dei fondi per le risorse decentrate che contengono clausole illegittima, norme contenute nell’articolo 4 del DL n. 16/2014 per come convertito dalla legge n. 68/2014, sollevano numerosi dubbi applicativi che forniscono un quadro di incertezza operativa. Per risolvere questi dubbi e dare corso ad una applicazione unitaria della novelle legislativa è necessario che la Conferenza Unificata tra Stato, regioni ed autonomie locali fornisca suggerimenti univoci. Fino a che ciò non si sia realizzato le amministrazioni locali e regionali, con specifica deliberazione, possono proseguire nell’applicazione dei contratti decentrati in vigore nelle realtà in cui questa scelta sia necessaria per la erogazione di servizi essenziali; in questi casi rimane fatto salvo l’eventuale recupero delle somme illegittimamente erogate. Possono essere così riassunte le indicazioni contenute nel documento congiunto n. 60/Gab del 12 maggio dei Ministri per gli affari regionali e le autonomie, per la semplificazione e la pubblica amministrazione e dell’economia e delle finanze “circolare relativa alle modalità attuative dell’articolo 4 del DL n. 16/2014”.

Il documento nasce, in alternativa alla emanazione di una specifica disposizione di legge, per consentire a numerose amministrazioni locali e regionali che sono state oggetto di pesanti rilievi mossi dalla relazioni ispettive della Ragioneria Generale dello Stato di continuare la erogazione delle indennità disciplinate dalla contrattazione collettiva decentrata integrativa. In questo ambito sono comprese le realtà in cui i contratti collettivi decentrati sono previgenti rispetto alla entrata in vigore del DLgs n. 150/2009, cd legge Brunetta, e non sono stati adeguati ai suioi principi.

LA CIRCOLARE

La circolare è stata adottata in modo congiunto tra i Ministri degli affari regionali e autonomie, della semplificazione e pubblica amministrazione e dell’economia e delle finanze. Il che costituisce già di per sé un elemento di novità, che deve essere spiegato con la volontà di coinvolgere tutto l’esecutivo, dando così forza ulteriore al documento. In tale ambito stupisce il mancato coinvolgimento del Ministero dell’interno.

Essa si fonda sul presupposto della esistenza di numerose incertezze sugli effetti determinati dall’articolo 4 del citato DL n. 16/2014, per come convertito dalla legge n. 68/2014, che ricordiamo ha introdotto numerose modifiche al testo iniziale. Questi dubbi, dice la stessa circolare, sono stati sollevati da subito da parte dell’Anci.

Le ragioni di questi dubbi non sono spiegate con le ambiguità contenute nel testo e con la assai discutibile tecnica normativa utilizzata. Esse sono spiegate con le seguenti motivazioni:

• “particolare complessità e stratificazione della disciplina legislativa di riferimento e di quella contrattuale”,
• mancati rinnovi dei contratti nazionali: ricordiamo che, sulla base delle previsioni dettate dall’articolo 9 del DL n. 78/2010, il rinnovo dei contratti collettivi nazionali di lavoro nel pubblico impiego è stato bloccato e che questa disposizione ha determinato la impossibilità di guidare il processo di adeguamento della contrattazione nazionale e di quella decentrata alle numerose ed assai importanti novità introdotte dal DLgs n. 150/2009, cd legge Brunetta.

Per arrivare ad una corretta applicazione della nuova disposizione ed al massimo di omogeneità viene assunto l’impegno del Governo a proporre la istituzione, nell’ambito della Conferenza Unificata tra Stato, regioni ed autonomie locali, di un comitato temporaneo cui viene assegnato l’obiettivo di avanzare in tempi brevi specifiche proposte e dettare linee guida unitarie.

La circolare formula la seguente conclusione: nelle more della elaborazione di tale documento e della sua formalizzazione da parte della Conferenza Unificata, le amministrazioni locali e regionali possono continuare ad applicare i contratti decentrati in vigore. Il che è subordinato al rispetto delle seguenti tre condizioni:

• scelta da effettuare “in via temporanea e salvo recupero”;
• obbligo di motivazione dato dalla necessità di “assicurare la continuità nello svolgimento dei servizi necessari e indispensabili”;
• deliberazione da adottare da parte degli “organi di governo”, quindi da parte delle giunte.

Sulla base del dettato della circolare, sempre che la Corte dei Conti non sollevi dei dubbi, il risultato che si raggiunge è la esclusione della maturazione di responsabilità nel corso dei prossimi mesi a seguito della applicazione di clausole illegittime dei contratti decentrati.

IL DETTATO NORMATIVO

L’articolo 4 del DL n. 16/2014, per come convertito dalla legge n. 68/2014, costituisce il quadro normativo di riferimento. SI ricorda che il testo del provvedimento è significativamente diverso, a seguito delle modifiche apportate dalle commissioni della Camera dei Deputati, rispetto al testo iniziale del decreto. Ricordiamo che l’adozione di una norma di sanatoria è stata sollecitata da numerose amministrazioni interessate da ispezioni della Ragioneria Generale dello Stato e dalla stessa Anci.

In primo luogo, si stabilisce l’arco di tempo a disposizione delle amministrazioni che hanno erogato risorse aggiuntive rispetto ai tetti fissati dalla contrattazione nazionale per effettuare tale recupero: tale arco temporale è fissato nello stesso periodo in cui le erogazioni illegittime sono state disposte. Con ciò viene colmato un “buco” normativo: la previsione dettata dal DLgs n. 150/2009 per la quale occorre effettuare tale recupero in una unica tornata contrattuale entrerà infatti in vigore solamente dopo la stipula del primo contratto collettivo nazionale di lavoro successivo alla entrata in vigore della citata disposizione. Per cui oggi non è in vigore alcuna disposizione.

In secondo luogo si stabilisce che, per realizzare tali recuperi, le amministrazioni locali possono disporre la riduzione della consistenza del proprio personale entro i rapporti tra popolazione e dipendenti previsti per gli enti dissestati e le amministrazioni regionali tagliare del 10% la dotazione organica del personale e del 20% quella dei dirigenti. Per raggiungere risultati di effettivo risparmio le amministrazioni possono collocare in quiescenza, sulla base delle previsioni di cui al DL n. 95/2012, cd spending review, i dipendenti che hanno maturato o maturano entro la fine del 2016 i requisiti pensionistici prima dell’entrata in vigore del DL n. 201/2011 e che li hanno perduti a seguito dei limiti dettati da tale provvedimento.

In terzo luogo, si consente agli enti che hanno rispettato il patto di stabilità di utilizzare a questo fine i proventi derivanti dai piani di risparmio previsti dall’articolo 16 del DL n. 98/2011, norma che consente di destinare alla contrattazione collettiva decentrata integrativa fino al 50% di tali risorse.

Infine, e siamo al comma 3 del citato articolo 4 del DL n. 16/2014, per come convertito dalla legge n. 68/2014, viene prevista la sanatoria delle illegittimità compiute tanto nell’inserimento nel fondo di risorse aggiuntive non previste, tanto nella erogazione di indennità non conformi alle previsioni dei contratti nazionali. Tale sanatoria è consentita negli enti “virtuosi” nella gestione del personale ed in cui non sia, per lo meno ancora, concretizzato l’accertamento in via giudiziale della responsabilità amministrativa e/o contabile. I requisiti di virtuosità, che devono essere posseduti tutti contemporaneamente, sono dati dall’avere rispettato:
1) il patto di stabilità,

2) il tetto alla spesa del personale (cioè quella dell’anno precedente),

3) il tetto del 50% nel rapporto tra spesa del personale e spesa corrente (ivi comprese quelle delle società controllate),

4) i vincoli dettati dal DL n. 78/2010, con specifico riferimento al tetto al trattamento economico individuale, al tetto ed al taglio del fondo per la contrattazione decentrata, al blocco degli effetti economici delle progressioni ed al tetto alla spesa per le assunzioni flessibili.

L’AMBITO

La circolare produce i suoi effetti anche sull’applicazione delle disposizioni dettate dal DLgs n. 150/2009 in materia di adeguamento dei contratti collettivi decentrati integrativi ai principi dettati in tale disposizione. Ricordiamo che questa norma stabilisce che i contratti collettivi decentrati integrativi sottoscritti successivamente alla sua entrata in vigore (15 novembre 2009) devono uniformarsi ai principi in essa contenuti; i contratti decentrati sottoscritti precedentemente dovevano essere adeguati nelle regioni e negli enti locali entro il 31.12.2011 ed hanno cessato di produrre i propri effetti al 31.12.2012.

Sulla base di queste previsioni la Ragioneria Generale dello Stato ritiene che le erogazioni di salario accessorio, tranne le indennità disciplinate interamente dal contratto nazionale (cioè il turno, il rischio, la reperibilità ed i compensi per lo svolgimento di attività nei giorni festivi), non possono essere erogate, essendo stati disapplicati i contratti decentrati e venendo quindi a mancare la fonte giuridica. Questa tesi non è stata fatta propria dall’Anci, che sostiene la disapplicazione a partire dal 31.12.2012 solamente delle disposizioni dei contratti collettivi decentrati integrativi stipulati precedentemente e che sono in contrasto con i principi contenuti nella citata legge Brunetta.
Nella applicazione della sanatoria prevista dal citato articolo 4 del DL n. 16/2014 vi sono numerosi dubbi applicativi, tra cui segnaliamo:
a) il termine entro cui essa opera, visto che il riferimento alla data in cui cessano di produrre i propri effetti le disposizioni dei contratti decentrati stipulati prima dell’entrata in vigore della legge cd Brunetta è poco chiaro potendo riferirsi sia al 31.12.2011 sia al 31.12.2012;

1. b) i requisiti di virtuosità che consentono la sanatoria devono essere stati posseduti sempre e cosa avviene se essi non si sono realizzati in uno o più anni;
2. c) quale parte dei risparmi derivanti dai piani di razionalizzazione può essere destinato a questo fine;
3. d) la “sanatoria” comprende anche le progressioni orizzontali che sono state disposte in modo illegittimo.

• LA LEGGE N. 56/2014 (CD DEL RIO)

La legge n. 56/2014, cd del Rio, detta un insieme di misura assai importanti per la istituzione delle città metropolitane, per le province e per le gestioni associate da parte dei piccoli comuni. Siamo, per molti aspetti, in presenza di una riforma radicale dell’ordinamento degli enti locali. Essa comincia a produrre i suoi effetti già da subito (gli organi delle province in scadenza non vengono rinnovati, nei centri fino a 3.000 abitanti i sindaci che hanno svolto due mandati consecutivi possono presentarsi per la terza volta ed il numero dei consiglieri dei comuni più piccoli è aumentato, fermo restando che da ciò non si devono determinare nuovi oneri. ad esempio), mentre per numerosi altri aspetti occorre attendere la scadenza dei termini fissati dallo stesso provvedimento.

Il provvedimento è stato dal Senato trasformato in un articolo unico, composto da ben 151 commi.
Sul provvedimento pendono, in particolare nel giudizio dell’Upi, dubbi di legittimità costituzionale, nonché di coerenza con le previsioni dettate dalla Carta europea degli enti locali.

Le disposizioni si applicano nelle regioni a statuto ordinario, che entro 1 anno, devono adottare la disciplina attuativa. Le regioni a statuto speciale Friuli Venezia Giulia, Sardegna e Sicilia sono impegnate ad adeguare i propri ordinamenti alle disposizioni contenute nella legge entro 1 anno; mentre per le regioni Trentino Alto Adige e Valle d’Aosta si applicano in quanto compatibili con gli statuti e con le relativi norme di attuazione.
Da evidenziare che il territorio delle province e delle città metropolitane non costituisce ambito territoriale obbligatorio per l’articolazione territoriale delle amministrazioni statali, che dovranno riorganizzarsi sulla base di piani che le singole amministrazioni devono proporre entro 6 mesi, indicando i risparmi previsti, e che devono essere sottoposti al vaglio del Ministero dell’economia, dei quello per l’Interno, del commissario per la spending review e delle commissioni parlamentari.

LE DISPOSIZIONI GENERALI

I primi 4 commi dettano disposizioni di carattere generale e sono importanti soprattutto per le definizioni che danno delle province, delle città metropolitane e delle unioni dei comuni.

Le città metropolitane sono così definite: “enti territoriali di area vasta con le.. seguenti finalità istituzionali generali: cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano; promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione di interesse della città metropolitana; cura delle relazioni istituzionali afferenti al proprio livello, ivi comprese quelle con le città e le aree metropolitane europee”.

Le province sono definite come “enti territoriali di area vasta”.

Infine le unioni di comuni sono definire come “enti locali costituiti da due o più comuni per l’esercizio associato di funzioni o servizi di loro competenza”. Da sottolineare che non vi è nel testo finale il vincolo al ricorso alle unioni per la gestione associata delle funzioni fondamentali da parte dei piccoli comuni. Non vi sono inoltre modifiche ai termini entro cui i piccoli comuni devono dare corso alla gestione associata delle funzioni fondamentali: almeno per il momento è confermato che, oltre alle 3 che già sono state attivate entro il 31 dicembre 2012, altre 3 devono essere attivate entro il 30 giugno e le restanti 3 entro la fine dell’anno. Si conferma che i piccoli comuni delle regioni a statuto ordinario devono attivare le centrali uniche di committenza entro il prossimo 30 giugno.

LE CITTA’ METROPOLITANE

Queste disposizioni hanno un carattere provvisorio, cioè si applicano fino alla riforma del titolo V della Costituzione. Nelle regioni a statuto ordinario ne sono istituite 9: Torino, Genova, Milano, Venezia, Bologna, Firenze, Napoli, Bari e Reggio Calabria. Ad esse si aggiunge la città di Roma, quale capitale; il decollo della città metropolitana di Reggio Calabria è previsto successivamente. Le norme dettate dalla legge valgono come “principi di grande riforma economico sociale” per le regioni a statuto speciale, quindi costituiscono un vincolo per la loro legislazione.

Di esse fanno parte tutti i comuni delle attuali province interessate: i comuni –sia appartenenti al territorio della costituenda città metropolitana per la fuoriuscita sia appartenenti ad altre province per la loro inclusione, possono avviare la modifica delle attuali circoscrizioni provinciali utilizzando le procedure previste dall’articolo 133 della Costituzione con un rafforzamento del ruolo della Regione: se essa si esprime negativamente la conseguenza è che il Governo è tenuto a promuovere un’intesa tra la regione e i comuni interessati, da definirsi entro 90 giorni; in caso di mancato raggiungimento dell’intesa entro tale termine, la decisione spetta al Consiglio dei ministri, fermo comunque restando che occorre arrivare ad una legge statale.
Gli organi sono i seguenti: sindaco metropolitano, consiglio metropolitano e conferenza metropolitana. Tali attività sono svolte esclusivamente da eletti nei comuni facenti parte della città metropolitana ed a titolo gratuito.

Il Sindaco metropolitano è di diritto il sindaco del comune capoluogo ed è il vertice dell’ente. Può nominare un vicesindaco.

Il consiglio metropolitano è composto da sindaci e consiglieri comunali eletti dagli stessi (24 componenti in caso di popolazione superiore a 3 milioni, 18 con popolazione superiore compresa tra 800.000 e 3 milioni e 14 in caso di popolazione inferiore a 800.000 abitanti. Esso svolge le funzioni di organo di indirizzo politico amministrativo. Dura in carica 5 anni, salvo l’eventuale scioglimento anticipato del consiglio del comune capoluogo.

La conferenza metropolitana ha poteri propositivi e consultivi ed adotta lo statuto dell’ente: essa è composta dai sindaci dei comuni che fanno parte dell’ente.

Il primo passaggio da realizzare è la elezione di una conferenza statutaria, che dovrà consegnare la proposta di statuto entro la fine del prossimo mese di settembre. La sua composizione ed elezione sono disciplinate dalle stesse disposizioni dettate per il consiglio metropolitano. La proposta di statuto sarà presentata dal consiglio metropolitano e l’approvazione è rimessa alla conferenza metropolitana con i voti che rappresentino almeno un terzo dei comuni e la maggioranza della popolazione residente.

Entro il 30 settembre dovrà essere eletto il consiglio metropolitano. A tali elezioni partecipano i consiglieri dei comuni facenti parte dell’ente. Essi esprimono un voto ponderato, sulla base delle fasce demografiche in cui è inserita la popolazione residente. E’ rimessa allo statuto la possibilità di avviare le procedure per l’elezione diretta del sindaco e del consiglio metropolitani.

E’ previsto che le città metropolitane avviino la loro attività dal prossimo 1 gennaio 2015. Questa norma non si applica a Reggio Calabria, per la quale sono dettate le seguenti disposizioni: entrata in vigore alla “scadenza naturale degli organi della provincia ovvero comunque entro trenta giorni dalla decadenza o scioglimento anticipato dei medesimi organi e, comunque, non prima del rinnovo degli organi del comune di Reggio Calabria”. Di conseguenza tutti i termini per la concreta attivazione sono spostati.

Le norme sulla ineleggibilità ed incompatibilità dei sindaci e dei consiglieri comunali sono estese ai componenti gli organi di governo delle città metropolitane.

Le funzioni delle città metropolitane sono le seguenti:

1. funzioni delle province;
2. funzioni fondamentali ad esse attribuite (adozione e aggiornamento annuale di un piano strategico triennale del territorio metropolitano, che costituisce atto di indirizzo per l’ente e per l’esercizio delle funzioni dei comuni e delle unioni di comuni compresi nel predetto territorio, anche in relazione all’esercizio di funzioni delegate o assegnate dalle regioni, nel rispetto delle leggi delle regioni nelle materie di loro competenza;
pianificazione territoriale generale, ivi comprese le strutture di comunicazione, le reti di servizi e delle infrastrutture appartenenti alla competenza della comunità metropolitana, anche fissando vincoli e obiettivi all’attività e all’esercizio delle funzioni dei comuni compresi nel territorio metropolitano;
strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano. D’intesa con i comuni interessati la città metropolitana può esercitare le funzioni di predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei contratti di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure selettive;
mobilità e viabilità, anche assicurando la compatibilità e la coerenza della pianificazione urbanistica comunale nell’ambito metropolitano; promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale, anche assicurando sostegno e supporto alle attività economiche e di ricerca innovative e coerenti con la vocazione della città metropolitana come delineata nel piano strategico del territorio;
 promozione e coordinamento dei sistemi di informatizzazione e di digitalizzazione in ambito metropolitano);
3. funzioni ulteriori che saranno attribuite dallo Stato e dalle regioni.

Vengono disciplinate in modo preciso dal comma 48 le regole che si devono applicare al personale: “al personale delle città metropolitane si applicano le disposizioni vigenti per il personale delle province; il personale trasferito dalle province mantiene, fino al prossimo contratto, il trattamento economico in godimento”.

Alle città metropolitane viene trasferito il patrimonio delle province e ad esse si applicano le disposizioni dettate dal DLgs n. 267/2000 per i comuni.

LE PROVINCE

La materia è disciplinata dai commi compresi da 51 a 100 della legge n. 56/2014. Tali disposizioni hanno, espressamente, carattere provvisorio, fino alla entrata in vigore della legge di modifica del titolo V della Costituzione. Rimangono ferme le funzioni esercitate dalle regioni. La disposizione non si applica alle province autonome di Trento e Bolzano e nella regione Valle d’Aosta.

Gli organi sono i seguenti:

• Egli è il vertice dell’ente. E’ eletto dai sindaci e dai consiglieri comunali; deve essere un sindaco e dura in carica 4 anni, salvo che la cessazione come sindaco determina la decadenza da tale incarico. Può nominare un vicepresidente, scegliendolo tra i consiglieri. In fase di prima applicazione le sue elezioni avvengono entro il 31 dicembre 2014;
• consiglio, che è l’organo di indirizzo e controllo. Esso è composto, oltre che dal presidente, da: 16 componenti negli enti con popolazione superiore a 700.000 abitanti; 12 nel caso di popolazione compresa tra 300.000 e 700.000 abitanti e 10 nel caso di popolazione inferiore a 300.000 abitanti. Dura in carica 2 anni. La cessazione dall’incarico di sindaco o consigliere determina la decadenza;
• assemblea dei sindaci, con poteri propositivi, consultivi e di controllo, nonché cui è attribuita la competenza alla adozione dello statuto con “voti che rappresentino almeno un terzo dei comuni compresi nella provincia e la maggioranza della popolazione complessivamente residente”.

Le elezioni del consiglio sono indette entro il 30 settembre per le amministrazioni che sono scadute o scadono nel 2014; entro 30 giorni dalla scadenza per quelle che scadono successivamente. Sulla base del dettato legislativo in prima battuta sono eleggibili i consiglieri provinciali uscenti per gli enti che vengono sciolti nel 2014. Tale disposizione sembra estendersi anche al presidente. Non è chiaro se la disposizione si applica anche alle amministrazioni sciolte precedentemente.

Anche la partecipazione agli organi delle province è a titolo gratuito.

Presidente e consiglio sono eletti dai sindaci e dai consiglieri comunali con voto ponderato.
Le funzioni delle province sono le seguenti:

• funzioni fondamentali loro spettanti quali enti di area vasta (pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonchè tutela e valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza; pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale, nonchè costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente;
programmazione provinciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione regionale;
raccolta ed elaborazione di dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali; gestione dell’edilizia scolastica;
controllo dei fenomeni discriminatori in ambito occupazionale e promozione delle pari opportunità sul territorio provinciale);
• funzioni attribuite alle province che hanno un territorio interamente montano e che confinano con altri stati;
• possibilità “d’intesa con i comuni di esercitare le funzioni di predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei contratti di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure selettive”;
• altre funzioni assegnate dallo Stato e dalle regioni per “conseguire le seguenti finalità: individuazione dell’ambito territoriale ottimale di esercizio per ciascuna funzione; efficacia nello svolgimento delle funzioni fondamentali da parte dei comuni e delle unioni di comuni; sussistenza di riconosciute esigenze unitarie; adozione di forme di avvalimento e deleghe di esercizio tra gli enti territoriali coinvolti nel processo di riordino, mediante intese o convenzioni”. Tale individuazione dovrebbe essere effettuata entro 3 mesi, previa intesa della Conferenza Unificata.

Assume un grande rilievo la disposizione per cui si dovrebbe arrivare, sulla base di una disposizione dettata per esigenze di coordinamento della finanza pubblica, alla soppressione degli enti e delle agenzie provinciali e subregionali, con trasferimento di tali compiti alle province. A tal fine possono essere previste incentivazioni per le regioni che legiferano in tale direzione.

Entro 3 mesi con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri sono dettati “i criteri generali per l’individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse all’esercizio delle funzioni che devono essere trasferite .. dalle province agli enti subentranti, garantendo i rapporti di lavoro a tempo indeterminato in corso, nonchè quelli a tempo determinato in corso fino alla scadenza per essi prevista”. Entro 6 mesi le regioni devono individuare le funzioni da assegnare alle province.

Il legislatore detta i criteri da applicare nel corso del trasferimento delle funzioni, con riferimento a personale, trasferimento di proprietà di beni mobili e immobili, successione nei rapporti attivi e passivi, non applicazione delle norme sull’indebitamento.

Per il personale viene previsto testualmente che: esso “mantiene la posizione giuridica ed economica, con riferimento alle voci del trattamento economico fondamentale e accessorio, in godimento all’atto del trasferimento, nonchè l’anzianità di servizio maturata; le corrispondenti risorse sono trasferite all’ente destinatario; in particolare, quelle destinate a finanziare le voci fisse e variabili del trattamento accessorio, nonchè la progressione economica orizzontale, secondo quanto previsto dalle disposizioni contrattuali vigenti, vanno a costituire specifici fondi, destinati esclusivamente al personale trasferito, nell’ambito dei più generali fondi delle risorse decentrate del personale delle categorie e dirigenziale. I compensi di produttività, la retribuzione di risultato e le indennità accessorie del personale trasferito rimangono determinati negli importi goduti antecedentemente al trasferimento e non possono essere incrementati fino all’applicazione del contratto collettivo decentrato integrativo sottoscritto conseguentemente al primo contratto collettivo nazionale di lavoro stipulato dopo la data di entrata in vigore della presente legge”.

Per la disciplina organica della materia è prevista, entro 1 anno e 3 mesi, l’adozione di decreti legislativi di riordino della attribuzione delle funzioni e della disciplina della loro applicazione.

ROMA CAPITALE

I commi 101, 102 e 103 dettano disposizioni specifiche per Roma capitale. In primo luogo estendono ad essa le disposizioni dettate per le città metropolitane. Ed ancora mantengono in vita le disposizioni dei DLgs n. 156/2010 (Disposizioni recanti attuazione dell’articolo 24 della legge 5 maggio 2009, n. 42, e successive modificazioni, in materia di ordinamento transitorio di Roma Capitale), n. 61/2012 (Ulteriori disposizioni recanti attuazione dell’articolo 24 della legge 5 maggio 2009, n. 42, in materia di ordinamento di Roma Capitale) e 51/2013 (Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 18 aprile 2012, n. 61, concernente ulteriori disposizioni di attuazione dell’articolo 24 della legge 5 maggio 2009, n. 42, in materia di ordinamento di Roma Capitale).
Viene inoltro disposto che lo statuto di Roma capitale dovrà disciplinare “i rapporti tra la città metropolitana, il comune di Roma capitale e gli altri comuni, garantendo il migliore assetto delle funzioni che Roma è chiamata a svolgere quale sede degli organi costituzionali nonchè delle rappresentanze diplomatiche degli Stati esteri, ivi presenti, presso la Repubblica italiana, presso lo Stato della Città del Vaticano e presso le istituzioni internazionali”.

LE UNIONI DEI COMUNI

Le disposizioni sono dettate dai commi da 104 a 139.

Sono abrogate le disposizioni dell’articolo 16 del DL 95/2012 che prevedevano la soglia minima di abitanti delle unioni (5.000 abitanti che scendevano a 3.000 tra comuni montani), che fissavano al 31.12.2013 il termine per la presentazione alla regione della proposta di unione per la gestione associata delle funzioni fondamentali e che fissavano gli organi della unione nel presidente, nella giunta e nel consiglio.

Vengono apportate modifiche all’articolo 32 del DLgs n. 267/2000 in modo che il numero dei componenti il consiglio dell’unione, ferma restando la gratuità di tutti gli incarichi di tale livello istituzionale, sia fissato dagli statuti e non sia vincolante il tetto del numero dei consiglieri assegnati ad un comune che ha come popolazione la somma di quelli aderenti all’unione. Si stabilisce che si applichino alle unioni i principi previsti per i comuni in quanto compatibili e non derogati dalla normativa. Ed ancora che spetta allo statuto fissare “le modalità di funzionamento degli organi e ne disciplina i rapporti”. In prima applicazione lo statuto è approvato dai consigli dei comuni, mentre le modifiche saranno approvate dal consiglio della Unione. Viene disposto che il presidente si avvale, senza oneri aggiuntivi, del segretario di uno dei comuni aderenti. Sono fatti salvi gli incarichi di segretario già conferiti. Ai segretari delle unioni si applicano le norme dettate dall’articolo 8 della legge 93/1981 per i segretari delle comunità montane, cioè la possibilità di rogare e di svolgere i compiti di segretari degli organi dell’ente.

In materia di statuto dell’unione si dispone inoltre che tale documento debba “rispettare i principi di organizzazione e di funzionamento e le soglie demografiche minime eventualmente disposti con legge regionale e assicurare la coerenza con gli ambiti territoriali dalle medesime previsti”.

Si dispone inoltre che alle unioni dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti (soglia che scende a 3.000 per quelli montani) si applichino le disposizioni sulle unioni dei comuni di cui all’articolo 32 del DLgs n. 267/2000.

Viene fissato in 10.000 abitanti, che scendono a 3.000 ma con almeno 3 comuni per gli enti “montani”, il limite minimo della popolazione sia per le convenzioni che per le unioni dei comuni. Tale disposizione non si applica alle unioni già costituite e nel caso di deroga dettata dalla regione.

Tra le funzioni delle unioni possono essere comprese anche le seguenti: responsabile anticorruzione (per cui tali compiti possono essere assegnati ad un funzionario nominato dal presidente dell’unione tra i funzionari dell’unione e dei comuni che la compongono);
 responsabile per la trasparenza (per cui tali compiti possono essere assegnati ad un funzionario nominato dal presidente dell’unione tra i funzionari dell’unione e dei comuni che la compongono);
 organo di revisione (“per le unioni formate da comuni che complessivamente non superano 10.000 abitanti, sono svolte da un unico revisore e, per le unioni che superano tale limite, da un collegio di revisori”);
 organo di valutazione e di controllo di gestione (attribuite dal presidente dell’unione, sulla base di apposito regolamento).

Il presidente della unione, se previsto nello statuto, può svolgere i compiti assegnati ai sindaci in tema di gestione della polizia locale. Sempre in materia di polizia locale si stabilisce che le funzioni di polizia giudiziaria si intendono assegnate, nell’ambito del territorio, alla unione dei comuni nei casi in cui essa sia titolare della gestione associata di tale funzione.
In caso di assegnazione alla unione della gestione della protezione civile, essa deve svolgere i seguenti compiti: approvazione e aggiornamento dei piani di emergenza , connesse attività di prevenzione e approvvigionamento.

Viene stabilito che le norme dettate per i comuni fino a 5.000 abitanti si applichino anche alle unioni composte da comuni con popolazione inferiore a tale soglia, quindi senza che si tenga conto del numero di abitanti complessivo dell’ente.

Per il personale il comma 114 stabilisce testualmente che, in caso di trasferimento dai comuni alla unione, “le risorse già quantificate sulla base degli accordi decentrati e destinate nel precedente anno dal comune a finanziare istituti contrattuali collettivi ulteriori rispetto al trattamento economico fondamentale, confluiscono nelle corrispondenti risorse dell’unione”.

GLI AMMINISTRATORI DEI PICCOLI COMUNI

Le misure sono dettate nei commi da 134 a 139.

Si dispone che nei comuni fino a 3.000 abitanti il numero dei consiglieri sia fissato in 10 e degli assessori in 2; per ambedue tali organi oltre al sindaco. Nei comuni da 3.001 a 10.000 abitanti il numero dei consiglieri è fissato in 12 e degli assessori in 4; per ambedue tali organi oltre al sindaco. In sede di prima applicazione occorre adottare le misure per assicurare la invarianza della spesa, il che deve essere asseverato da parte dei revisori. Nei comuni fino a 3.000 abitanti in ogni organo la presenza dei 2 sessi deve essere garantita almeno per il 40%, con arrotondamento aritmetico.

Sempre nei comuni fino a 3.000 abitanti il tetto ai mandati consecutivi del sindaco è portato a 3.

La incompatibilità tra gli incarichi di deputato e di senatore e quello di sindaco scatta non più per i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti, ma solamente per quelli con popolazione superiore a 15.000 abitanti.

LE FUSIONI

Viene disposto che i comuni che hanno dato vita ad una fusione possono definire lo statuto del nuovo ente, anche prima della entrata in vigore della legge regionale istitutiva del nuovo ente, ed applicarlo fino alla sua adozione da parte degli organi del nuovo ente.

Se il nuovo comune nasce dalla fusione di centri che hanno meno di 5.000 abitanti si applicano, per quanto possibili, le “norme di maggior favore, incentivazione e semplificazione” dettate per i comuni fino a 5.000 abitanti e per le unioni.
Per i comuni risultanti da fusioni sono previste deroghe ai tetti all’indebitamento. In tali enti il commissario è coadiuvato da un comitato consultivo ed i consiglieri dei singoli enti mantengono i loro incarichi esterni fino alla nomina dei nuovi rappresentanti.
Di norma continuano ad applicarsi “tutti gli atti normativi, i piani, i regolamenti, gli strumenti urbanistici e i bilanci”; mentre decadono i revisori dei conti (con la disciplina transitoria per cui tali attività sono svolte da quello del comune di maggiore dimensione) e per lo statuto ed i regolamenti, fino alla approvazione dei nuovi, si applicano quelli del comune di maggiore dimensione.

Sono dettate disposizioni transitorie per i bilanci ed i conti consuntivi, per il calcolo della popolazione, per la indicazione della residenza, per la prosecuzione degli eventuali benefici in godimento, per il trasferimento dei beni. Le regioni possono dettare specifiche forme di incentivazione ai fini del rispetto del patto. Si offre la possibilità di conservare tariffe e tributi distinti; si prevedono almeno 3 anni di tempo per potersi adeguare alle discipline sulla omogeneizzazione degli ambiti territoriali ottimali di gestione e la razionalizzazione della partecipazione a consorzi, aziende e società pubbliche di gestione. Si dispongo incentivazioni nel programma 6000 campanili
Viene disciplinata la possibilità di effettuare la fusione per incorporazione.
Per il personale è espressamente stabilito, dal comma 123, che “le risorse destinate, nell’anno di estinzione del comune, alle politiche di sviluppo delle risorse umane e alla produttività del personale di cui al contratto collettivo nazionale di lavoro 1.4.1999, dei comuni oggetto di fusione confluiscono, per l’intero importo, a decorrere dall’anno di istituzione del nuovo comune, in un unico fondo del nuovo comune avente medesima destinazione”.

In caso di fusioni si stabilisce che, in prima applicazione, agli amministratori dei comuni con meno di 5.000 abitanti si applichino le disposizioni sulla inconferibilità, incandidabilità, incompatibilità ed ineleggibilità dettate per gli amministratori dei comuni fino a 5.000 abitanti.

Ed ancora, lo statuto può disporre “orme particolari di collegamento tra il nuovo comune e le comunità che appartenevano ai comuni oggetto della fusione”.

4) LE NUOVE REGOLE SULLE ASSUNZIONI FLESSIBILI

Le amministrazioni pubbliche, al pari dei soggetti privati, possono dare corso ad assunzioni di personale a tempo determinato ed a contratti di somministrazione nel tetto massimo del 20% del personale in servizio a tempo indeterminato presso lo stesso ente. La violazione di questa disposizione viene sanzionata con la irrogazione di una multa. Nel ricorso agli istituti delle assunzioni flessibili le PA ed i privati possono disporre un numero di proroghe non superiore a 5. Sono queste le principali disposizioni dettate dalla legge di conversione del DL n. 34/2014, “Disposizioni urgenti per favorire il rilancio dell’occupazione e per la semplificazione degli adempimenti a carico delle imprese”. Tale provvedimento è stato definitivamente varato in seconda lettura da parte della Camera dei Deputati (che aveva già licenziato il provvedimento), che ha fatto proprie le modifiche introdotte dal Senato della Repubblica. Da segnalare che il ricorso a questa disposizione è giustificato con “la perdurante crisi occupazionale e l’incertezza dell’attuale quadro economico nel quale le imprese devono operare”, quindi come una misura straordinaria per favorire il ricorso alle assunzioni flessibili. Previsione che contrasta nelle PA con la permanenza del tetto massimo del 50% della spesa per le assunzioni flessibili. Le nuove regole hanno inoltre, espressamente, un carattere transitorio; sono infatti dettate “nelle more dell’adozione di un testo unico semplificato della disciplina dei rapporti di lavoro con la previsione in via sperimentale del contratto a tempo indeterminato a protezione crescente”.

Ricordiamo che le principali fonti legislative che disciplinano nelle PA il ricorso alle assunzioni flessibili sono le seguenti:

1. DLgs n. 165/2001, con specifico riferimento all’articolo 36;
2. DLgs n. 368/2001 (per come modificato da ultimo dai DL n. 101/2013 e n. 34/2014);
3. DL n. 78/2010, con specifico riferimento all’articolo 9, comma 28;
4. DLgs n. 267/2000, con specifico riferimento agli articoli 90 e 110, che disciplinano gli uffici di staff degli organi politici e le assunzioni a tempo determinato di dirigenti e responsabili.

Per la determinazione del tetto di spesa il legislatore comprende anche gli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa, i rapporti formativi, i tirocini e le convenzioni. Alle PA locali è lasciata autonomia nella scelta del metodo con cui effettuare tale calcolo, fermo restando che il tetto del 50% della spesa sostenuta nel 2009 è da considerare come soglia invalicabile, tranne che per le assunzioni flessibili di vigili, personale per i servizi sociali e per la pubblica istruzione: in questi caso si può arrivare al 100% della spesa sostenuta allo stesso titolo nel 2009.

Il provvedimento dispone la abrogazione della previsione per cui l’onere della prova relativamente alla esistenza delle ragioni che giustificano le assunzioni flessibili era posto a carico del datore di lavoro.

Da segnalare, tra le ulteriori novità, che sono fortemente semplificate le disposizioni sul rilascio del DURC (Dichiarazione Unica di Regolarità Contributiva), che può essere effettuato on line, in tempo reale, con una unica interrogazione e direttamente da parte delle imprese.

LA STRUTTURA

Il nuovo provvedimento, nella parte in cui introduce modifiche alle assunzioni flessibili, è dettato come modifica al testo del DLgs n. 368/2001, che ricordiamo essere il provvedimento con cui sono stati recepiti i principi comunitari. Esso si applica sia al lavoro privato sia a quello pubblico.

Alcune disposizioni non si applicano alle PA. In particolare, non si applica ai soggetti pubblici la estensione fino a 36 mesi (in precedenza il termine era fissato in 1 anno) della durata delle assunzioni flessibili che non richiedono una specifica motivazione. Questa esclusione non è dichiarata espressamente; si arriva a questo esito sulla base delle previsioni di cui all’articolo 36 del DLgs n. 165/2001 che richiedono, per le assunzioni flessibili nelle PA, la presenza obbligatoria di ragioni straordinarie o limitate nel tempo.

La norma stabilisce che la regole è costituita dall’assunzione a tempo indeterminato e che le eccezioni sono costituite dalle assunzioni flessibili.

Le assunzioni flessibili sono le seguenti:

1. tempo determinato,
2. contratto di somministrazione,
3. lavoro accessorio,
4. contratti di formazione e lavoro.

LA DURATA

Il tetto massimo di durata delle assunzioni flessibili continua ad essere fissato in 36 mesi e comprende il periodo iniziale, le proroghe ed i rinnovi: esso è attualmente invalicabile nelle PA. In queste realtà infatti, a differenza di quanto avviene nel settore privato, la contrattazione collettiva decentrata integrativa non può intervenire. Tale possibilità sarà utilizzabile solamente dopo la stipula di una specifica intesa a livello nazionale.

Il Dipartimento della Funzione Pubblica ha chiarito che tale tetto non si applica nel caso di nuove assunzioni disposte a seguito del superamento di concorsi.

Sulla base delle nuove regole l’apposizione del termine deve risultare “direttamente o indirettamente, da atto scritto”. Nel caso di violazione di questo principio la sanzione è costituita dal considerare privo di effetto un termine apposto senza rispettare il vincolo della forma scritta. Il che nelle PA non dovrebbe comunque portare alla trasformazione del rapporto a tempo indeterminato.

LE PROROGHE ED I RINNOVI

Tutti i datori di lavoro possono prorogare le assunzioni flessibili fino a 5 volte; in precedenza il DLgs n. 368/2001 lo consentiva per una volta sola. Ricordiamo che il testo iniziale del DL n. 34/2014 prevedeva la possibilità di arrivare fino a 8 proroghe.

Le proroghe si devono considerare ammesse “a condizione che si riferiscano alla stessa attività lavorativa per la quale il contratto è stato stipulato a tempo determinato”.

I rinnovi, oltre al non superamento del tetto massimo di 36 mesi unitamente al contratto iniziale ed alle eventuali proroghe, sono assoggettati solamente al vincolo del rispetto del periodo di sospensione. Esso è fissato in almeno 10 giorni nel caso di rapporti che sono durati fino a 6 mesi ed in almeno 20 giorni nel caso di rapporti che sono durati oltre 6 mesi.

LA SOGLIA

Viene fissato un tetto massimo delle assunzioni flessibili: 20% del personale dipendente a tempo indeterminato in servizio alla data dello 1 gennaio dello stesso anno. Questa disposizione si applica anche alle PA ed agli enti locali ed ha un carattere fortemente innovativo. L’applicazione di questa disposizione richiede alcuni chiarimenti:

• se questo tetto si applica anche nel caso di assunzioni a tempo determinato disciplinate dalla normativa regionale, quali ad esempio i cd cantieri occupazionali;
• le modalità di applicazione al lavoro accessorio;
• le modalità di calcolo della incidenza della durata delle assunzioni flessibili.

La violazione del tetto delle assunzioni flessibili in relazione al numero dei dipendenti a tempo indeterminato in servizi viene sanzionata con un indennizzo, la cui misura è fissata in una percentuale compresa tra il 20% ed il 50% del trattamento economico in godimento. Questa disposizione si applica anche agli enti locali ed alle PA.

Per esplicita previsione legislative le sanzioni per la violazione del tetto massimo delle assunzioni flessibili non si applicano ai contratti già stipulati alla data di entrata in vigore della legge di conversione, ma unicamente ai contratti stipulati successivamente.

LE DEROGHE

Le nuove disposizioni sono da ritenere, quanto meno a giudizio di chi scrive, derogate della previsioni di cui agli articoli 90 e 110 del DLgs n. 267/2000, testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali. E ciò in quanto siamo in presenza, questa è la lettura consolidata rispetto alle precedenti novità dettate dal legislatore in materia di assunzioni flessibili, di un norma speciale.
Il carattere speciale di tali disposizioni produce i suoi effetti in particolare sul tetto massimo di durata di 36 mesi: esse possono infatti essere effettuate per tutta la durata del mandato amministrativo del sindaco o del presidente della provincia. Si devono inoltre ritenere al di fuori del tetto massimo alle assunzioni flessibili e non assoggettate neppure ai vincoli alle proroghe ed ai rinnovi.

• IL DL 66/2014

La introduzione del divieto di effettuare qualunque tipo di assunzioni nelle PA che superano i tempi di effettuazione dei pagamenti previsti dalla normativa comunitaria; il taglio alle risorse; la introduzione di obblighi ulteriori di verifica del rispetto di tali disposizioni; la introduzione di nuovi meccanismi per rendere più trasparente i meccanismi di spesa; il tetto al trattamento economico dei dipendenti e dirigenti pubblici; la razionalizzazione delle società partecipate e l’obbligo per tutti i comuni non capiluogo di associarsi nella effettuazione degli acquisti o di delegare tale attività alle centrali di aggregazione. Sono queste le principali novità che impattano sulla attività degli enti locali contenute nel DL n. 66 “Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale” pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 95 del 24 aprile ed operativo dal giorno immediatamente successivo.

Siamo in presenza di disposizioni di grande rilievo, che impattano in misura assai rilevante sulle attività dei comuni e delle province, costringendo da un lato amministratori, segretari, dirigenti e responsabili a dare corso a nuovi adempimenti, ma soprattutto introducendo nuovi e rilevanti vincoli.
Occorre inoltre aggiungere che il provvedimento contiene una lunga serie di misure che producono effetti rilevanti sulla attività degli enti locali. Basta ricordare che le spese per l’edilizia scolastica, con riferimento in particolare alle attività di manutenzione, non sono rilevanti ai fini del rispetto del patto di stabilità. Ed ancora che sia le PA che le società partecipate vengono obbligate a pubblicare sui propri siti internet “i dati relativi alla spesa di cui ai propri bilanci preventivi e consuntivi e l’indicatore di tempestività dei pagamenti”. Non si deve dimenticare il taglio di 700 milioni di euro per le regioni e di altrettante risorse per gli enti locali (di cui 360 ai comuni).

GLI ACQUISTI ED I CONTRATTI

La novità di maggiore rilievo è che tutti i comuni, ad eccezione di quelli capiluogo di provincia, danno corso alla acquisizione di beni, lavori e servizi ricorrendo alle unioni di cui all’articolo 32 del DLgs n. 267/2000 o dando vita a specifici soggetti nella forma dei consorzi. In alternativa possono ricorrere ad un soggetto aggregatore (cioè la Consip o la centrale di committenza regionale), nonché possono delegare tale attività alle province ed infine possono ricorrere agli strumenti elettronici di acquisto realizzati dalla Consip nonchè altri soggetti aggregatori.

Per consentire alle amministrazioni di contenere la spesa a seguito dei tagli imposti dalla normativa il provvedimento prevede in primo luogo la autorizzazione a tutte le PA a “ridurre gli importi dei contratti in essere aventi ad oggetto acquisto o fornitura di beni e servizi, nella misura del 5 per cento, per tutta la durata residua dei contratti medesimi”. Un’altra autorizzazione è quelle che viene data alla loro rinegoziazione. Viene previsto che i costi dei nuovi contratti di acquisto di beni e servizi non possano essere superiori a quelli dei precedenti e non possano determinare oneri aggiuntivi rispetto alle condizioni che sono contenute nelle convenzioni Consip. Viene disposta la irrogazione di una durissima sanzione: matura la nullità per tutti i contratti che violano queste disposizioni.

Si da corso alla nascita dei “soggetti aggregatori” degli acquisti delle PA: essi sono la Consip e le centrali regionali di committenza, il cui numero complessivo non potrà essere superiore a 35, fermo restando che ogni regione ne deve istituire almeno 1.

Un’altra importante novità strettamente connessa alla nascita di tali soggetti è costituita dalla scelta di rimettere ad essi la determinazione delle condizioni di acquisto per le amministrazioni dello Stato, per le regioni, per gli enti locali e per gli enti del servizio sanitario nazionale. Abbiamo così una versione riveduta e, per molti aspetti, più incisiva dei vincoli a che gli oneri per gli acquisti delle PA siano sempre più ridotti e tendenzialmente analoghi.

Sempre allo stesso fine si dispone che i prezzi indicati dall’Osservatorio istituito presso l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici siano quelli massimi di aggiudicazione, in caso di assenza di una convenzione Consip. Viene stabilita la nullità dei contratti che sono conclusi in violazione di tali tetti massimi.

IL PERSONALE

Nel capo del decreto denominato “amministrazione sobria” sono dettate numerose misure che impattano sul personale, sulle collaborazioni e su alcune voci di funzionamento, quali le autovetture di servizio.

In primo luogo è dettato il tetto, che si applica dallo 1 maggio 2014, di 240.000 euro annui, in cui sono compresi anche gli oneri previdenziali, al trattamento economico individuale di tutti i dipendenti delle PA e delle società partecipate.

In secondo luogo è vietato il conferimento di incarichi di consulenza, studio e ricerca nelle amministrazioni in cui per questa finalità si spendono risorse superiori al 4,2% della spesa del personale negli enti in cui essa è inferiore a 5 milioni di euro, nonché risorse superiori allo 1,4% nelle amministrazioni in cui essa è superiore a tale soglia.

In terzo luogo viene vietato il conferimento di incarichi di collaborazione coordinata e continuativa nelle PA in cui questa voce di spesa è superiore al 4,5 della spesa del personale per gli enti che spendono a questo titolo fino a 5 mln di euro all’anno e dello 1,1,% per le PA che spendono per il personale una cifra superiore a 5 mln di euro annui. In quarto luogo risulta essere fissato al 30% della spesa sostenuta a questo titolo nel 2011 il tetto degli oneri per acquisto, l’uso e l’esercizio di autovetture da parte delle PA. Sono al di fuori di tale vincolo, tra gli altri, gli oneri per le autovetture delle forze di polizia e per i servizi sociali.

Le società controllate e partecipate in modo prevalente da PA devono tagliare di almeno il 2,5% nel 2014 e di almeno il 5% nel 2015 i costi operativi e devono distribuire agli azionisti almeno il 90% dei risparmi di spesa così conseguiti.

Si prevede che il Commissario per la spending review debba predisporre entro il 31 ottobre un piano di razionalizzazione delle società partecipate da PA, delle aziende municipalizzate, speciali e delle istituzioni. In tale piano saranno previsti la diminuzione del numero delle società, misure per il loro efficientamento, per la cessione di rami d’azienda e per la riduzione di personale.

I PAGAMENTI
Sono dettate numerose misure per favorire il rapido pagamento dei debiti delle PA. Devono in primo luogo essere pubblicate su tale piattaforma, entro il giorno 15 di ciascun mese, i “dati relativi ai debiti non estinti, certi, liquidi ed esigibili per somministrazioni, forniture e appalti e obbligazioni relative a prestazioni professionali, per i quali, nel mese precedente, sia stato superato il termine di decorrenza degli interessi moratori”. Nella stessa piattaforma vanno inseriti anche i provvedimenti con sui si dispone il relativo pagamento.

Viene prevista come sanzione che la violazione di queste disposizioni “è rilevante ai fini della misurazione e della valutazione della performance individuale del dirigente responsabile e comporta responsabilità dirigenziale e disciplinare”. Il rispetto di questo vincolo deve essere verificato da parte del soggetto cui spetta il controllo di regolarità amministrativa e contabile.

Per prevenire il maturare di nuovi debiti ai conti consuntivi approvati annualmente dalle singole amministrazioni vanno allegati relazioni sull’importo dei pagamenti relativi a transazioni commerciali effettuati ed il tempo medio dei pagamenti, nonché le “misure adottate o previste per consentire la tempestiva effettuazione dei pagamenti”.

Molto dura è la sanzione per le PA che registrano “tempi medi nei pagamenti superiori a 90 giorni nel 2014 e a 60 giorni a decorrere dal 2015, rispetto a quanto disposto dal decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231”. A carico di queste amministrazioni è stabilito che “nell’anno successivo a quello di riferimento non possono procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. E’ fatto altresì divieto agli enti di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della presente disposizione”.

• I PREPENSIONAMENTI

Tutte le amministrazioni pubbliche, ivi compresi gli enti locali, possono utilizzare lo strumento dei prepensionamenti previsto dal DL n. 95/2012, ma devono evitare ogni forma di abuso, riducendo la propria spesa di personale. Queste amministrazioni, che devono ottenere la certificazione del possesso dei requisiti da parte dell’INPS, devono accompagnare i propri provvedimenti con una certificazione del rispetto dei vincoli dettati dal legislatore e del raggiungimento degli obiettivi di risparmio previsti dalla normativa. Esse possono essere assoggettate a verifiche sul rispetto di queste condizioni. Sono queste le più importanti indicazioni contenute nella circolare del Dipartimento della Funzione Pubblica n. 4 del 28 aprile “Piani di razionalizzazione degli assetti organizzativi e riduzione della spesa di personale. Dichiarazioni di eccedenza e prepensionamento”. Questo documento, lungamente atteso e più volte preannunciato, rende così concretamente applicabile le previsioni dettate dal DL n. 95/2012 e riprese dal DL n. 101/2013. Il suo intento è dichiarato subito, già nelle premesse: i prepensionamenti non possono essere “in nessun caso” utilizzati come uno strumento di aggiramento dei nuovi vincoli dettati in materia pensionistica dalla legge cd Fornero (DL n. 201/2011). E’ questa la condizione che ne consente la utilizzazione.

GLI AMBITI DI APPLICAZIONE

La circolare precisa con molta nettezza entro quali ambiti i prepensionamenti possono operare, ricostruzione che è assai rigida e, per molti aspetti, limitativa rispetto a letture estensive che erano state date.

Ci viene ricordato che le condizioni di soprannumero, nonché quelle di eccedenza, possono essere determinate da una serie di condizioni precise, che in parte sono indicate nella circolare ed in parte nell’allegato tecnico:

1. riduzione delle dotazioni organiche,
2. ragioni funzionali. In questo ambito la circolare sottolinea la necessità di intervenire attraverso la “revisione del fabbisogno di personale”, che è una “misura straordinaria ed ulteriore rispetto alla ricognizione annuale ordinariamente prevista”. Con la programmazione annuale del fabbisogno e con la ricognizione annuale della presenza di condizioni di soprannumero e/o di eccedenza abbiamo misure che “sono finalizzate a garantire la funzionalità e l’ottimizzazione delle risorse”;
3. ragioni finanziarie. Tra queste si segnalano in particolare per le amministrazioni locali la condizione di enti dissestati e/o strutturalmente deficitari),
4. piani di ristrutturazione, tra i quali si segnala per gli enti locali la volontà di rientrare in una condizione di rapporto “più virtuoso” tra spesa del personale e spesa corrente. Tra questi piani vengono indicati espressamente, elencazione che non è certamente esaustiva: l’articolo 15 del DL 98/2011 (liquidazione di enti dissestati e razionalizzazioni delle attività dei commissari straordinari), riordino di comunità montane disposto dalle regioni, riduzione delle spese di personale negli enti locali, razionalizzazioni di cui al DL 16/2014 per recuperare le somme illegittimamente erogate in sede di contrattazione decentrata integrativa.

I CONTROLLI

Alla effettuazione dei controlli sono responsabilizzati in primo luogo i revisori dei conti, cui spetta il compito di vigilare sulla corretta applicazione della disposizione. La circolare precisa che è di conseguenza necessario che gli enti accompagnino queste misure con una “certificazione di conformità ai vincoli previsti dalla normativa vigente e agli obiettivi di riduzione di spesa perseguiti”. Questa certificazione dovrà accompagnare la documentazione inoltrata all’INPS per la “liquidazione dei prepensionamenti”. La stessa INPS con cadenza semestrale fornirà alla Funzione Pubblica ed ai Ministeri dell’Economia e del Lavoro l’elenco delle amministrazioni che hanno utilizzato il prepensionamento; nei confronti di queste amministrazioni potranno essere disposti anche controlli a campione per verificare l’effettiva presenza delle condizioni che legittimano il ricorso ai prepensionamenti.

LE DEFINIZIONI

Ecco le definizioni fornite:

• per soprannumerarietà si deve intendere il superamento da parte dei dipendenti in servizio del numero dei posti previsti nella dotazione organica;
• per eccedenza si deve intendere la “situazione per cui il personale in servizio (inteso quantitativamente e senza individuazione nominativa) supera la dotazione organica in una o più qualifiche, categorie, aree o profili professionali di riferimento. Si differenzia dalla soprannumerarietà, in quanto la disponibilità di posti in altri profili della stessa area o categoria, ove ricorrano le condizioni, potrebbe consentire la riconversione del personale”. Ricordiamo che essa può determinarsi per esigenze funzionali o finanziarie;
• per esubero si deve intendere la “individuazione nominativa del personale soprannumerario o eccedentario, con le procedure previste dalla normativa vigente. Il personale in esubero è quello da porre in prepensionamento, ove ricorrano le condizioni, o da mettere in disponibilità”;
• per prepensionamento ci si riferisce alla “risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro del personale in soprannumero o eccedentario nella PA, individuato in esubero per il quale è prevista l’ultrattività (fino al 31 dicembre 2016) delle disposizioni relative ai requisiti di accesso al trattamento pensionistico e alle decorrenze di tale trattamento previgenti rispetto alla riforma prevista dall’articolo 24 del DL 201/2011, esclusivamente a favore di tale personale”. Il documento “rinvia alla Circolare 3/2013 in materia di pensionamenti in caso di soprannumero”.

IL PERCORSO

Allorchè si verifichino condizioni di soprannumero e/o di eccedenza di personale, si applicano sia l’articolo 33 del DLgs n. 165/2001 sia l’articolo 2, comma 11, del DL n. 95/2012. E’ stato chiarito dall’articolo 2, comma 3, del DL n. 101/2013 che questa disposizione si applica a tutte le Pubbliche Amministrazioni, ivi compresi gli enti locali. La circolare chiarisce che da questa estensione non si può trarre la conclusione che essa possa essere utilizzata da “altri organismi di diritto pubblico o dalle società partecipate”, tranne che vi siano specifiche ed ulteriori disposizioni che lo consentano.

In caso di soprannumerarietà e/o di eccedenza l’amministrazione deve in primo luogo informare preventivamente i soggetti sindacali, vale da dire tanto la RSU che le organizzazioni sindacali firmatarie del contratto nazionale. Questa informazione deve essere resa da parte del dirigente individuato come responsabile.

La circolare ricorda che, sulla base delle previsioni di cui all’articolo 6 del DLgs n. 165/2001 in caso di esuberi o di avvio di processi di mobilità, con i soggetti sindacali si deve realizzare un esame dei criteri per la individuazione degli esuberi o sulle modalità di avvio dei processi di mobilità. Per la conclusione di tali procedure è fissato il termine di 30 giorni, decorsi i quali l’ente può anche decidere in modo unilaterale.

Una volta individuata questa condizione l’amministrazione deve procedere alla adozione delle seguenti misure: collocamento in quiescenza dei dipendenti che hanno raggiunto l’anzianità massima prevista dalla normativa (DL n.112/2008, vale a dire 40 anni di servizio), prepensionamento dei dipendenti che sono in possesso dei requisiti per il collocamento in quiescenza pre riforma Fornero, ricollocazione del personale (a tal fine si possono utilizzare anche il part time, i contratti di solidarietà e/o sottoscrivere intese con altre PA della stessa regione). L’ordine da utilizzare per l’applicazione di questi strumenti è rigidamente quello previsto dall’articolo 2, comma 11, del DL n. 95/2012.

Da chiarire che il prepensionamento riguarda i lavoratori “in possesso dei requisiti anagrafici e contributivi applicati prima dell’entrata in vigore del DL n. 201/2011 o che li possano conseguire in tempo utile per maturare la decorrenza del trattamento medesimo entro il 31.12.2016”. Per accertare tale elemento è necessario che le singole amministrazioni chiedano all’INPS, la “certificazione del diritto a pensione e della relative decorrenza”. L’INPS è tenuta a rispondere entro 30 giorni e, se del caso, deve chiedere alle singole amministrazioni la certificazione dei periodi mancanti qualora la posizione risultasse incompleta. L’acquisizione di questa certificazione è la condizione per “procedere, nei limiti del soprannumero, alla risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro, tenuto conto del regime delle decorrenze, nei confronti dei dipendenti in possesso dei requisiti indicati nella disposizione”. Queste misure, nonché la risoluzione unilaterale nel caso di raggiungimento dei requisiti massimi per il collocamento in quiescenza, non abbisognano di motivazione.

Le amministrazioni devono “fissare preventivamente e motivatamente la tempistica di assorbimento delle eccedenze. Della tempistica definita potrebbe rivelarsi sufficiente il ricorso al pensionamento ordinario che deve essere sempre preferito allo strumento del prepensionamento”.

Infine il collocamento in disponibilità, nei casi in cui non è sufficiente il prepensionamento, è disposto decorsi 90 giorni dalla informativa data ai soggetti sindacali. Si applicano in questi casi le disposizioni di cui all’articolo 33 del DLgs n. 165/2001.

Ci viene ricordato dalla Funzione Pubblica il divieto di ripristinare le posizioni dichiarate eccedentarie nella dotazione organica ed i risparmi per le cessazioni a questo titolo non possono essere utilizzati per calcolare il tetto di spesa per le nuove assunzioni.

Si devono ricordare il divieto di ripristinare i posti soppressi e di conseguenza “diminuzione strutturale della spesa di personale”; l’obbligo di non conteggiare i prepensionamenti come risparmi per nuove assunzioni ed il divieto di effettuare assunzioni fino al riassorbimento del “personale eccedentario nelle aree/categorie nelle quali è dichiarata l’eccedenza e non si sono create ulteriori vacanze in relazione al pensionamento ordinario”.

•  ALTRE NOVITA’

I CHIARIMENTI ARAN SUL FONDO E SULLO STRAORDINARIO

Importanti chiarimenti sono dettati dall’Aran per l’incremento del fondo per le risorse decentrate e per lo straordinario, ivi compreso quello per le prossime elezioni amministrative. Occorre in premessa ricordare che gli incrementi del fondo per la contrattazione collettiva decentrata integrativa devono comunque essere contenuti nel tetto del fondo del 2010, ovviamente ridotto in proporzione alla diminuzione del numero dei dipendenti. Si deve inoltre ricordare che le possibilità di incremento del fondo per il lavoro straordinario hanno un carattere eccezionale e non ripetibile e che non vi è, nelle letture prevalenti, un tetto “invalicabile” rispetto al 2010. Appare opportuno altresì evidenziare che non vi sono obblighi che impongano alle amministrazioni di ridurre il fondo per il lavoro straordinario in caso di diminuzione del numero dei dipendenti in servizio; basta ricordare che neppure la recente circolare della Ragioneria Generale dello Stato n. 15/2014, che detta le indicazioni per la redazione del conto annuale, detta indicazioni in tale direzione.

L’INCREMENTO DEL FONDO

Sulla base delle previsioni dettate dal CCNL 1.4.1999, articolo 15, comma 5, la possibilità di incrementare la parte stabile del fondo “per gli effetti collegati all’incremento della dotazione organica, è rigorosamente e rigidamente condizionata a due fattori che devono necessariamente essere presenti:

1. a) un intervenuto e reale incremento della formale dotazione organica dell’ente, rispetto al precedente assetto organizzativo (prevedendo, cioè, nel nuovo assetto organizzativo un numero di posti della stessa maggiore rispetto a quello precedente: passaggio ad esempio da 100 posti originari a 110);
2. b) effettiva assunzione di ulteriore personale sui posti di dotazione organica di nuova istituzione.

La sussistenza di entrambe le condizioni è, quindi, un elemento assolutamente indispensabile per l’eventuale incremento delle risorse decentrate stabili”. Da qui la considerazione che “non è in alcun modo possibile il ricorso a tale disciplina né in presenza di nuove assunzioni, ma su posti già esistenti e vacanti nella dotazione organica; né in presenza della istituzione di nuovi posti non seguita dall’effettiva assunzione di personale per la copertura degli stessi”. In questa direzione vanno le indicazioni dettate nel parere Aran 1635 dello scorso 10 febbraio.

La utilizzazione di questa possibilità è comunque subordinata al rispetto del patto di stabilità, nonché del tetto di spesa del personale e del tetto del 50% nel rapporto tra spesa del personale e spesa corrente. L’Aran chiarisce che si deve ritenere illegittima la scelta di incremento del fondo con decorrenza retroattiva.

Lo stesso articolo 15, comma 5, del CCNL 1.4.1999 consente l’incremento della parte variabile del fondo per la realizzazione di nuovi servizi, nonché per il miglioramento e/o l’estensione di quelli esistenti. A tal fine, occorre ricordare che “assume un carattere di assoluto rilevo e necessità la predisposizione di specifici progetti di miglioramento dei servizi, con l’indicazione degli obiettivi da conseguire, degli standard di risultato, dei tempi di realizzazione, dei sistemi di verifica a consuntivo”. Per cui non si possono considerare tutti i progetti finalizzati, ma solamente quelli che sono a considerare finalizzati ad un innalzamento – oggettivo e documentato – della qualità o quantità dei servizi prestati dall’ente, che deve tradursi in un beneficio per l’utenza esterna o interna. I risultati promessi, come specificati nel progetto, devono essere verificabili attraverso standard, indicatori e/o attraverso i giudizi espressi dall’utenza”. Il che vuol dire che le amministrazioni devono essere dotate di “adeguati sistemi di verifica e controllo”, da utilizzare per il monitoraggio del grado di raggiungimento degli obiettivi assegnati. Assume un carattere marcatamente innovativo la considerazione per cui “poiché i progetti individuano i servizi che l’ente pensa di poter migliorare (non si può pensare a generici miglioramenti dei servizi o delle attività complessive dell’ente con il coinvolgimento di tutto il personale) attraverso la leva incentivante delle “maggiori risorse decentrate, nonché i percorsi e le misure organizzative attraverso le quali intervenire, essi delimitano anche i lavoratori destinatari dei possibili incentivi economici. Infatti, la clausola contrattuale non ha inteso predisporre uno strumento, con portata generica e generale, di incremento delle risorse destinate agli incentivi di produttività di tutto il personale comunque in servizio”. Quindi questi benefici devono avere un vincolo di destinazione e non possono riguardare tutto il personale.

Con il parere 1657/2014 l’Aran chiarisce che non è possibile finanziare la realizzazione di piani obiettivo con risorse tratte direttamente dal bilancio dell’ente e che tali risorse devono essere incluse nel fondo per la contrattazione collettiva decentrata integrativa.

IL FONDO PER IL LAVORO STRAORDINARIO E LE ELEZIONI AMMINISTRATIVE

L’Aran ha, con una lettera del proprio presidente indirizzata all’Anci in risposta ai dubbi sollevati dall’associazione dei comuni, chiarito gli ambiti entro i quali è possibile incrementare il fondo per il lavoro straordinario per lo svolgimento delle prossime elezioni amministrative. Si deve ricordare in premessa che, mentre lo straordinario finanziato da altre PA (elezioni europee, nazionali, regionali, referendum) non entra in tale tetto, quello per le elezioni amministrative sì e che, sempre per l’Aran, questo fondo non può essere incrementato per lo svolgimento delle elezioni amministrative. Il che mette in forti difficoltà numerose amministrazioni locali, in primo luogo, quelle che non hanno un fondo per il lavoro straordinario e, in seconda battuta, quelle che lo hanno in misura assai ridotta. Per ovviare a tali problemi, l’Aran ci chiarisce che “prendendo atto delle difficoltà rappresentate, e considerando la necessità di garantire il regolare svolgimento delle consultazioni elettorali, nell’ipotesi di Comuni che abbiano già utilizzato in tutto o in parte, le risorse destinate al finanziamento del lavoro straordinario per il 2014, o nel caso di assoluta incapienza delle stesse, sarà possibile – sul presupposto delle suddette motivazioni – procedere eccezionalmente all’integrazione delle risorse in questione con risorse proprie, al fine di compensare le ore di lavoro straordinario che non trovino copertura nei fondi già stanziati o con riposi compensativi”. Conclude il parere con l’affermazione che “l’esercizio di questa facoltà dovrà comunque tenere conto del rispetto di tutti i vincoli in materia di finanza pubblica concernenti il patto di stabilità e gli strumenti di contenimento della spesa di personale, nel rispetto della capacità di spesa di ciascun ente”.

IL FONDO PER IL LAVORO STRAORDINARIO

Il prima citato parere Aran 1567/2014 ricorda che le risorse del bilancio delle singole amministrazioni locali non possono essere utilizzate per l’incremento del fondo per il lavoro straordinario al di fuori delle rigide previsioni dettate su questo punto dalla contrattazione collettiva nazionale di lavoro.

Occorre ricordare che la costituzione del fondo è disciplinata dalle norme contrattuali: esso è pari alle risorse spese a questo titolo nell’anno 1998, che devono essere ridotte del 3%. Alla base di tale scelta contrattuale la volontà di contenere le risorse che possono essere destinate al finanziamento di questo istituto, che viene guardato con molto sfavore da parte della contrattazione collettiva nazionale. Esso non deve infatti in alcun modo essere utilizzato come strumento per la gestione ordinaria.

Il fondo per il lavoro straordinario può essere incrementato solamente in presenza di esigenze eccezionali, che non possono determinare una ripetizione nel corso degli anni di tali incrementi.

Occorre infine ricordare che, nel giudizio dell’Aran, il ricorso al lavoro straordinario non può essere finanziato attraverso il ricorso all’articolo 15, comma 5, del CCNL 1.4.1999. Per cui questo istituto non costituisce una forma attraverso cui derogare ai vincoli posti dalla contrattazione collettiva al tetto del fondo per il lavoro straordinario. Occorre infatti ricordare che, sulla base delle previsioni dettate dal DLgs n. 66/2003, tutte le prestazioni che eccedono il lavoro ordinario devono essere considerate come lavoro straordinario.

I CONTRATTI SULLE PREROGATIVE SINDACALI

Le scelte rimesse alla contrattazione collettiva decentrata integrativa per la regolamentazione delle prerogative sindacali sono assai limitate. Le relazioni sindacali si devono di regole svolgere al di fuori dell’orario di lavoro. Nell’area della dirigenza si può continuare a dare luogo alla nomina delle rappresentanze sindacali aziendali da parte delle singole organizzazioni sindacali. Possono essere così riassunte le principali indicazioni contenute nella raccolta sistematica dell’Aran “Contratti collettivi nazionali quadro (CCNQ) sulle modalità di utilizzo dei distacchi, aspettative e permessi, nonché sulle altre prerogative sindacali”. Si ricorda che il più importante documento di riferimento è quello contenuto nel CCNQ 7/8/1998.

Riassumiamo subito i diritti che spettano ai soggetti sindacali:

• le organizzazioni sindacali rappresentative hanno diritto a: distacchi ed aspettative sindacali; permessi retribuiti; permessi retribuiti per lo svolgimento di riunioni sindacali; permessi non retribuiti;
• le RSU hanno diritto a permessi retribuiti e non retribuiti.

LE ASSEMBLEE

I dipendenti hanno diritto a partecipare ad assemblee da svolgersi nei locali dell’ente entro il tetto di 10 ore annue. Esse possono essere organizzate in modo da interessare tutto il personale o gruppi di dipendenti. La richiesta può essere presentata in modo congiunto o anche singolarmente da parte dei soggetti sindacali. Quanto alle modalità operative, la richiesta deve pervenire almeno 3 giorni prima e le amministrazioni hanno la possibilità di disporre lo spostamento solamente in presenza di condizioni eccezionali e motivate, che devono essere comunicate ai soggetti sindacali con un preavviso di almeno 48 ore. La richiesta deve essere presentata all’ufficio del personale, mentre spetta ai responsabili dei singoli settori l’obbligo di provvedere alla rilevazione delle presenze e della durata della partecipazione dei singoli. Per il personale che lavora in turni e per quello impegnato in servizi aperti al pubblico, le assemblee devono essere organizzate di regola all’inizio o alla fine dello stesso. Occorre inoltre garantire, anche durante lo svolgimento delle assemblee, la continuità delle prestazioni essenziali.

LE ATTIVITA’ SINDACALI

Occorre garantire ai soggetti sindacali la possibilità di affiggere comunicati, pubblicazioni, testi e comunicati. Essi devono avere come oggetto materie di interesse sindacali o del lavoro. Deve essere inoltre consentito anche l’uso di sistemi informatici, quali ad esempio l’invio di e-mail, la utilizzazione della rete intranet etc.

Tutte le amministrazioni pubbliche che hanno almeno 200 dipendenti devono mettere a disposizione dei soggetti sindacali per un uso continuativo almeno un locale idoneo comune che deve consentire lo svolgimento delle attività. Nelle amministrazioni che hanno un numero di dipendenti inferiore a tale soglia le amministrazioni devono mettere a disposizione un locale per lo svolgimento delle riunioni.

I DISTACCHI

Viene previsto il diritto al distacco dei dirigenti sindacali entro il tetto che deve essere fissato dai Contratti Collettivi Nazionali Quadro; ovviamente tali soggetti hanno diritto a ricevere il trattamento economico in godimento. Tali distacchi non devono essere utilizzati necessariamente nell’ambito della organizzazione sindacale del comparto: possono essere utilizzati anche in altre organizzazioni sindacali della confederazione.

Essi possono essere utilizzati esclusivamente dal personale assunto a tempo indeterminato, sia a part time che a tempo pieno, ivi compresi i dirigenti. Tali periodi sono considerati effettivi periodi di servizio, tranne che per la maturazione delle ferie e per il periodo di prova: durante il loro svolgimento infatti il periodo di prova è sospeso.

Queste regole si applicano anche per i distacchi che vengono attribuiti alle organizzazioni sindacali.

Il contingente dei distacchi viene distribuito tra i comparti di contrattazione e, per i dirigenti, tra le aree. Esso viene assegnato per il 90% alle organizzazioni sindacali rappresentative e, per il restante 10%, alle confederazioni cui le stesse aderiscono, garantendo comunque a livello nazionale almeno un distacco per ogni confederazione sindacale ed almeno uno ad ogni confederazione rappresentativa.
La ripartizione dei distacchi tra le organizzazioni sindacali viene effettuata sulla base dei seguenti due criteri: il grado di rappresentatività delle stesse (che ricordiamo essere calcolato da parte dell’Aran in relazione ai voti ottenuti nel rinnovo delle rappresentanze sindacali unitarie ed al numero di iscritti) e “la diffusione territoriale e consistenza delle strutture organizzative nei comparti ed aree”.

Viene garantita la flessibilità nella fruizione: di norma si provvede alla loro utilizzazione entro il tetto del 50% anche in modo frazionato per periodi di tempo non inferiori a 3 mesi. Essi possono essere utilizzati, sulla base di un accordo tra dipendente ed amministrazione, anche attraverso la riduzione al 50% della prestazione lavorativa con tempo ridotto in tutti i giorni lavorativi o in alcuni giorni della settimana, del mese o dell’anno. Questa possibilità si applica anche ai dirigenti. La utilizzazione con riduzione dell’orario di lavoro determina l’aumento del numero dei dirigenti che possono godere di tali benefici, con arrotondamento alla unità superiore. In questi casi, per il diritto alle ferie e per il periodo di prova si applicano le disposizioni contrattuali per il personale in part time, senza che da ciò possa scaturire in alcun modo la equiparazione di tali rapporti a quelli in part time. La riduzione dell’orario di lavoro può essere effettuata non solo entro il tetto orario del 50%, ma anche in misura più ridotta, talchè la prestazione lavorativa possa arrivare financo al 75%. Si applicano le soglie minime delle prestazioni lavorative fissate dai contratti collettivi nazionali di lavoro. Ai dirigenti sindacali che utilizzano i distacchi non è consentito di utilizzare anche i permessi per le attività sindacali, ma essi in via d‘urgenza sono ammessi alla “fruizione di permessi ad assentarsi dal servizio per l’espletamento del mandato senza riduzione del debito orario che dovrà comunque essere recuperato nell’arco dello stesso mese”.

Viene prevista la possibilità di sommare ai distacchi anche i permessi sindacali, senza però la “sommatoria nello stesso periodo”; entro il tetto del 20% può inoltre cumularsi il “distacco part time retribuito con l’aspettativa non retribuita”.

I PERMESSI

Essi spettano sia alle organizzazioni sindacali rappresentative sia alle rappresentanze sindacali unitarie. Essi possono essere utilizzati sia per la partecipazione alle trattative sindacali, sia per la partecipazione a convegni e congressi sindacali. Essi possono essere giornalieri o orari. Quelli retribuiti vanno equiparati a tutti gli effetti al servizio prestato. Possono essere cumulati “fino al tetto massimo spettante”. Per i componenti le RSU possono essere cumulati per periodi, anche frazionati, non superiori a 12 giorni al trimestre. Nel caso in cui con il loro cumulo diano luogo al distacco totale o parziale devono essere applicate le stesse procedure previste per la concessione dei distacchi stessi. In ogni caso si deve garantire la funzionalità della struttura e della sua fruizione va informato preventivamente il dirigente, sulla base di modalità definite nelle singole amministrazioni. La verifica della effettiva utilizzazione dei permessi è assegnata alle organizzazioni sindacali cui spetta anche la relativa responsabilità.

I contratti collettivi nazionali di lavoro dei singoli comparti possono integrare i permessi sindacali spettanti alle RSU fino a 60 minuti, “destinando alle stesse ulteriori quote di permessi delle associazioni sindacali rappresentative”. Per la ripartizione di tali permessi in sede locale si provvede attraverso il calcolo della rappresentatività che viene effettuato sulla base della media tra il numero degli iscritti (o per meglio dire delle deleghe) ed i voti ottenuti in sede di elezione per il rinnovo della rappresentanza sindacale unitaria. I permessi di pertinenza delle RSU sono gestiti in modo autonomo dalle stesse, ovviamente nel rispetto del contingente massimo assegnato.

Possono usufruire dei permessi sindacali i seguenti soggetti: componenti delle RSU, dirigenti delle superstiti rappresentanze sindacali delle singole organizzazioni rappresentative (il che si realizza per i dirigenti, per i quali non sono dettate le modalità per l’attivazione delle RSU); “dirigenti sindacali dei terminali di tipo associativo delle associazioni sindacali rappresentative che dopo la elezione delle RSU, siano rimasti operativi nei luoghi di lavoro nonché quelli delle medesime associazioni aventi titolo a partecipare alla contrattazione collettiva integrativa ex articolo 5 CCNQ 7.8.1998” e dirigenti sindacali di organi direttivi della organizzazione o della confederazione che non sono collocati in aspettativa o in distacco.

Entro i 10 giorni successivi alla elezione della RSU le organizzazioni sindacali comunicano agli enti i soggetti che hanno diritto a fruire dei permessi sindacali e, sempre entro 10 giorni, sono impegnati a comunicare le eventuali variazioni. Devono essere comunicati anche i nominativi dei dipendenti che usufruiscono di tali permessi, entro il tetto assegnato alle singole organizzazioni, quali componenti delle rappresentanze sindacali aziendali e quali dirigenti dei terminali delle associazioni sindacali.

Le riunioni necessarie allo svolgimento delle relazioni sindacali, quali la contrattazione, la concertazione, la consultazione, si svolgono normalmente al di fuori dell’orario di lavoro e ”ove ciò non sia possibile sarà comunque garantito –attraverso le relazioni sindacali previste dai rispettivi contratti collettivi- l’espletamento del loro mandato, attivando procedure e modalità idonee a tal fine”.

Alle organizzazioni sindacali rappresentative spettano permessi per la partecipazione alle riunioni degli organismi direttivi, che possono essere cumulati solamente per consentire la partecipazione alle stesse. Anche tali permessi rientrano nel tetto di quelli che possono essere fruiti dalle singole organizzazioni e confederazioni sindacali, che possono anche compensare gli stessi fra comparti diversi e tra comparti e dirigenza. Le organizzazioni sono tenute a comunicare alle amministrazioni i soggetti che hanno titolo ad usufruire dei permessi stessi e le amministrazioni comunicano alla Funzione Pubblica in modo separato i nominativi di coloro che usufruiscono di tali permessi.

ASPETTATIVE E PERMESSI NON RETRIBUITI

Ai dirigenti sindacali è consentita la fruizione di aspettative non retribuite. Le flessibilità sono le stesse previste per la fruizione di quelle retribuite, entro il tetto del 50% delle stesse:
Sono inoltre consentiti permessi non retribuiti entro il tetto minimo di 8 giorni all’anno, che possono essere anche cumulati trimestralmente. Della loro fruizione va data informazione al dirigente dell’ente di regola entro i 3 giorni precedenti.