IL RUOLO E LE COMPETENZE DEGLI AMMINISTRATORI

Materiala didattico del dott. Arturo Bianco

LA POTESTA’ REGOLAMENTARE E STATUTARIA

Ai comuni, alle province ed agli altri enti locali è attribuita una vera e propria potestà normativa, che si esercita attraverso gli statuti ed i regolamenti. Siamo dinanzi ad uno degli elementi di maggiore novità e rilievo, sul piano dei principi, introdotti dalla legislazione degli ultimi anni. Infatti l’esercizio della potestà normativa degli enti locali consente ad essi di dettare in modo autonomo le regole relative all’esercizio delle funzioni loro attribuite. Tale potestà, sulla base del dettato della Costituzione e di quanto precisato dalla legge n. 131/2003, ha un grado di autonomia rispetto alle stesse norme di legge, tanto è vero che esse hanno vigore fino a che lo statuto ed i regolamenti non dispongano diversamente. In questo modo si è voluto assegnare una forza assai rilevante agli statuti ed ai regolamenti, che possono derogare norme di legge ed il cui ambito applicativo è “protetto” rispetto alla legislazione statale ed a quella regionale. Ovviamente questo principio non si applica nelle materie che sono rimesse alla competenza legislativa dello Stato o delle regioni, ma solo nelle materie che sono ascrivibili all’esercizio delle funzioni degli enti locali.

Siamo dinanzi al “coronomento” di un processo che è in corso da tempo, e sul quale, come visto in precedenza, la riforma della Costituzione cd devolution, interviene per correggere alcuni eccessi. Già il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, DLgs n. 267/2000, aveva dettato un significativo rafforzamento della autonomia delle amministrazioni locali, stabilendo il principio che le norme statutarie erano disapplicate non da tutte le leggi, ma solo da quello di principio e contenute in norme che hanno un carattere di principio, cioè da una categoria di leggi, che si devono espressamente qualificare come tali (ed è questo il caso dello stesso testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali e del testo unico delle leggi sul lavoro alle dipendenze delle PA, DLgs n. 165/2001) e per le parti che hanno un carattere di principio.

Lo statuto rappresenta la norma fondamentale delle amministrazioni locali. Esso, nel sistema delle fonti, si colloca su un gradino più alto rispetto ai regolamenti degli enti.

Il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali prevede che gli statuti dettino i principi fondamentali di organizzazione e le modalità di esercizio delle funzioni da parte degli organi politici e dei dirigenti, sul terreno delle grandi materie e fermi ovviamente restando i vincoli posti dal legislatore. Sul terreno applicativo si prevede che gli statuti dettino la regolamentazione della partecipazione popolare, ed in tale ambito possono prevedere l’attivazione dell’istituto del referendum, e la istituzione del difensore civico. Un tema su cui gli statuti devono necessariamente dettare una disciplina è costituito dalla previsione dei diritti che devono essere riconosciuti alle minoranze. Si deve evidenziare che, nella sostanza, vi è una ampia autonomia riconosciuta alle amministrazioni locali nel fissare l’indice delle disposizioni statutarie.

Deve essere subito sottolineato che la riforma dello statuto costituisce un tema di grande rilievo, e non solo sul terreno dei principi, ma su quello delle conseguenze in termini di attività concreta. Non siamo dinanzi a temi astratti e che non hanno effetti sulla operatività quotidiana, ma dinanzi a scelte che consentono di articolare operativamente in modo differente la autonomia delle singole realtà locali.

Si commette un errore se si ritiene che gli statuti abbiano rilievo unicamente sul terreno dei principi e delle affermazioni che hanno un carattere generale, quali ad esempio lo stimolo alla partecipazione, la affermazione del principio della legalità, che pure acquista un importante rilievo nelle realtà in cui vi sono una forte presenza ed un rilevante condizionamento delle varie forme di criminalità organizzata, o la vocazione pacifista o alla denuclearizzazione, per restare ad affermazioni –talvolta per la verità ridontanti- che spesso troviamo in molti statuti. Gli statuti consentono di dettare le linee fondamentali di organizzazione della attività delle amministrazioni locali.

La revisione degli statuti

La gran parte dei comuni e delle province ha degli statuti che sono stati adottati nei primi anni 90, sulla base del vincolo dettato dalla legge n. 142/1990 che ha previsto l’obbligo per tutti gli enti di darsi questo fondamentale documento. Numerose amministrazioni hanno adattato tale testo ad alcune delle più importanti riforme legislative, in particolare alla legge n. 81/1993 di elezione diretta dei sindaci e dei presidenti delle province e, sulla fissazione del numero degli assessori, alle innovazioni contenute nella legge n. 265/1999 e nel DLgs n. 267/2000. In altri termini, i dati disponibili ci dicono che buona parte delle amministrazioni locali ha statuti che devono essere giudicati come datati e che non consentono agli enti di disporre in modo ampio della autonomia loro riconosciuta dal legislatore.

Appare quindi necessario che gli statuti siano, complessivamente, rivisti alla luce delle nuove possibilità ad essi riconosciute. Una prima scelta che le amministrazioni devono effettuare è quella che riguarda la effettuazione immediata di tale scelta ovvero l’esercitarla sulla base delle nuove disposizioni che saranno dettate dalla riforma del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali. Sul terreno teorico ambedue le scelte sono possibili: basta ricordare che alcune amministrazioni ha deciso di effettuare comunque tale revisione. Agli enti che si orientano in questa direzione, si deve suggerire di restare ancorati alle indicazioni di maggiore rilievo e sul terreno dei principi di carattere generale, se si vuole evitare di dovere rivedere il proprio lavoro subito dopo la emanazione della riforma del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali. D’altronde è quanto mai utile che gli statuti restino, in linea generale, sempre sul terreno della indicazione dei principi.

E’ evidente che la revisione degli statuti deve dedicare una rilevante attenzione alla individuazione delle nuove linee guida che l’ente si deve dare in tema di organizzazione dell’esercizio delle proprie funzioni, quindi soprattutto sul terreno delle attribuzioni concrete degli organi di governo (fermo restando che la indicazione delle loro competenze è materia che è riservata alla competenza del legislatore statale), dei principi fondamentali di organizzazione e delle linee guida che l’ente si dà per indirizzare la propria attività al raggiungimento delle specifiche finalità scelte dagli organi politici, tema questo che è per la verità molto sottovalutato nella gran parte degli statuti.

Appare opportuno decidere se le previsioni statutarie devono avere un carattere di principio o dettare disposizioni analitiche. La preferenza va alla limitazione dello statuto alle sole norme di principio: in tal modo le amministrazioni hanno concretamente margini più ampi di flessibilità e di adattamento delle proprie disposizioni concrete al mutare delle situazioni. Tale preferenza si deve però fermare dinanzi alla volontà di assicurare una maggiore “forza” ad alcune scelte: se introdotte negli statuti esse infatti diventano meno facilmente modificabili (ricordiamo la procedura garantista prescritta dal legislatore che impone che le norme statutarie possano essere modificate solo con un quorum particolarmente elevato o con due distinte votazioni da tenere in sedute differenti e con l’intervallo di almeno un mese di tempo, in cui occorre comunque raggiungere almeno la maggioranza assoluta) ed hanno un “valore” maggiore rispetto alle semplici previsioni regolamentari.

Un’altra scelta metodologica da effettuare riguarda il rapporto tra gli statuti e le norme di legge: nella gran parte dei casi gli statuti citano espressamente alcune disposizioni di legge e/o ne riprendono il dettato letterale. Siamo dinanzi a scelte che suggeriamo di evitare: il carattere dello statuto non può infatti essere quello di riproporre le disposizioni di legge. Ma anche per i problemi operativi che ciò determina nel caso in cui il legislatore modifichi la norma di legge.

Nella gran parte dei comuni e delle province, la revisione degli statuti viene vissuta come una pratica di poco rilievo e, principalmente, come un mero adempimento imposto dalla legislazione e privo di rilevanza concreta.

Da questa impostazione discendono una serie di conseguenze operative. Spesso la adozione delle modifiche statutarie viene delegata in modo esclusivo ad uno o più soggetti: spesso ci si limita a “copiare” scelte di altri enti o proposte da esperti.

Molto spesso vi è un elevato tasso di autoreferenzialità nelle scelte statutarie, cioè i temi su cui la attenzione si concentra sono solo quelli relativi agli organi politici, in particolare per esempio l’ampliamento del numero degli assessori, il potere del sindaco di fissarne il numero etc.

Le principali scelte

L’introduzione nella Costituzione del principio della sussidiarietà verticale, che ricordiamo prevede che nella ripartizione delle funzioni tra i vari livelli istituzionali si debba partire dal comune quale livello istituzionale più vicino al cittadino, determina conseguenze sul terreno delle modifiche degli statuti, che devono assumere questo tema tra quelli centrali. Una applicazione di questo principio può, ad esempio, determinare la conseguenza che viene attribuito al comune l’esercizio dei compiti che sono collegati ai servizi ed alle funzioni ad esso attribuite, anche se tali attività sono collegate, anche in parte, alle competenze di un altro soggetto pubblico.

Analogamente, lo statuto può dettare disposizioni per dare concreta attuazione al principio, contenuto nella Costituzione e rafforzato dalla devolution, della sussidiarietà orizzontale, cioè allo stimolo a che la gestione di funzioni e servizi sia svolta da cittadini e formazioni sociali. Tale stimolo può essere concretizzato sia attraverso previsioni di principio che attraverso disposizioni che dettano specifiche forme di agevolazione sia attraverso la riserva di specifici settori di attività dell’ente locale.

Sul terreno del funzionamento delle amministrazioni, si deve ricordare che lo statuto è chiamato a disciplinare le relazioni tra gli organi e la individuazione delle relative regole. Il che può avvenire sul terreno delle caratteristiche essenziali del rapporto tra la giunta ed il consiglio, in particolare dettando delle specifiche modalità per l’esercizio dei poteri di indirizzo e di controllo che sono attribuite ai consigli. Una parte di questo tema è costituito dalla importanza che si vuole assegnare al programma politico amministrativo: esso può restare sul terreno della mera indicazione di principio, priva di conseguenze sul terreno istituzionale, ovvero essere rafforzata. Ad esempio attraverso la introduzione del cd bilancio di mandato, cioè della analitica indicazione degli obiettivi da raggiungere, la assegnazione di risorse e la loro scansione sul terreno temporale. Analogamente, lo statuto può prevedere analitiche forme di verifica della realizzazione del programma politico amministrativo: si può prevedere che una apposita sessione consiliare (quale potrebbe essere quella della approvazione del conto consuntivo o della verifica della permanenza degli equilibri di bilancio) sia dedicata alla verifica della attuazione del programma politico amministrativo. Previsione che potrebbe essere realizzata attraverso la istituzione di una specifica commissione consiliare e/o attraverso la utilizzazione degli esiti dei controlli interni, ed in particolare di quello strategico o sull’attuazione dei programmi politico amministrativi.

Un tema che può essere opportuno regolamentare o nello statuto o nel regolamento di organizzazione è costituito dalla direttiva che gli organi politici possono impartire ai dirigenti. Ricordiamo che, sulla base dell’attuale testo unico, la inosservanza delle direttive è sanzionabile attraverso la revoca dell’incarico dirigenziale. La disciplina dovrebbe individuare i soggetti che possono impartire la direttiva (sindaco o presidente della provincia, giunta, singoli assessori) e le modalità operative. Assegnare questo “potere” ad uno specifico soggetto ha conseguenze assai diverse sul terreno dei rapporti tra i componenti l’organo di governo: si rafforza il ruolo di guida del sindaco o del presidente della provincia se si individua questo come l’unico soggetto legittimato; si rafforza la collegialità se si individua la giunta; si assegna un ruolo molto forte ai singoli assessori se si prevede che ognuno di essi possa avvalersi di tale strumento. Non assume una importanza minore la definizione delle modalità operative, cioè del modo con cui la direttiva viene impartita, posto che non è necessario che essa assuma la veste della deliberazione. Ad esempio, hanno un grande rilievo la conoscibilità del suo contenuto da parte di altri soggetti e la utilizzazione, come tramite e/o come soggetto dotato di un potere di controllo, del segretario o del direttore generale. Si deve comunque aggiungere che sono da considerare come non modificabili da parte dello statuto o del regolamento alcune caratteristiche di fondo che le direttive debbono comunque possedere: essere adottate per iscritto ed avere un contenuto di carattere generale, cioè non avere la natura di provvedimento gestionale mascherato.

Lo statuto deve definire il numero degli assessori. Entro il tetto fissato dal legislatore gli statuti possono limitarsi a fissare un massimo, definirne il numero minimo e quello massimo ovvero deciderne il numero preciso. Se lo statuto decide di fissare il numero preciso di assessori, si è scelto di vincolare il sindaco, che ha invece dei poteri più ampi se può sceglierne direttamente il numero.

Un tema su cui gli statuti si devono necessariamente pronunciare è costituito dalle forme di garanzia delle minoranze, forme di garanzia che devono essere ovviamente ulteriori rispetto alla previsione effettuata direttamente dal legislatore della attribuzione alle minoranze della presidenza delle commissioni consiliari che hanno natura di controllo e garanzia. Individuazione che deve essere effettuata direttamente da parte dei singoli enti, il che può avvenire in modo da ampliarne o ridurne l’ambito: se si vuole ampliare la tutela delle minoranze si può, ad esempio, prevedere che tutte le commissioni consiliari hanno questa natura. Per rafforzare il ruolo delle minoranze si può prevedere che queste abbiano una possibilità di accesso privilegiato ad informazioni esistenti nell’ente, ad esempio quelle che provengono dalle forme di controllo interno e dal difensore civico.

Gli statuti devono dettare i principi fondamentali di organizzazione: scelta che può avere un carattere più o meno penetrante e che determina, di conseguenza, rilevanti effetti sul contenuto del regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi.

Altro tema rimesso agli statuti, che possono limitarsi a dettare principi ovvero spingersi ad una disciplina più analitica, è costituito dalla disciplina della partecipazione popolare. Un tema su cui appare quanto mai opportuno che le amministrazioni si diano un approccio unitario, nel senso che è necessario ricondurre ad un unico disegno tutte le specifiche disposizioni. Ci si riferisce, in particolare, all’esercizio del diritto di accesso, ai diritti riconosciuti ai singoli, a quelli riconosciuti alle associazioni, alle forme di partecipazione ai procedimenti amministrativi. Occorre cioè superare un approccio puramente ideologico e garantire una risposta articolata. Si deve inoltre ricordare la possibilità di utilizzazione degli istituti della cd e-democracy, il ricorso a forme innovative quali i forum, i sondaggi, la previsione di tutele nell’iter procedurale per la assunzione di deliberazioni ovvero per il loro riesame e la utilizzazione della carta dei servizi. Ed ancora si può pensare a forme di partecipazione che, utilizzando il principio della sussidiarietà orizzontale, si spingano alla attribuzione a comunità dei poteri di gestione e/o di controllo ed indirizzo. In tale ambito lo statuto può dettare dei principi integrativi in tema di diritto di accesso, disposizioni che devono avere un carattere di precisazione delle previsioni legislative e/o di loro ampliamento.

Gli statuti possono istituire e regolamentare i referendum, restando sul terreno dei principi o spingendosi a dettarne la regolamentazione minuta. In tale ambito, ad esempio, disciplinare cosa si debba intendere per ambito esclusivamente locale delle materie, cioè se quelli che prevedono una competenza dell’ente ovvero anche quelle di interesse della popolazione. Ed ancora occorre definire le materie che possono essere oggetto di referendum, ad esempio escludendo o meno i temi tributari e tariffari, ed ancora la definizione degli assetti urbanistici. Si deve decidere sulla natura dei referendum, cioè solo se abrogativi ovvero anche propositivi e/o consultivi. Un terzo ambito di decisione è costituito dalla definizione delle regole procedurali, dal quorum che ne rende possibile la effettuazione, dalla individuazione del periodo di svolgimento, dall’eventuale esame preventivo sulla ammissibilità etc.

Gli statuti devono prevedere la eventuale istituzione del difensore civico, anche dettandone la relativa regolamentazione concreta. Nel caso in cui ci si orienti in direzione della loro istituzione, si devono dettare le modalità di nomina e si devono articolarne i poteri, ivi compreso il rapporto con gli uffici, ed ancora si deve prevedere la indicazione di eventuali requisiti professionali di cui deve essere in possesso il difensore civico.

Sono molto importanti le indicazioni che lo statuto dovrebbe dettare in tema di programmazione della attività dell’ente e di utilizzazione delle risorse economiche. Siamo in una materia in cui attraverso lo statuto si possono dettare regole che rafforzano l’ambito di utilizzazione di queste metodologie, “obbligando” gli enti a dare ad essi concreta applicazione. Si può prevedere il rafforzamento del ruolo degli strumenti di programmazione pluriennale, a partire dalla relazione previsionale e programmatica, facendone una disposizione vincolante per le concrete scelte. Si possono dettare modalità di individuazione delle competenze degli assessori e delle commissioni consiliari in modo da sottolinearne il legame con le scelte di programmazione, ad esempio assegnando le deleghe agli assessori sulla base degli obiettivi programmatici e non più per una generica elencazione di materie e prevedendo analoghe disposizioni per le commissioni.

Gli statuti, tema strettamente collegato, sono inoltre chiamati a disciplinare le forme e le modalità del controllo interno. Le norme legislative fissano i principi di fondo, in particolare ne individuano le varie forme: regolarità contabile ed amministrativa; di gestione; valutazione dei dirigenti e strategico o sull’attuazione dei programmi politico amministrativi. Le amministrazioni si devono dare una specifica regolamentazione, che preveda le modalità operative, le forme di raccordo, le forme di utilizzazione etc.

Un capitolo strettamente collegato è il tema che riguarda la eventuale attribuzione dei compiti di evidenziazione delle inadempienze e di eventuale sostituzione, cominciando dalla segnalazione al prefetto della mancata approvazione del bilancio preventivo entro i termini fissati e dalla individuazione del soggetto che è chiamato a sostituirsi agli organi inadempienti.

I regolamenti

Il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali ha fortemente valorizzato l’ambito ed il ruolo dei regolamenti. La loro adozione non è più subordinata ad una norma di legge che li preveda. Ed ancora essi non devono uniformarsi al dettaglio delle previsioni legislative, ma unicamente ai principi ispiratori. I regolamenti costituiscono invece una norma di rango ridotto rispetto agli statuti e, quindi, non possono contraddirne le indicazioni. Ricordiamo che i regolamenti possono disapplicare norme di legge nelle disciplina della organizzazione delle funzioni degli enti locali.

Le amministrazioni sono chiamati a rivedere e migliorare i propri regolamenti, in particolare quelli per il funzionamento del consiglio, di organizzazione e quelli tributari, adattandoli alle nuove indicazioni di principio dettate dal legislatore e che ne hanno rafforzato l’ambito.

Il regolamento sul funzionamento del consiglio comunale e provinciale non deve limitarsi alle sole modalità delle riunioni. Esso deve dettare le previsioni per la gestione di risorse finanziarie del consiglio e per garantire ad esso ed alle sue articolazioni, gruppi consiliari e singoli consiglieri, di avere a propria disposizione gli strumenti necessari per l’esercizio della loro attività. Si può prevedere che i consigli siano assistiti nell’esercizio di tale funzione e dettare la relativa regolamentazione, a partire dalla assistenza alla redazione di proposte di deliberazione, di regolamenti, di emendamenti ed all’esercizio del potere di controllo (interpellanze, interrogazioni e mozioni). Il regolamento può inoltre dettare forme di garanzia dei diritti delle minoranze e di controllo e di verifica della attuazione dei programmi politico amministrativi.

Il regolamento è chiamato a regolamentare la figura del presidente del consiglio comunale, che è obbligatorio nelle province e nei comuni al di sopra dei 15.000 abitanti. Si deve, in primo luogo, disciplinarne le modalità di elezione, nonché la eventuale revoca e la sostituzione. Ed ancora definirne i poteri, in particolare per la fissazione dell’ordine del giorno rispetto alle richieste del sindaco e dei consiglieri; ed altresì dettare la disciplina delle modalità attraverso cui il presidente deve garantire la informazione al consiglio, ai gruppi consiliari ed ai singoli consiglieri sulle materie oggetto di deliberazione.

Un ulteriore tema, oggetto di delegificazione condizionata alla approvazione di una norma regolamentare o statutaria, è quello che si riferisce alla disciplina della decadenza dei consiglieri. Altro tema oggetto di delegificazione condizionata è rappresentato dalla definizione delle modalità di convocazione delle riunioni e dal quorum di presenze necessarie per assicurarne la validità.

I regolamenti tributari sono stati fortemente ampliati nel loro valore dalla normativa, che prevede che essi possano dettare le regole per l’esercizio dei poteri di gestione dei tributi e che la autonomia degli enti non sia oggi limitata unicamente alla definizione delle aliquote. In tale ambito ricordiamo la necessità che le amministrazioni dettino la regolamentazione del cd diritto di interpello, cioè della possibilità per i cittadini di richiedere direttamente agli uffici dei chiarimenti.

GLI ORGANI POLITICI

Gli organi politici dei comuni e delle province sono tre: il sindaco o il presidente della provincia, la giunta ed il consiglio. A tali organi si può aggiungere, nelle realtà in cui è istituito, il presidente del consiglio. Sono ad elezione diretta il sindaco o il presidente della provincia ed il consiglio, mentre la giunta è nominata dal sindaco o dal presidente della provincia.

Tutto ciò che riguarda gli organi politici è, in linea generale, oggetto di riserva di legge, sia per le regole elettorali, che per le cause di incompatibilità, ineleggibilità e decadenza, sia per lo status giuridico ed economico, che per la ripartizione delle competenze. La scelta di riservare alla legge statale tali attribuzioni è stata confermata dalla legge costituzionale n. 3/2001, riforma del titolo V della Costituzione, che ha infatti stabilito che la competenza a legiferare in tema di organi e di norme elettorali, nonché di funzioni fondamentali, per gli enti locali sia esercitata in via esclusiva dallo Stato.

Come abbiamo visto nel precedente capitolo gli statuti comunali e provinciali possono intervenire in misura assai limitata in questa materia: possono disciplinare alcuni punti che la legislazione nazionale ha riservato alla loro competenza, quali ad esempio la disciplina della decadenza dei consiglieri a seguito di ripetute e non giustificate assenze dalle riunioni del consiglio e le condizioni di legittimità delle riunioni delle assemblee elettive. Ovvero possono dettare modalità di esercizio dei poteri attribuiti agli organi, quali ad esempio la regolamentazione del funzionamento della giunta o del consiglio. O disciplinare i rapporti tra gli organi politici, ad esempio la programmazione della utilizzazione delle risorse finanziarie, le modalità di esercizio del controllo interno ed i rapporti tra gli organi politici ed i dirigenti, ad esempio le caratteristiche e gli effetti delle direttive che possono essere impartite dagli organi politici.

Il sindaco ed il presidente della provincia

Il sindaco ed il presidente della provincia sono eletti direttamente sulla base delle regole dettate dal legislatore nazionale (vedi il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali). Siamo dinanzi ad un organo a cui il legislatore assegna direttamente un insieme di funzioni. In primo luogo il sindaco, o il presidente della provincia, costituiscono il vertice dell’ente: hanno la responsabilità della amministrazione.

Si deve subito sottolineare che, sulla base dei più recenti orientamenti delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, maturati in conseguenza della più ampia autonomia riconosciuta dalla riforma del titolo V della Costituzione agli statuti dei comuni e delle province, gli enti locali possono legittimamente prevedere che la rappresentanza legale non sia attribuita al sindaco o al presidente della provincia, ma ad un altro soggetto individuato dallo statuto, ad esempio il dirigente del settore competente. In assenza di una esplicita deroga si applicano le regole di carattere generale dettate dal testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, cioè la rappresentanza legale è esercitata dal sindaco o dal presidente della provincia.

Le competenze del sindaco e del presidente della provincia sono essenzialmente le seguenti: organo responsabile, rappresentanza dell’ente, sovrintendenza al funzionamento degli uffici e dei servizi ed alla esecuzione degli atti, esercizio delle funzioni attribuite dalla legge e/o dallo statuto, sovrintendenza all’espletamento delle funzioni statali e regionali attribuite o delegate al comune, ufficiale di governo, esercizio delle funzioni attribuitegli quale autorità locale, nomina e revoca dei componenti la giunta, nomina e revoca del segretario, nomina e revoca del direttore generale, conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali e di responsabilità di uffici e servizi, nomina dei rappresentanti del comune, presidenza della giunta, presidenza (se non è istituito il presidente del consiglio) del consiglio comunale, articolazione dell’orario di servizio degli uffici dell’ente, coordinamento ed organizzazione degli orari dei servizi, degli esercizi pubblici e di quelli commerciali nella città, adozione dei provvedimenti necessari in caso di emergenze connesse in particolare al traffico e/o all’inquinamento atmosferico o acustico.

Nel merito delle competenze si deve sottolineare che il legislatore del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali ha attribuito direttamente al sindaco, quale ufficiale di governo ed autorità locale, un nucleo di poteri gestionali, il che avviene ovviamente in deroga dal principio di carattere generale in base al quale i poteri di gestione sono attribuiti ai dirigenti o, nei comuni che ne sono sprovvisti, ai responsabili di uffici e servizi. Essi possono essere delegati dal sindaco al presidente del consiglio circoscrizionale ovvero, in caso di assenza, sono esercitati da colui che sostituisce ilo sindaco, cioè di regola dal vice sindaco. Tali poteri sono, per una parte, relativi alla sovrintendenza al funzionamento dei compiti che il comune esercita nei servizi di competenza statale, cioè la anagrafe, lo stato civile, la leva elettorale, le liste elettorali e la statistica. Sono inoltre poteri connessi alla assegnazione al sindaco dei compiti di autorità locale sanitaria e di pubblica sicurezza. Ed ancora sono connessi agli interventi di urgenza che devono essere adottati in caso di condizioni di emergenza nella veste di organo locale di protezione civile. Ma sono, in buona misura, i poteri di adozione delle ordinanze contingibili ed urgenti. L’ordinanza è adottata dal sindaco quale ufficiale di Governo o quale responsabile della amministrazione e serve ad obbligare alcuni soggetti a fare o a non fare. Nella adozione delle ordinanze il sindaco non si sovrappone ai dirigenti, cui spettano le funzioni relative alla adozione dei provvedimenti sanzionatori relativi ad attività gestionali (ad esempio la sospensione dei lavori, la riduzione in pristino etc). Le ordinanze sono, negli altri casi, emanate dal sindaco ed hanno un carattere contingibile, che deve essere inteso come eccezionale, ed urgente: esse servono a prevenire o ad eliminare gravi pericoli per la incolumità dei cittadini. Questo tipo di ordinanza non ha quindi una natura sanzionatoria, ma è essenzialmente tesa alla salvaguardia delle condizioni di vita dei cittadini.

Il sindaco ed il presidente della provincia nominano i rappresentanti del comune e della provincia presso enti, aziende ed istituzioni. La nomina da parte del sindaco o del presidente della provincia è preceduta dalla adozione da parte del consiglio di indirizzi che il sindaco o il presidente della provincia devono utilizzare. La nomina deve essere effettuata entro i 45 giorni successivi all’insediamento ovvero entro i termini di scadenza del precedente incarico. Si deve intendere, alla luce della interpretazione fornita dalla giurisprudenza amministrativa, che il sindaco o il presidente della provincia possano procedere alla revoca del rappresentante dell’ente. Se il consiglio non ha adottato preventivamente dei criteri, il sindaco ed il presidente della provincia possono comunque nominare i rappresentati dell’ente. Nel caso in cui la legge prevede che una quota di rappresentanti debba essere espressa dalla minoranza consiliare il potere di nomina spetta al consiglio comunale o provinciale. Fatto salvo il rispetto dei criteri eventualmente dettati dal consiglio, la nomina ha un carattere fiduciario.

Spettano al sindaco ed al presidente della provincia compiti di sovrintendenza nel funzionamento dei servizi e degli uffici e nella esecuzione degli atti. Siamo dinanzi ad un compito di carattere generale che attribuisce al vertice elettivo dell’ente il potere di chiedere ed acquisire tutte le informazioni necessarie, nonché di esercitare compiti di controllo e di impulso sulla attività amministrativa. Non siamo comunque dinanzi al tradizionale potere gerarchico, visto che il sindaco o il presidente della provincia non possono disporre direttamente la avocazione di un atto o la sua assegnazione ad altro dirigente. La giurisprudenza più recente della Corte dei Conti, in conseguenza della distinzione dei compiti tra organi politici e dirigenti, ha fortemente ridimensionato gli ambiti entro cui può maturare una responsabilità amministrativa/contabile da parte del sindaco o del presidente della provincia per mancato o insufficiente esercizio del potere/dovere di sovrintendenza e controllo.

Il consiglio

Il consiglio comunale e quello provinciale hanno compiti di indirizzo e controllo politico amministrativo ed adottano atti fondamentali esclusivamente nelle materie previste espressamente dalla legge. Si deve sottolineare che il “cuore” delle attribuzioni consiliari è costituito dall’esercizio dei poteri di indirizzo e controllo e che, pertanto, a differenza di quanto ordinariamente succede nella gran parte delle amministrazioni, l’attenzione dei consiglieri e del consiglio deve assumere la priorità che rivestono le modalità di esercizio di tali poteri. Mentre invece ciò che capita ordinariamente è che queste funzioni siano intese come un mero esercizio di competenze prive di conseguenze e di rilievo, tipico il caso della scarsa attenzione dedicata alla adozione della relazione previsionale e programmatica, che pure costituisce un fondamentale documento di programmazione che contiene tutte le linee guida delle scelte di fondo dell’ente, ovvero la attività di controllo viene intesa come esercizio dei poteri di interrogazione ed interpellanza, senza una adeguata attenzione al monitoraggio del funzionamento complessivo dell’ente. Né le norme del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, né alcuna altra norma di legge disciplinano direttamente le modalità attraverso cui il consiglio comunale e quello provinciale devono esercitare queste importantissime funzioni loro attribuite. La materia è rimessa, vedi il precedente capitolo sulla autonomia statutaria e regolamentare, agli atti normativi che ogni ente si dà. Atti normativi che possono prevedere il vincolo del rafforzamento degli strumenti di indirizzo e controllo adottati da parte del consiglio: carattere vincolante del programma, che potrebbe anche non essere approvato in forma sbrigativa nella prima riunione, ma essere oggetto di una specifica attenzione ed essere adottato in una specifica riunione; adozione del bilancio di mandato; rafforzamento dei vincoli contenuti nei documenti di programmazione, bilancio sociale, bilancio ambientale, bilancio di legalità e sicurezza etc. E che possono rafforzare significativamente il potere di controllo del consiglio, ad esempio prevedendo il suo raccordo con gli esiti del controllo interno, istituendo specifici uffici di staff, stabilendo un contatto con il difensore civico etc.

I consigli comunale e provinciale hanno la competenza alla adozione di atti fondamentali nelle materie che sono espressamente indicate dalla legge; questi compiti non possono essere modificati né in ampliamento né in diminuzione da parte dello statuto. Tali atti fondamentali sono i seguenti:
a) statuto dell’ente, delle aziende speciali, regolamenti e criteri generali per il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi;

b) programmi; relazioni previsionali e programmatiche; piani finanziari; programmi triennali ed elenco annuale di opere pubbliche; bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni; rendiconto; piani territoriali ed urbanistici; compresi i programmi annuali e pluriennali di attuazione, le eventuali variazioni ed i pareri da rendere su di essi;
c) convenzioni tra i comuni e gli enti locali, costituzione e modificazione di forme associative;
d) istituzione, compiti e regolamentazione degli organismi di decentramento e partecipazione;
e) organizzazione e concessione dei pubblici servizi, attivazione di istituzioni ed aziende speciali, partecipazione del comune o della provincia a società di capitali, affidamento di attività o servizi mediante convenzioni;
f) istituzione ed ordinamento dei tributi (materia in cui non è compresa la fissazione delle aliquote dei tributi dell’ente), disciplina generale delle tariffe per fruizione di beni e servizi;
g) indirizzi da osservare da parte delle aziende pubbliche e degli enti dipendenti, sovvenzionati o sottoposti a vigilanza;
h) contrazione dei mutui non previsti espressamente in atti fondamentali adottati dallo stesso consiglio ed emissione di prestiti obbligazionari;
i) spese che impegnano i bilanci per gli esercizi successivi, escluse le locazioni di immobili e la somministrazione e fornitura di beni e servizi a carattere continuativo;
l) acquisti ed alienazioni, comprese le permute, gli appalti e le concessioni, di immobili che non siano compresi in atti fondamentali del consiglio o non ne siano mera esecuzione o non rientrano tra gli atti di ordinaria amministrazione, gestionali, di competenza dei dirigenti;
m) definizione di indirizzi per la nomina da parte del sindaco o del presidente della provincia dei rappresentanti dell’ente e nomina dei rappresentanti del consiglio presso enti, aziende o istituzioni nel caso in cui spetti direttamente ad esso il relativo potere.

I compiti del consiglio non sono surrogabili da parte di nessun altro organo; l’unica eccezione è prevista per le variazioni di bilancio che possono in caso di urgenza essere adottati dalla giunta, ma che a pena di decadenza devono essere ratificati dal consiglio entro i 60 giorni successivi.

Nel testo unico sono inoltre individuate qui e là una lunga serie di competenze che sono attribuite al consiglio comunale ed a quello provinciale.

Ricordiamo che è parimenti riservata alla legge la disciplina dei casi di scioglimento dei consigli comunali e provinciali e che, anche su questa materia, non vi è alcuno spazio di intervento degli statuti e dei regolamenti.

L’ente, attraverso disposizioni statutarie e regolamentari, può prevedere la costituzione nell’ambito del consiglio di commissioni. In questo caso il legislatore impone unicamente due vincoli: la rappresentanza proporzionale tra i gruppi e la attribuzione alle minoranze delle presidenze delle commissioni che esercitano compiti di controllo o che hanno una natura di indagine. Di regola alle commissioni è attribuito un potere referente, cioè di istruzione, delle proposte di deliberazione che devono essere esaminate da parte del consiglio. Non si ritiene che vi siano, alla luce dell’attuale testo unico, gli spazi per attribuire alla autonomia statutaria ed a quella regolamentare il carattere deliberativo, in luogo del consiglio, alle commissioni consiliari.

Lo statuto ed il regolamento possono disciplinare le modalità di costituzione e la attività dei gruppi consiliari. Siamo dinanzi ad una scelta che deve essere finalizzata al migliore svolgimento delle attività del consiglio e dei singoli consiglieri. E, in tale ambito, statuti e regolamenti possono dettare la disciplina della attività della conferenza dei capigruppo.

Il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali prevede che i consigli comunali e provinciali, nell’ambito della propria autonomia regolamentare, possano dettare disposizioni in tema di autonomia organizzativa e finanziaria degli enti. Ivi compresa la istituzione, nelle province e nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, di uffici di staff del consiglio. Nell’esercizio di tale autonomia possono essere attribuite specifiche risorse per il funzionamento del consiglio, delle commissioni e dei gruppi consiliari, nonché per il supporto della attività dei singoli consiglieri. Siamo dinanzi ad uno strumento che concretamente può contribuire a mettere il consiglio, i gruppi e le commissioni consiliari ed i singoli consiglieri nelle condizioni migliori per svolgere il proprio mandato.

Il presidente del consiglio

Nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti e nelle province deve essere necessariamente istituito il presidente del consiglio, scelta che è invece facoltativa nei comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti. Anche se il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali non lo indica espressamente, possiamo indicare che siamo dinanzi ad un organo, visto che la legge ne prevede la istituzione e gli assegna una serie di compiti precisi.

Al presidente del consiglio sono attribuiti i poteri di convocazione e presidenza delle riunioni del consesso elettivo. Tali poteri devono essere esercitati nell’ambito delle specifiche previsioni statutarie e regolamentari. Queste previsioni devono riferirsi soprattutto alla indicazione delle modalità di esercizio delle sue attribuzioni ed alla esatta definizione delle sue competenze.

E’ da ritenere compreso nel potere di convocazione anche quello di fissazione dell’ordine del giorno delle riunioni del consiglio. Ovviamente il presidente deve rispettare le prescrizioni imposte dalla legge: dare quindi seguito entro i termini previsti alle richieste di convocazione su un tema specifico avanzate dal sindaco o dal presidente della provincia ovvero dal quorum minimo prescritto di consiglieri.

Sono rimessi allo statuto ed al regolamento la disciplina delle modalità di elezione, della durata, della sostituzione e della eventuale revoca del presidente. Appare quanto mai utile che l’ente si dia al riguardo una precisa regolamentazione, non solo sulle modalità di elezione, ma anche sulla sostituzione in caso di assenza, nonché sulla revoca. In particolare, per quest’ultimo aspetto appare necessario che siano disciplinate sia le cause che i passaggi procedurali, quali ad esempio la presentazione di una mozione, le modalità di discussione, il quorum per la sua accettazione etc. Tali previsioni consentono di ridurre l’area di incertezza nel caso in cui si manifesti un simile problema, area di incertezza che è spesso accresciuta dalle non omogenee interpretazioni fornite dalla giurisprudenza amministrativa.

Un capitolo non meno importante, che negli statuti e nei regolamenti è utile inserire, è costituito dalla regolamentazione delle modalità attraverso cui il presidente del consiglio deve garantire, ai sensi delle previsioni dettate dal testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, la fornitura di adeguate informazioni al consiglio, ai gruppi ed ai singoli consiglieri sui temi che sono oggetto di deliberazione da parte di tale consesso. In tale ambito gli enti hanno ampio potere discrezionale, che può limitarsi alla assegnazione al presidente di un ruolo unicamente di garante della legittimità formale, quindi ad esempio la verifica della completezza della documentazione di supporto alla proposta di deliberazione, nonché del suo deposito entro i termini etc; siamo cioè dinanzi, in tale lettura, a compiti che si sovrappongono a quelli degli uffici e del segretario nel garantire il rispetto dei dati procedurali. Ovvero può estendersi fino a garantire un ampio potere di intervento di merito al presidente, quale ad esempio il rinviare la trattazione di una proposta di deliberazione che sia formalmente ineccepibile, ma in cui mancano elementi tali da farne capire le conseguenze concrete per l’ente e/o per i cittadini.

La giunta

La giunta comunale e quella provinciale sono l’organo politico a competenza residuale generale, hanno cioè competenza su tutti i temi che la legge non assegna al sindaco o presidente della provincia, al consiglio o al presidente della circoscrizione. Ovviamente, restiamo sempre nell’ambito delle competenze che spettano agli organi politici e non ci estendiamo a quelle gestionali che sono attribuite ai dirigenti o, nei comuni che ne sono sprovvisti, ai responsabili.

Siamo cioè dinanzi ad un organo collegiale che continua ad avere una quantità rilevante di competenze, sulla scorta di un processo di valorizzazione delle sue attribuzioni aperto dalla legge n. 142/1990. Tale processo non è stato interrotto dalla radicale innovazione determinata dalla legge n. 81/1993 di elezione diretta del sindaco e del presidente della provincia: la nomina degli assessori non è più di competenza del consiglio, ma appartiene –unitamente al potere di revoca- al sindaco o al presidente della provincia.

Il numero massimo dei componenti la giunta è fissato direttamente dal testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali: 1/3 arrotondato aritmeticamente, cioè alla unità superiore, dei componenti il consiglio, comprendendo tra questi anche il sindaco o il presidente della provincia, e comunque mai più di 16 assessori. Entro tale tetto massimo lo statuto ha ampi margini di intervento, che (vedi capitolo precedente) limitano in modo più o meno marcato il potere del sindaco o del presidente della provincia.

Per gli assessori valgono le stesse regole di ineleggibilità ed incompatibilità previste dal testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali per i consiglieri comunali e provinciali. Si deve aggiungere che gli assessori nei comuni al di sopra dei 15.000 abitanti e nelle province sono incompatibili con il mandato di consigliere comunale, per cui devono esercitare l’opzione. Nei comuni al di sotto dei 15.000 abitanti non è prevista tale incompatibilità; gli statuti possono prevedere che vi siano assessori “esterni”, cioè che non sono consiglieri comunali.

La giunta è presieduta dal sindaco o dal presidente della provincia e le sue attività sono oggetto di una specifica disciplina regolamentare che è adottata dallo stesso consesso. La attività della giunta è collegiale e le sue riunioni sono valide se interviene la maggioranza dei componenti, tra cui ricordiamo che deve essere compreso anche il sindaco o presidente della provincia.

I singoli assessori possono ricevere dal sindaco o dal presidente della provincia una “delega”, che ha oggi una natura completamente diversa dal passato. Essa infatti, in omaggio alla distinzione delle competenza tra gli organi politici ed i dirigenti ovvero, nei comuni che ne sono sprovvisti, dei responsabili. Non siamo cioè dinanzi a deleghe di poteri gestionali, che possono essere disposte unicamente per quei ridotti poteri gestionali attribuiti al sindaco quale ufficiale di governo, quale autorità sanitaria locale, quale autorità di sicurezza pubblica, quale responsabile della protezione civile etc. Siamo cioè dinanzi a deleghe che hanno una natura esclusivamente politica, vale a dire di sovrintendenza, indirizzo, stimolo e controllo su una determinata materia o su uno specifico obiettivo programmatico.

Il sindaco o presidente della provincia è sostituito, in caso di assenza, malattia, nonché nei casi in cui è prevista la supplenza o la reggenza, dal vicesindaco o dal vice presidente della provincia; tale figura è individuata discrezionalmente dal sindaco o dal presidente della provincia tra i componenti la giunta.

LE COMMISSIONI CONSILIARI

La istituzione di commissioni consiliari non è prevista come obbligatoria dalla normativa: il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali rimette tale possibilità allo statuto e, sulla base delle sue indicazioni, ai regolamenti di ogni amministrazione. E’, dunque, questa la prima scelta che ogni amministrazione deve effettuare. Nella gran parte degli enti locali le commissioni consiliari risultano essere istituite. E’ questa una scelta che vuole determinare un maggiore e più attivo coinvolgimento dei consiglieri nelle scelte che le amministrazioni devono effettuare, in particolare in quelle che appartengono alla competenza del consiglio comunale.

La stessa normativa attuale non configura le commissioni come uno degli organi politici, anche se –a parere di chi scrive- si può arrivare a tale conclusione una volta che le commissioni siano state istituite dallo statuto, visto che in tal caso la norma di legge e le disposizioni statutarie e regolamentari attribuiscono loro poteri e competenze specifici.

Le commissioni possono inoltre essere solamente consiliari, essere cioè articolazioni del consiglio in cui siedono unicamente consiglieri dell’ente, ma possono anche essere allargate a soggetti che non sono consiglieri dell’ente. Talvolta ciò è previsto direttamente dalla normativa, ma talvolta e per oggetti specifici questa possibilità può essere oggetto di una normazione autonoma da parte dell’ente.

La disciplina legislativa

La materia è disciplinata in primo luogo dall’articolo 38, comma 6, del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, cioè del DLgs n. 267/2000, che così recita testualmente: “quando lo statuto lo preveda, il consiglio si avvale di commissioni costituite nel proprio seno con criterio proporzionale. Il regolamento determina i poteri delle commissioni e ne disciplina l’organizzazione e le forme di pubblicità dei lavori”.

Sulla base del dato legislativo viene rimessa alla autonomia delle singole amministrazioni non solo la possibilità di istituire le commissioni consiliari, ma anche la ampiezza delle loro attribuzioni e le regole di funzionamento. Per cui, la scelta di avere commissioni consiliari dotate di poteri consultivi non costituisce un vincolo legislativo, ma una scelta. Infatti il dato legislativo consente di avere anche commissioni dotate di poteri redigenti, cioè di esame del merito delle proposte, lasciando alla assemblea unicamente il potere di approvazione o rigetto. Qualche dubbio vi è invece sulla possibilità di avere commissioni dotate del potere di approvazione diretto, quello che in sede parlamentare è definito come potere legislativo, vista la attuale formulazione del testo per ciò che riguarda i poteri del consiglio.

La norma prescrive unicamente la necessità del rispetto del requisito della proporzionalità nella composizione delle commissioni: esse devono cioè rispecchiare i rapporti di forza esistenti tra i gruppi nella assemblea elettiva. Anche in questo caso le modalità attraverso cui rispettare questo vincolo sono rimesse alla autonomia delle singole amministrazioni, autonomia che deve essere esercitata nello statuto e/o nel regolamento sul funzionamento del consiglio comunale. Ricordiamo che tale principio può essere rispettato stabilendo che la composizione sia proporzionale ovvero attribuendo ad ogni componente la commissione un peso differente, che è proporzionato a quello dei gruppi consiliari.

Le regole di funzionamento

Le regole di funzionamento delle commissioni, a partire dalla disciplina della pubblicità, sono fissata nel regolamento sul funzionamento del consiglio. Pertanto possiamo avere legittimamente realtà in cui un consigliere può fare parte di una sola commissione e realtà in cui ogni consigliere può fare parte di più di una commissione consiliare. Ed ancora possiamo avere la possibilità dei consiglieri supplenti, cioè di quelli che sono chiamati a sostituire gli assenti, ovvero tale facoltà può essere rimessa ai capigruppo consiliari ovvero anche ai singoli consiglieri che possono direttamente indicare chi li sostituirà in caso di assenza.

La nomina dei presidenti delle commissioni, salvo quello che vedremo successivamente per specifiche commissioni, è disciplinata dal regolamento sul funzionamento del consiglio. Anche in questo caso le possibilità di scelta sono assai numerose e variegate. Ovviamente, anche la eventuale indicazione del o dei vicepresidenti o il meccanismo di sostituzione del presidente assente deve essere disciplinato dal regolamento di funzionamento del consiglio. Si ricorda che né l’incarico di presidente di commissione, né ovviamente quello di vicepresidente danno diritto alla erogazione di un compenso aggiuntivo e neppure danno diritto al riconoscimento di uno specifico status quanto ai poteri ed alle prerogative.

La disposizione di legge rimette direttamente ed espressamente ai regolamenti la scelta sulla pubblicità delle sedute e, ovviamente, sul modo attraverso cui eventualmente realizzarla in concreto.

Altro tema rimesso alla autonomia delle singole amministrazioni è la disciplina dei rapporti tra le commissioni ed il consiglio e quella, strettamente connessa, dei poteri delle commissioni. Quindi, ogni singolo ente è chiamato a decidere autonomamente la possibilità di prevedere il vincolo che nessuna decisione può essere portata all’esame del consiglio se preventivamente non è vagliata dalla competente commissione ovvero se tale scelta può essere bypassata nel caso di mancato pronunciamento della commissione entro un tempo prefissato e/o nei casi di urgenza. Ed ancora se le commissioni possono o meno acquisire altri elementi, ad esempio con l’audizione diretta.

I singoli regolamenti possono prevedere una autonomia più o meno ampia della commissione per ciò che riguarda la dotazione finanziaria e le dotazioni organizzative, in particolare per ciò che riguarda la sede, le dotazioni di strumenti e le attribuzioni di personale.

Altro tema rimesso alla autonomia dei singoli regolamenti è la possibilità di avere, accanto alle commissioni permanenti, anche commissioni speciali, commissioni cioè che esauriscono la loro attività in un arco di tempo limitato. Queste commissioni possono avere una natura di commissioni di controllo e/o di indagine (ed in questo caso il legislatore detta una specifica disciplina che vedremo subito dopo) ovvero altra natura. Ad esempio concentrare in una unica sede l’esame di tutte le proposte di deliberazione su un stesso tema, che potrebbero invece essere esaminate da commissioni diverse sulla base del riparto di carattere generale delle competenze.

Le commissioni di indagine e di controllo

Il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali detta una disciplina specifica per le commissioni di indagine e di controllo. Infatti l’articolo 44, comma 1, testualmente dispone: “Lo statuto prevede le forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze attribuendo alle opposizioni la presidenza delle commissioni consiliari aventi funzioni di controllo o di garanzia, ove costituite”. Tale possibilità è estesa dal comma 2 alla istituzione di commissioni di indagine sulla attività della amministrazione, che possono essere istituite dai singoli enti.

Siamo ancora una volta dinanzi ad una opportunità e non ad un vincolo. Le singole amministrazioni possono o meno costituire queste commissioni, nel caso in cui le istituiscano devono però necessariamente attribuirne la presidenza ad un consigliere di minoranza.

I singoli regolamenti sono perciò chiamati a dettare una specifica disciplina. Essa deve, in primo luogo, prevedere o meno la possibilità di dare corso alla loro istituzione. Essi sono inoltre chiamati a definire quali siano queste commissioni. In altri termini, nulla impedisce che siano qualificate come tali una o tutte le commissioni consiliari permanenti. E parimenti nulla impedisce che siano qualificate come tali solo delle specifiche commissioni che hanno una natura speciale ed una durata limitata nel tempo.

I singoli regolamenti detteranno inoltre le forme di nomina del presidente, posta la necessità di rispettare la riserva legislativa in favore delle minoranze. Facciamo due esempi che possono determinare esiti completamente diversi. Se la nomina spetta alla intera commissione, possiamo avere il risultato che il presidente può essere scelto dalla maggioranza, purchè tra i consiglieri di minoranza. Se invece si prevede che la scelta è effettuata con una votazione a cui partecipino solo i consiglieri di minoranza, è evidente che questo esito non è possibile. Ricordiamo inoltre che la nozione legislativa di cosa si debba intendere per maggioranza e minoranza è inesistente, per cui i suoi ambiti di applicazione concreta sono assai incerti ed indefiniti.

LO STATUS DEGLI AMMINISTRATORI

Il DLgs n. 267/2000, testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, disciplina lo status giuridico ed economico degli amministratori locali. In primo luogo esso ricomprende nella nozione di amministratori i sindaci, i presidenti delle province, gli assessori, i presidenti dei consigli ed i consiglieri, ivi compresi quelli circoscrizionali. Ed ancora detta i principi che disciplinano lo status giuridico degli amministratori degli enti locali. Ed infine, per il trattamento economico, si limita a dettare le regole di fondo, lasciando un ampio spazio alla autonomia delle singole amministrazioni. Siamo dinanzi ad una normativa che si deve considerare come attuazione dei principi fissati direttamente dalla Costituzione a tutela delle prerogative degli eletti.

Gli amministratori hanno il diritto di svolgere il loro mandato potendo contare su un adeguato supporto informativo che deve essere assicurato dagli enti, nonché impegnando il tempo necessario, avendo rimborsate le spese sostenute e potendo fruire di indennità o gettoni di presenza. Essi hanno un ampio diritto di accesso agli atti ed alle informazioni detenute dell’ente. Si deve evidenziare, al riguardo, l’elemento di novità, rispetto alla precedente disciplina, che è contenuto nella definizione di un diritto degli amministratori a potere contare sui supporti necessari allo svolgimento del proprio mandato e di un obbligo delle amministrazioni di garantire che ciò avvenga. Ovviamente siamo dinanzi ad un diritto “relativo”, cioè che muta in rapporto alle condizioni concrete dell’ente ovvero alle strumentazioni che le amministrazioni possono mettere a disposizione. Nelle province e nei comuni al di sopra dei 15.000 abitanti esso si può tradurre nella istituzione di un ufficio di staff del consiglio. In tutte le realtà si può prevedere che i consiglieri siano adeguatamente supportati nello svolgimento delle proprie attività. Da qui la conseguenza che appare doveroso che le amministrazioni riservino degli uffici presso la propria sede ai consiglieri ed ai gruppi consiliari, che questi uffici siano adeguatamente attrezzati, che gli eletti possano contare su un supporto burocratico per la presentazione di proposte, per lo svolgimento della propria attività di indirizzo e controllo. E che possano eventualmente, diritto che è da collegare alle condizioni economiche dell’ente, disporre di risorse finanziarie per lo svolgimento della propria attività, per la utilizzazione di consulenze etc.

Il diritto di accesso dei consiglieri

I consiglieri comunali e provinciali hanno un ampio diritto di accesso agli atti ed alle informazioni in possesso dell’ente. Tale diritto è collegato allo svolgimento del mandato amministrativo e si differenzia da quello riconosciuto ai cittadini che sono direttamente interessati. I consiglieri comunali e provinciali possono financo accedere ad atti, ad informazioni ed a documenti di precedenti consiliature: la norma di legge pone l’unico limite della utilità per lo svolgimento del mandato amministrativo e non consente l’apposizione di alcun limite di carattere temporale. Occorre sottolineare come ancora troppo spesso nei comportamenti concreti le PA locali tendono a negare questo diritto ovvero a limitarlo fortemente, sia in nome della tutela della privacy, che in ragione di una assenza di motivazione e di nesso immediato con l’esercizio del mandato amministrativo, che perché le richieste costringono gli uffici ad una attività assai gravosa.

La norma di legge dispone che “i consiglieri comunali e provinciali hanno il diritto di ottenere dagli uffici rispettivamente del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all’espletamento del proprio mandato. Essi sono tenuti al segreto nei casi specificamente indicati dalla legge”. Siamo dinanzi ad un vero e proprio diritto soggettivo pubblico che viene riconosciuto ai consiglieri; esso è direttamente collegato allo svolgimento del mandato elettivo ed ha perciò un carattere strumentale e funzionale. Appare in sostanza molto chiaro che siamo dinanzi ad un diritto che non è funzionale alla tutela di interessi individuali e personali, ma di “interesse pubblico connesso al mandato conferito”.

I consiglieri comunali e provinciali hanno un diritto di accesso che non è condizionato purchè tali atti possano essere d’utilità all’espletamento del loro mandato, il che ne costituisce al tempo stesso il presupposto ed il limite. Il diritto di accesso dei consiglieri è finalizzato a permettere loro di valutare –con piena cognizione- la correttezza e l’efficacia dell’operato dell’amministrazione, nonché per esprimere un voto consapevole sulle questioni di competenza del consiglio e per promuovere, anche nell’ambito del consiglio stesso, le iniziative che spettano ai singoli rappresentanti del corpo elettorale locale.

Esso non si limita ai soli documenti amministrativi, ma si amplia a qualsiasi notizia o informazione utili ai fini dell’esercizio delle funzioni consiliari.

Il diritto di accesso da parte del consigliere non richiede una esplicita motivazione; in tal modo infatti si darebbe agli uffici dell’ente un potere indebito di verifica di merito del comportamento del consigliere, potere che suonerebbe nei fatti come una limitazione che il legislatore non ha in alcun modo voluto prevedere.

L’obbligo di astensione

A tutti gli amministratori locali si applica l’obbligo di astensione dal prendere parte alle discussioni ed alle votazioni “di delibere riguardanti interessi propri o di loro parenti o affini fino al quarto grado”. Siamo dinanzi alla applicazione di un principio di carattere generale che si applica anche ai dirigenti ed ai dipendenti pubblici. Il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali fornisce una nozione innovativa di tale principio, nozione che è stata dettata per potere consentire ai consigli comunali di varare con più facilità i documenti urbanistici, ovviando alla condizione per cui molto spesso la presenza di un “conflitto di interessi” obbligava la gran parte dei consiglieri alla astensione, rendendo impossibili le stesse riunioni da parte dei consigli. Il legislatore ha, in primo luogo, espressamente previsto che l’obbligo di astensione non impedisce la partecipazione alla riunione, il che consente di conteggiare il consigliere tra i presenti al fine della formazione del quorum dei presenti. Lo stesso deve astenersi unicamente dal prendere parte alla discussione ed alla votazione. La norma prevede inoltre che, in questi casi, l’interesse debba essere diretto ed immediato, cioè che dal contenuto della deliberazione il consigliere debba trarre un vantaggio o un nocumento. Il che non avviene nel caso in cui, ad esempio, il nuovo strumento urbanistico lascia inalterata la destinazione del terreno di proprietà del consigliere o di un suo stretto parente o affine. Ed ancora, la violazione di questo principio non determina la illegittimità di tutta la deliberazione ma solo di quella parte nella quale è intervenuto illegittimamente il consigliere stesso.

Il testo unico prevede che i componenti la giunta comunale con competenze in materia di edilizia, urbanistica e lavori pubblici debbano astenersi dall’esercitare nell’ambito del territorio comunale ogni attività professionale in materia di edilizia privata e pubblica. Esso si deve intendere riferito al sindaco ed agli assessori che hanno ricevuto dal primo cittadino la delega ad occuparsi di uno di questi settori. Si deve ritenere che tale obbligo cessi in capo al sindaco se questi ha delegato un assessore. E’ stato inoltre precisato con chiarezza dalla magistratura che non siamo dinanzi ad una condizione di incompatibilità.

Lo status giuridico

Gli amministratori locali devono esercitare il proprio mandato rispettando il principi costituzionali della imparzialità e del buon andamento della attività amministrativa. Altro elemento di fondo è costituito dal rispetto dei principi della distinzione della loro attività rispetto a quella dei dirigenti. E’ questa una norma di principio che assume un grande rilievo sul terreno teorico perché impegna gli amministratori a non fuoriuscire dall’ambito delle funzioni di indirizzo e di controllo politico amministrativo ed a non impegnarsi sul terreno della gestione, con l’eccezione dei casi in cui le norme di legge lo prevedono direttamente.

Gli amministratori non possono ricevere incarichi professionali dall’ente né dalle aziende o istituzioni che dipendono dalla amministrazione presso la quale svolgono un mandato elettivo. Anche in questo caso la giurisprudenza ha chiarito che la violazione di tale divieto non incide sulla condizione di eleggibilità e di compatibilità degli amministratori.

Essi non possono acquisire beni delle amministrazioni presso le quali svolgono il mandato elettivo.

Gli amministratori degli enti locali che sono lavoratori dipendenti, sia da Pubbliche Amministrazioni che da datori di lavoro privati, hanno il diritto a non essere trasferiti se non con il loro espresso consenso. Ed inoltre i datori di lavoro hanno l’obbligo di assegnare una priorità alle loro domande di trasferimento per essere avvicinati al luogo in cui svolgono il mandato elettivo.

Se l’amministratore svolge servizio militare, nozione in cui era compreso anche il servizio di leva fino a quando era previsto, hanno diritto, oltre alla licenza per il periodo elettorale, ad essere assegnati ad una sede ed a compiti che consentano loro di potere svolgere il mandato e di fruire del tempo necessario.

La responsabilità amministrativa

Gli amministratori sono equiparati, ai fini del maturare della responsabilità amministrativa e/o contabile, ai dipendenti statali. Si deve evidenziare che essi non sono direttamente responsabili della gestione: in omaggio al principio della distinzione dei compiti tra amministratori e dirigenti, ovvero responsabili negli enti che ne sono sprovvisti, questa forma di responsabilità ricade esclusivamente sulla sfera burocratica per ciò che riguarda la attività gestionale.

Gli amministratori sono investiti, in particolare il sindaco, di compiti di vigilanza e sono responsabili dell’eventuale loro mancato esercizio. Essi sono responsabili degli atti di indirizzo che hanno adottato, nonché dello svolgimento dei compiti di programmazione e controllo ad essi attribuiti dalla normativa. Ed ancora sono direttamente responsabili degli atti di gestione che hanno determinato un danno all’ente, nel caso in cui si ingeriscano nella attività operativa e gestionale. Ad esempio, la tardiva riscossione dei tributi, se non è indice di un comportamento continuato di omissione di vigilanza, non dà luogo a responsabilità per gli amministratori; così come il danno procurato dalla incuria degli uffici amministrativi. Dei danni determinati dalla mancata riscossione di tasse, imposte e tributi comunali, il sindaco e gli amministratori sono responsabili se omettono di dare impulso agli accertamenti ed alla formazione dei ruoli finalizzati alla riscossione.

Occorre considerare, in linea generale, che la posizione del sindaco di un piccolo comune è molto più “esposta” per l’esercizio delle funzioni di vigilanza e controllo sulla attività degli uffici.

Gli amministratori non sono responsabili per la mancata copertura minima dei costi dei servizi a domanda individuale.

Gli amministratori che conferiscono generici incarichi di consulenza per funzioni di competenza dell’ente e che l’ente può svolgere con proprio personale, sono responsabili del danno procurato.

Costituisce responsabilità amministrativa il danno provocato dagli interessi maturati per decreti ingiuntivi scaturenti da ritardati pagamenti, a cominciare da quelli per gli oneri riflessi. Gli amministratori sono responsabili dei danni derivanti all’ente da contravvenzioni conseguenti a loro deliberazioni e/o omissioni.

Le spese per convegni determinano responsabilità in caso di mancato nesso con le attività istituzionali dell’ente. Le spese di rappresentanza e per regali erogati a tal fine e/o d’uso sono legittime se effettuate entro importi contenuti. Esse devono essere previste in bilancio, con una specifica evidenziazione. La loro misura deve corrispondere in modo specifico a criteri di ragionevolezza e nei relativi provvedimenti occorre prestare una specifica attenzione alle motivazioni da addurre a sostegno e spiegazione della scelta. Un ulteriore requisito è costituito dalla loro stretta attinenza con le finalità istituzionali dell’ente, nonché dall’essere svolte nell’ambito delle relazioni ordinarie e straordinarie. Ed ancora, il destinatario deve essere un soggetto di regola estraneo alla amministrazione. Esso deve essere una figura particolarmente rappresentativa e l’ente deve sostenere la spesa sulla base di una specifica esigenza. Vi deve essere una specifica finalizzazione al miglioramento della immagine dell’ente all’esterno. Si deve considerare preclusa ogni possibilità di erogazione di tali spese laddove risulti prevalente o comunque presente in modo significativo un interesse di tipo personale e non istituzionale.

Ricordiamo che, sulla base dei principi posti dalla legge n. 20/1994, per il maturare della responsabilità amministrativa/contabile occorre che la condotta sia stata dolosa o gravemente colposa e che si sia concretizzata nella adozione di atti illegittimi o di una condotta illegittima a cui siano direttamente collegabili danni provocati all’ente o ad un’altra PA in termini di maggiori spese e/o minori entrate. Ricordiamo inoltre la prescrizione quinquennale e la intrasmissibilità agli eredi, salvo il caso in cui si siano determinati, anche per la loro condizione di vita, vantaggi illegittimi. La responsabilità degli amministratori non matura, in caso di comportamenti in buona fede, nel caso in cui la loro condotta sia stata determinata da pareri rilasciati dai dirigenti e/o dai responsabili.

L’ORGANIZZAZIONE E LA GESTIONE DELLE RISORSE UMANE

L’attribuzione di una ampia autonomia organizzativa costituisce una delle scelte di fondo compiute dalla legislazione negli ultimi anni. Richiamiamo la formulazione legislativa che prevede l’adeguamento dei regolamenti degli enti locali ai soli “principi” della separazione delle funzioni tra politica e burocrazia e della dirigenza. Il principio è doppiamente importante, sia per le conseguenze concrete che per le valutazioni sistematiche. Esso consente ad ogni ente di darsi un modello gestionale specifico e le regole concrete di funzionamento giudicate più adatte alla propria realtà. Ovviamente tale modello deve garantire che siano rispettate le previsioni dettate come norme di principio dal legislatore, quindi anche il rispetto del criterio della separazione dei compiti tra la sfera politica ed i dirigenti o, nei comuni che ne sono sprovvisti, i responsabili. Sulla base di tale assunto, ad esempio, la magistratura amministrativa ha ripetutamente giudicato illegittime le disposizioni di statuti e/o regolamenti che assegnano al sindaco o alla giunta il potere di conferire incarichi professionali o di nominare i componenti le commissioni di concorso o di gara. Ricordiamo che la applicazione di tali principi può essere giudicata compresa tra le funzioni fondamentali e come tale è riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.

Il DLgs n. 165/2001, norme sul lavoro pubblico, che costituisce una disposizione di principio per gli enti locali, dispone che la organizzazione debba essere finalizzata allo svolgimento della attività sulla base dei criteri di efficienza, efficacia ed economicità. Ed ancora che essa deve essere ispirata agli obiettivi, tra l’altro, della valorizzazione delle professionalità esistenti nell’ente e della tutela delle pari opportunità.

La stessa norma prevede la necessità di contenere gli oneri per il personale. Tale prescrizione di carattere generale si è tradotta, nella legge finanziaria 2005, nel vincolo alla rideterminazione delle dotazioni organiche in modo da contenere i costi teorici, norma le cui regole di concreta applicazione sono dettate da un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, nonché nella imposizione di un vincolo che impedisce l’aumento della consistenza numerica del personale, fatto salvo il ricorso alle mobilità volontarie. Nella legge finanziaria 2006 tale vincolo è stato rafforzato: si impone la riduzione di almeno l’1% della spesa per il personale sostenuta nell’anno 2004, ivi comprese le assunzioni a tempo determinato e le collaborazioni coordinate e continuative.

Il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi

Si è conferita alla giunta, a differenza di quanto previsto per tutti gli altri regolamenti, la competenza all’approvazione dei regolamenti di organizzazione e delle dotazioni organiche. In tal modo il legislatore ha voluto rimarcare in modo esplicito la scelta di collegare questi strumenti non solo alla specifica situazione dell’ente, da qui il conferimento di autonomia organizzativa, ma anche alle concrete scelte programmatiche, da qui l’attribuzione alle giunte della competenza decisionale in materia di modelli organizzativi. Siamo dinanzi ad una scelta di flessibilità che può essere legittimamente usata non solo nel caso di mutare di giunte e di programmi, ma anche della necessità di effettuare adattamenti ripetuti nel corso di uno stesso mandato amministrativo.

Il consiglio comunale detta alla giunta i criteri direttivi per l’adozione del regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi e per le modifiche da introdurre. Nella adozione di tale deliberazione il consiglio non deve usurpare di fatto, cioè con disposizioni analitiche, la attribuzione del potere di regolamentazione organizzativa che il legislatore ha assegnato alla giunta. Occorre quindi che esso si limiti alla indicazione dei punti essenziali di riferimento e dei principi di carattere generale.

Siamo dinanzi ad una scelta che differenzia le singole realtà comunali, a partire dallo stesso nome con cui si definiscono le strutture complesse e le loro articolazioni. Ragione per cui ciò che in un ente è un ufficio, in un altro è un servizio o per cui ciò che in un ente è un’area, in un altro è un settore o un dipartimento o un servizio etc. Differenza che porta i singoli enti a scegliere autonomamente se dotarsi o meno di dirigenti, ovviamente motivando le proprie scelte ed assicurando il finanziamento dei relativi oneri con risorse a carico dei bilanci degli enti.

Il regolamento detterà i criteri per l’esercizio delle funzioni di gestione da parte dei dirigenti/responsabili apicali in modo da assicurare la autonomia gestionale ed il raccordo con le indicazioni espresse dagli organi politici. Ed ancora i criteri di organizzazione dell’ente, prevedendo in particolare che i responsabili delle strutture “primarie” sono nominati dal sindaco e coordinano l’attività degli uffici; mentre i responsabili delle altre strutture sono individuati dai responsabili delle strutture primarie e rispondono ad essi della propria attività.

Per esigenze specifiche possono essere istituiti uffici con una finalità specifica ed una durata a tempo determinato. Il responsabile sarà un dirigente/responsabile apicale nominato dal sindaco.

Il regolamento potrà prevedere la istituzione di uffici di staff del sindaco, della giunta, degli assessori e del consiglio.

Siamo dinanzi ad una vera e propria “rivoluzione” rispetto alle regole rigide e vincolanti che esistevano fino agli anni 90. Il legislatore ha, per molti versi, inteso avvicinare anche su questo versante la condizione degli enti locali, che sono su questo versante un terreno fertile di sperimentazione per tutte le PA, a quella delle realtà private.

Gli incarichi dirigenziali

Non sono minori le innovazioni dettate in tema di conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali, innovazioni che possono essere correttamente intese mettendole a confronto con la introduzione del principio della distinzione delle competenze tra amministratori e dirigenti. In altri termini, il legislatore ha voluto ampliare le competenza gestionali dei dirigenti e, nei comuni che ne sono sprovvisti, dei responsabili, ma ha voluto anche sottolineare che il loro incarico ha una durata a tempo determinato e che è significativamente collegato alla volontà del sindaco. Se da un lato le esigenze di gestione professionale spingono in direzione della attribuzione ai dirigenti delle competenze gestionali, dall’altro al sindaco ed al presidente della provincia eletti direttamente si conferiscono significativi poteri nella gestione delle risorse umane, poteri a cui si deve aggiungere quello, come appena rilevato, della modifica del modello organizzativo, potere esercitabile da parte della giunta: il sindaco ed il presidente della provincia, per potere realizzare il proprio programma politico amministrativo, hanno margini assai ampi di intervento diretto sulle strutture organizzative e sugli assetti di vertice della sfera burocratica.

Gli incarichi dirigenziali o di responsabilità delle strutture primaria sono conferiti dal sindaco ed hanno una durata massima pari al mandato amministrativo. Il regolamento detterà i criteri per il conferimento degli incarichi, in modo da garantire la competenza professionale in relazione agli obiettivi programmatici e la necessaria flessibilità. Gli altri incarichi sono di regola attribuiti dai dirigenti sulla base dei criteri previsti dal regolamento ed hanno la stessa durata massima fissata per gli incarichi dirigenziali.

Siamo, come si vede, dinanzi ad una scelta che prefigura un modello intermedio tra il cd spoil system ed il tradizionale principio della tendenziale immutabilità dell’esercizio degli incarichi dirigenziali. Si realizza una scissione tra il rapporto di lavoro, che può essere a tempo determinato o a tempo indeterminato, e l’incarico dirigenziale, che è necessariamente a tempo determinato. Il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali prevede, a scanso di dubbi interpretativi, che si possa prescindere dall’esito dei concorsi: in questo modo il legislatore ha voluto fortemente sottolineare l’ampiezza delle scelte che possono essere effettuate dal sindaco o dal presidente della provincia. Il provvedimento deve essere motivato.

Il ruolo dei dirigenti

Uno dei punti di maggiore rilievo del processo di cambiamento degli enti locali e, più in generale, anche se con ritmi generalmente più lenti, della intera pubblica amministrazione è costituito dal nuovo profilo che assume la attività dirigenziale e che impone a tali soggetti una radicale revisione del ruolo, delle attribuzioni, delle competenze e della attività.

Occorre subito chiarire che nella assegnazione delle competenze agli organi politici o ai dirigenti, l’elemento distintivo non è dato dal grado di discrezionalità del provvedimento, così come ci insegnava la dottrina tradizionale. Oggi la demarcazione è data dalla natura dell’atto: gestionale, di indirizzo o di controllo. Nel primo caso la competenza, fatte salve le eccezioni previste dalla legge, spetta ai dirigenti, anche se l’atto ha un grado elevatissimo di discrezionalità politica; negli altri casi spetta agli organi politici.

Il nuovo modello si regge sul pilastro della adozione del metodo della programmazione: senza la definizione di obiettivi chiari i dirigenti si trovano senza bussola di orientamento ed ai criteri di tipo meritocratico si sostituiscono, nella concreta applicazione, altri criteri, diciamo di fiducia di tipo personale, criteri che comunque non consentono all’ente di disporre delle condizioni ottimali per potere dispiegare al meglio la propria attività.

Un aspetto rilevante per il successo del nuovo modello è inoltre costituito dalla introduzione di efficaci regole di controllo della gestione e di valutazione. Criteri che consentano alle amministrazioni di darsi un efficace sistema di controlli interni, la cui articolazione concreta è dal legislatore rimessa agli enti locali nella ottica che ne impone comunque la concreta attivazione, mentre si deve evidenziare che molto spesso ciò non avviene o avviene solo sulla carta. Il che sta portando alla “irruzione” sulla scena di un nuovo soggetto, cioè la Corte dei Conti ed in particolare le sue sezioni regionali di controllo.

Al dirigente è oggi richiesto, in primo luogo, di raggiungere i risultati e gli obiettivi che gli sono stati indicati dalla sfera politica. Quindi, gli viene richiesta la capacità di sapere gestire risorse umane, finanziarie e strumentali per il raggiungimento dell’obiettivo. Da qui la chiara indicazione, sul terreno delle conseguenze concrete, del fatto che l’obiettivo diventa il criterio di riferimento per l’attività dei dirigenti. Si può dire che il risultato si pone come elemento di riferimento nell’esercizio della attività discrezionale. In termini pratici, esso dovrebbe, ad esempio, essere sempre citato nella parte relativa alle premesse delle determinazioni dirigenziali.

Il dirigente svolge quindi un ruolo da protagonista sul terreno della gestione, ma svolge un ruolo importante anche sul terreno iniziale, quello della proposta. Egli ha infatti un dovere istituzionale di collaborazione con gli organi politici, con un mandato specifico rispetto agli obiettivi programmatici da questi indicati e tradotti in precisi atti deliberativi, ad esempio le relazioni previsionali e programmatiche e tutti i documenti a valenza pluriennale, i bilanci annuali, i PEG etc.

L’attività dei dirigenti si concretizza, quindi, entro un nuovo circuito decisionale. Il programma indica l’obiettivo, esso viene articolato annualmente dal Programma Esecutivo di Gestione in indicazioni specifiche. A tal fine lo stesso PEG gli conferisce un adeguato budget e gli organi politici individuano con propri atti deliberativi i criteri generali di riferimento per la sua attività. I risultati vengono valutati sia in termini finanziari, attraverso il controllo di gestione, sia in termini più generali, attraverso i nuclei di valutazione dell’attività dei dirigenti.

Siamo dinanzi ad una figura nella quale debbono coesistere sia le competenze professionali e specialistiche che un tipo di competenze nuove per le PA, cioè le competenze manageriali. Al dirigente viene infatti oggi richiesto dall’ordinamento di essere soprattutto il manager che garantisce la attuazione degli obiettivi assegnati dagli organi politici nel rispetto dei principi della legittimità della attività amministrativa, nonché della efficacia, efficienza ed economicità della gestione.

I dirigenti hanno il potere di gestione del personale: il Dlgs n, 165/2001 attribuisce loro “la capacità ed i poteri del privato datore di lavoro”. Capacità e poteri che si sostanziano concretamente nella attribuzione dei poteri relativi al cd ius variandi, cioè a dettare tutte le disposizioni relative alla assegnazione delle mansioni, dell’orario di lavoro, della sede etc. Attività che il dirigente svolge non attraverso atti amministrativi, ma attraverso atti unilaterali di diritto privato. Che pertanto non sono sottoposti alle regole degli atti amministrativi, come ad esempio l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento, salvo che per il diritto di accesso (in questo senso vi è infatti una specifica previsione dettata dalla legge n. 241/1990). Ricordiamo che il contenzioso è devoluto alla cognizione del giudice ordinario.

Si deve ricordare che tutte le attribuzioni assegnate dalla legge ai dirigenti sono, negli enti sprovvisti di tale figure, assegnate ai responsabili a cui il sindaco abbia conferito incarichi dirigenziali.

Ricordiamo che il dirigente può vedersi revocato l’incarico, oltre che nei casi in cui matura una sua grave responsabilità di risultato, anche per il mutamento del disegno organizzativo dell’ente. E che la giurisprudenza, in particolare quella ordinaria, ha sottolineato l’ampiezza degli spazi riconosciuti agli organi politici, fermo restando che essi non devono essere motivati da ragioni politiche, da mobbing, dalla volontà di creare un danno di immagine o di professionalità.

La responsabilità dirigenziale

Le forme di responsabilità tradizionali in cui potevano incorrere i dirigenti, oltre che gli amministratori ed i dipendenti, erano:

la responsabilità amministrativa e/o contabile richiede i presupposti della colpa grave o del dolo; presuppone la illegittimità/illeicità del comportamento; determina un danno all’ente in termini di maggiori oneri o minori entrate, danno che deve essere valutato anche sulla base dei vantaggi conseguiti comunque dallo stesso. Occorrono infine la sussistenza del rapporto di servizio con la PA ed un nesso causale tra comportamento e danno. Si ricorda che caratteristica dell’attuale modello di responsabilità amministrativa patrimoniale è la insindacabilità da parte del giudice contabile del merito delle scelte discrezionali;
la responsabilità civile, che può essere coperta da polizza assicurativa con oneri a carico dell’ente per i dirigenti e per i titolari di posizione organizzativa;
la responsabilità penale;
la responsabilità disciplinare.

Queste forme di responsabilità continuano a sussistere ancora oggi, anche se il legislatore ha introdotto marcati elementi di riforma, in particolare per la responsabilità amministrativa, cioè quella che viene giudicata dalla Corte dei Conti. Accanto ad esse oggi si è aggiunta la responsabilità dirigenziale o di risultato. Come dice, pressochè testualmente, il DLgs n. 267/2000, il dirigente è direttamente responsabile in via esclusiva del raggiungimento degli obiettivi che gli sono stati assegnati.

Il maturare della responsabilità dirigenziale o di risultato è sanzionato in vario modo dal nostro ordinamento (DLgs n. 267/2000 e n. 165/2001) e dai contratti collettivi dei dirigenti e del personale:

mancata o parziale attribuzione dell’indennità di risultato, sulla base delle apposite previsioni dettate in sede regolamentare dal singolo ente;
mancata conferma, alla scadenza, dell’incarico;
conferimento di incarichi di minore rilevanza;
revoca dell’incarico dirigenziale;
interruzione del rapporto di lavoro.

Si richiede sempre, come regola procedurale, la previa contestazione in contraddittorio. La prima sanzione che matura per la responsabilità dirigenziale, cioè la mancata o parziale erogazione della indennità di risultato, ha un carattere vincolato, consegue cioè automaticamente alla valutazione negativa da parte del nucleo. La irrogazione delle altre sanzioni deriva invece da una scelta discrezionale, anche se ovviamente motivata, da parte del sindaco o del presidente della provincia.

Siamo dinanzi ad un cambiamento di notevole importanza perché segna il passaggio negli enti locali dalla “cultura dell’adempimento” a quella dei “risultati”. Cioè il dato meramente formale del rispetto delle prescrizioni e della legittimità viene integrato da un dato sostanziale, che è costituito dal raggiungimento degli obiettivi assegnati al dirigente dall’organo politico. Non che venga meno, sia ben chiaro, la necessità che la attività amministrativa, in considerazione della sua natura istituzionale, sia sempre caratterizzata dal rispetto dei principi della legittimità. Siamo dinanzi ad una lettura innovativa di tali principi, ed in particolare di quello costituzionale del “buon andamento” alla luce anche del rispetto dei canoni della efficienza, efficacia ed economicità dell’attività amministrativa. Questa scelta segna il maturare della consapevolezza nel legislatore per cui si impone oggi un vero e proprio salto di qualità nella attività e nel profilo del dirigente. Salto di qualità che deve adesso essere tradotto in realtà sul terreno della concretezza delle scelte amministrative.

LA DISTINZIONE TRA POLITICA E BUROCRAZIA

La distinzione dei compiti tra sfera politica e sfera burocratica costituisce uno degli assi portanti della riforma della pubblica amministrazione. Una riforma che è in corso da oltre 17 anni, cioè dalla entrata in vigore del DLGS n. 29/1993, e che è stata anticipata per gli enti locali, quantomeno nelle linee guida, dalla legge n. 142/1990. Un processo di riforma che per gli enti locali si è inoltre spinto molto più in là che per il resto della pubblica amministrazione.

Nel corso di questo arco di tempo abbiamo assistito prima alla introduzione in termini generali del principio della distinzione, poi all’invito rivolto agli enti a darsi regole attuative ed ancora alla scelta legislativa di farne un vincolo inderogabile per l’esercizio della autonomia locale. Una scelta che il legislatore ha sviluppato con molta chiarezza ed incisività; basta ricordare come il DLGS n. 267/2000 lo ha formalizzato e le conseguenze che ne ha tratto. Distinzione basata sulla separazione tra poteri di indirizzo e di controllo, da un lato, e di gestione, dall’altro; chiara indicazione delle fattispecie che prevedono eccezioni (poteri del sindaco quale ufficiale di governo e/o rappresentante della comunità locale); fissazione del vincolo per cui il principio può essere superato solo con esplicite norme di legge; estensione dell’ambito di applicazione a tutte le norme in vigore.

E, non a caso, la giurisprudenza ha dato in questi anni una interpretazione molto precisa di tali disposizioni, sancendo la illegittimità per vizio assoluto di competenza dei provvedimenti gestionali adottati da organi politici. Si susseguono infatti le pronunce giurisprudenziali in materia di distinzione delle competenze tra gli organi politici e quelli burocratici e, con la unica eccezione di una pronuncia del Tribunale di Pordenone in tema di concessioni edilizie, esse confermano la illegittimità dei provvedimenti gestionali compiuti dagli organi politici.

Nei primi anni 90 vi sono state alcune iniziative di riforma. Infatti la legge finanziaria per l’anno 2002 ci consegna un regime “differenziato” per i piccoli comuni, intendendo come tali quelli con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, cioè la stragrande maggioranza degli enti. Nel frattempo, ed è questo un dato che sembra configurarsi nella grande maggioranza degli enti, la applicazione del principio della distinzione risulta praticata, ma si determinano problemi operativi nella gestione dei rapporti tra gli organi politici ed i dirigenti e/o responsabili. In particolare, non sembra affermarsi nella gran parte delle realtà la correlazione necessaria con la adozione del metodo della programmazione, la indicazione degli obiettivi, il controllo sulla attività; in pratica la acquisizione della cultura del risultato. Solo in tal modo infatti, nel disegno legislativo, si possono introdurre i necessari temperamenti al ruolo “preponderante” della politica nei momenti dell’indirizzo e del controllo e dei dirigenti nel momento della gestione.

L’APPLICAZIONE GIURISPRUDENZIALE

Il principio della distinzione delle competenze tra la sfera politica e la sfera burocratica risulta sostanzialmente consolidato nella applicazione giurisprudenziale, in particolare dopo le precisazioni introdotte dal Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (DLGS n. 267/2000).

Sono molto chiare le pronunce che fioccano sulla attribuzione ai dirigenti di compiti gestionali anche in materie in cui vi è un alto tasso di discrezionalità, quale ad esempio la nomina delle commissioni di concorso e di gara, ovvero il conferimento di incarichi professionali. Ed ancora, si è evidenziato che non rientra nell’ambito dei poteri di controllo degli organi politici, la approvazione dei verbali delle commissioni di gara e di concorso, anche nel caso di difficoltà a farli approvare da altro dirigente (situazione tipica di molti piccoli comuni).

Una parte della giurisprudenza introduce, in numerose pronunce, la possibilità per i dirigenti di “sanare” con proprie determinazioni i provvedimenti assunti da organi politici ed aventi un carattere gestionale.

Molto drastici anche gli interventi giurisprudenziali in materia di conferimento degli incarichi dirigenziali. La Corte Costituzionale ha sancito la legittimità della norma di devoluzione del contenzioso al giudice ordinario. Tale legittimità si estende anche alla devoluzione della competenza relativa al conferimento ed alla revoca degli incarichi dirigenziali. Numerose ordinanze assunte da tribunali di tutta la penisola hanno fissato la competenza della autorità giudiziaria ordinaria a giudicare il contenzioso sui provvedimenti di conferimento e di revoca, anche con la disapplicazione del provvedimento amministrativo eventualmente assunto dal sindaco.

LA APPLICAZIONE CONCRETA

La applicazione concreta del principio nella gran parte degli enti locali si sta progressivamente realizzando. Oggi la situazione è ben diversa rispetto ad alcuni anni fa: la applicazione del principio non è più contestata in modo diretto da parte di quote rilevanti di amministratori locali e si può dire che in modo crescente le nuove regole trovano applicazione nella gran parte degli enti locali.

La concreta applicazione del principio sconta ancora in molti enti la duplicità di provvedimenti: delibere assunte dalle giunte e determinazioni con eguale contenuto adottate dai dirigenti. E’ questo, evidentemente, un punto che merita di essere attentamente vagliato al fine di evitare il perpetuarsi di una simile condizione.

Le norme di legge indicano nella direttiva l’istituto da utilizzare per definire un raccordo tra gli indirizzi dell’organo politico e la gestione da parte del dirigente. Appare opportuno regolamentare l’ambito, le formalità e la titolarità di tale potere. E’ questa una indicazione che può permettere di risolvere i problemi concreti e che dà un criterio preventivo di valutazione. Basta pensare a quanto siano rilevanti, in termini di costituzione materiale, le differenze tra l’attribuzione solo al sindaco o alla giunta o l’estensione anche ai singoli assessori del potere di emanazione ed a quanto possa essere utile la previsione di uno specifico ruolo di controllo affidato, ad esempio, al segretario o direttore generale.

La sede più idonea per definire i poteri di indirizzo degli organi politici è comunque costituita dalle scelte di programmazione, in particolare dal Programma Esecutivo di Gestione e dal Piano Dettagliato degli Obiettivi. Sono questi gli strumenti principe, sempre integrabili e modificabili da parte delle giunte, per esercitare il potere di indirizzo spettante all’organo di governo.

E’ quanto mai opportuno evidenziare la importanza della utilizzazione in modo sempre più attento di tali strumenti, perché altrimenti si corre il rischio di definire esclusivamente su basi fiduciarie personali il rapporto tra organi politici e dirigenti. Tendenza che in talune realtà sembra prendere piede, interpretandosi le norme come una deresponsabilizzazione in termini formali dell’amministratore a cui è invece collegato il mantenimento di un ruolo da protagonista nella definizione dei contenuti concreti.

L’uso degli strumenti di programmazione costituisce quindi un interesse, oltre che della qualità della attività amministrativa, precipuo dei dirigenti, visto che ciò consente una definizione in termini chiari del rapporto con gli organi politici ed una valutazione ispirata a criteri di merito e professionalità. In tal senso appare quanto mai necessario che i dirigenti esercitino il potere dovere di proposta, sollecitando ed aiutando concretamente gli amministratori a svolgere tale ruolo.

Occorre ricordare come i dirigenti siano investiti in termini formali di un potere dovere di proposta e come le giunte siano dall’ordinamento obbligate a dare una risposta favorevole o di diniego motivato alle richieste avanzate dai dirigenti.

Si deve infine sottolineare la centralità che assumono i vertici burocratici degli enti, segretari, vice segretari e direttori generali. A tali figure infatti è assegnato un compito di coordinamento che può spingersi fino alla predisposizione degli strumenti di programmazione. In ogni caso è evidente l’interesse diretto ed immediato per l’ente e per lo svolgimento migliore della loro attività a che tali compiti siano esercitati in termini sostanziali.

LA LEGGE BRUNETTA

La distinzione delle competenze tra gli organi di governo ed i dirigenti è confermata anche dalle disposizioni dettate dal DLGS n. 150/2009, cd legge Brunetta. Questa disposizione interviene sui seguenti aspetti:

valorizzazione del ruolo gestionale dei dirigenti, in particolare in quanto soggetti dotati dei poteri e delle capacità del privato datore di lavoro. In tale ambito si devono ricordare le nuove attribuzioni dirigenziali sulla mobilità volontaria, sulla programmazione del fabbisogno di personale, sulla valutazione dei dipendenti e sulla lotta alla corruzione;
correlato incremento delle forme di responsabilità dei dirigenti, in particolare nel caso di mancata sorveglianza sulle attività svolte dal personale e/o di mancata utilizzazione dello strumento delle sanzioni disciplinari;
definizione di nuovi e più vincolanti criteri per il conferimento degli incarichi ai dirigenti;
modifiche alla utilizzazione dello strumento delle assunzioni a tempo determinato di dirigenti ai sensi dell’articolo 110 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, DLGS n. 267/2000;
valorizzazione dello strumento della programmazione, a partire dalla assegnazione degli obiettivi, come metodo di governo ordinario.

Competenze amministratori (anno 2012)