LE PRINCIPALI NOVITA’ DELLA LEGGE N. 114/2014 DI CONVERSIONE DEL DL 90/2014 PER IL PERSONALE E L’ORGANIZZAZIONE

Di Arturo Bianco

Art. 1	Abrogazione trattenimenti in servizio	Sono abrogate le disposizioni che consentono ai dipendenti pubblici di restare in servizio fino ad un biennio oltre i limito di età per il collocamento in quiescenza, con la loro inclusione nel tetto alle nuove assunzioni. Quelli già disposti cesseranno comunque entro il 31 ottobre; sono previste regole speciali per i magistrati ed il personale della scuola
Art. 1	Collocamento in quiescenza dei dirigenti e dipendenti	Le PA possono, a condizione che non si determini un pregiudizio per le attività, disporre con un preavviso di almeno 6 mesi il collocamento in quiescenza dei dipendenti e dei dirigenti che hanno maturato i requisiti di anzianità contributiva. Tale possibilità scatta dal momento in cui gli stessi hanno raggiunto una età anagrafica che dà luogo alla riduzione percentuale. La disposizione non si applica ai magistrati, ai docenti universitari, ai responsabili di struttura complessa del Servizio Sanitario, ai medici ed a coloro che sono stati interessati da sospensioni per procedimenti penali
Art. 3	Assunzioni a tempo indeterminato	Regioni ed enti locali possono effettuare assunzioni di personale nel 2014 e nel 2015 nel tetto del 60% della spesa del personale cessato nell’anno precedente (percentuale che sale allo 80% per il biennio 2016 e 2017 ed al 100% dal 2018). Si possono usare i risparmi delle cessazioni dell’ultimo triennio. Prorogato il divieto per le province. Gli enti devono avere rispettato, oltre al patto, il tetto di spesa del personale. Abrogati il divieto di effettuare assunzioni per gli enti che, compresa quella delle proprie società, superano il 50% nel rapporto tra spesa del personale e spesa corrente e le agevolazioni per le assunzioni di vigili, personale dei servizi sociali e della pubblica istruzione. Gli enti coordinano le politiche assunzionali delle proprie società in modo da garantire la riduzione del rapporto tra spesa del personale e spesa corrente. Dal 2014 il tetto della spesa del personale è fissato nel valore medio del triennio precedente (cioè il 2013, 2012 e 2011). Anche per gli enti locali le assunzioni sono subordinate alla immissione in servizio di tutti i vincitori di concorso ed alla assenza di idonei in graduatorie approvate a partire dallo 1 gennaio 2007, anche per professionalità equivalenti. Di ciò occorre dare comunicazione al Dipartimento della Funzione Pubblica. Negli enti con una incidenza della spesa del personale sulla spesa corrente inferiore al 25% le assunzioni sono effettuate nel 2014 nel tetto dello 80% della spesa del personale cessato e, dal 2015, nel tetto del 100%. Le assunzioni di categorie protette, nelle quote d’obbligo, sono al di fuori di tali tetti. Per le province possibilità di proroga fino all’insediamento dei nuovi organi dei rapporti a tempo determinato prorogati a fini di stabilizzazione. Il tetto di spesa per le assunzioni flessibili (peraltro abrogato) non si applica agli LSU, agli LPU ai cantieri regionali sostenuti da finanziamenti specifici o della UE; in caso di cofinanziamento non si applica alla quota a carico di altri soggetti. I revisori dei conti sono impegnati a certificare il rispetto dei vincoli alle assunzioni ed al rispetto delle disposizioni sulla utilizzazione dell’articolo 90 del TUEL (uffici di staff) nella relazione di accompagnamento alla delibera di approvazione del bilancio; il mancato rispetto di tale vincolo è oggetto di una relazione del Prefetto al Ministro dell’Interno.
Art. 4	Mobilità volontaria ed obbligatoria	Per la utilizzazione della mobilità volontaria, per la quale è richiesto il consenso dell’ente cedente, le PA devono fissare preventivamente i requisiti e pubblicare uno specifico bando per almeno 30 giorni; il consenso dell’ente da cui si dipende non è richiesto solamente per trasferimenti tra sedi centrali di amministrazioni statali. Istituzione di un portale dedicato. Riqualificazione a cura dell’amministrazione ricevente. Possibilità di trasferimento tra sedi dello stesso ente o, previo accordo, di altre PA nello stesso comune o in uno compreso nel raggio di 50 km. Possibile decreto del Ministro della PA, sentiti i sindacati, per fissare i criteri. Per i dipendenti con figli inferiori a 3 anni o che hanno congiunti portatori di handicap gravi, è necessario il consenso. Nullità dei contratti in contrasto ed istituzione di un fondo per incentivare il ricorso a tale istituto. Vincolo alla adozione di un decreto per la definizione delle equiparazioni delle categorie e dei profili.
Art. 5	Assegnazione di mansioni	Gli elenchi del personale in disponibilità gestiti dalla Funzione Pubblica e dalla struttura regionale sono pubblici. Entro gli ultimi 6 mesi del periodo massimo di collocamento in disponibilità i dipendenti possono presentare domanda per essere ricollocato nella categoria immediatamente inferiore, con possibilità di reinquadramento in caso di mobilità volontaria. Le PA devono, anche prima dell’avvio delle procedure concorsuali per le assunzioni a tempo determinato di durata superiore ad 1 anno, verificare l’impossibilità di utilizzare personale in disponibilità. I dipendenti in disponibilità possono essere comandati presso le PA; in questi periodi resta sospeso il termine della disponibilità. Fissati in 60 e 90 giorni i termini per la conclusione delle procedure di riallocazione del personale delle società pubbliche in disponibilità presso la stessa o altra società.
Art. 6	Divieto di conferimento incarichi ai pensionati	Non si possono conferire incarichi a soggetti in quiescenza né come studio e/o consulenza, né come incarichi dirigenziali o direttivi o di componente di organi di governo di PA e di società controllate, salvo che per quelli di giunta. Limiti anche agli incarichi conferiti a titolo gratuito
Art. 7	Prerogative sindacali	I contingenti di distacchi, permessi ed aspettative sindacali sono ridotti del 50%. L’arrotondamento nelle singole amministrazioni si deve fare all’unità superiore. L’articolo offre la possibilità di modificare le regole in vigore per l’assegnazione dei vari contingenti.
Art. 9	I compensi agli avvocati dipendenti e dirigenti delle PA	I compensi agli avvocati entrano a far parte del tetto del trattamento economico individuale. Viene abrogata, per le sentenze intervenute a decorrere dalla data di entrata in vigore del DL, la possibilità di erogare compensi per le cause vinte con compensazione delle spese. Confermata per le PA, diverse dalla Avvocatura dello Stato e sulla base di regolamenti e contratti che devono definire le modalità di distribuzione, la percezione dei compensi in caso di condanna dell’altra parte al pagamento delle spese legali. Nel caso di successo con compensazione delle spese nelle PA diverse dalla Avvocatura dello Stato sono erogati compensi in misura non superiore a quelli del 2013. Viene fissato un tetto individuale ai compensi per i successi nei contenziosi che è il trattamento economico complessivo. Sono dettate le regole per la fase transitoria; tra esse è previsto il divieto di erogazione di questi compensi a far data dal 2015 nel caso di mancato adeguamento delle norme regolamentari.
Art. 10	Limitazione del diritto di rogito	I diritti di rogito sono percepiti esclusivamente dai segretari che prestano servizio nei comuni privi di dirigenti e dai segretari che non hanno qualifica dirigenziale entro il tetto di 1/5 dello stipendio in godimento e per lo svolgimento delle attività previste dalla disposizione. I segretari rogano ed autenticano gli atti su richiesta dell’ente
Art. 11	Assunzioni e personale negli enti locali e nelle regioni	Aumentato al 30% dei posti dirigenziali il tetto numerico per le nuove assunzioni a tempo determinato ex articolo 110 TUEL. Imposte la pubblicità e l’uso di procedure comparative per questa assunzioni, con il diritto al collocamento in aspettativa del personale destinatario di questi incarichi. Nelle regioni e per la dirigenza sanitaria tale tetto è fissato al 10%. I dipendenti degli uffici di staff degli organi politici non possono adottare atti gestionali ed essere inquadrati nella dirigenza, anche in assenza del titolo di studio. Non si applica il tetto del 50% del 2009 per la spesa per le assunzioni flessibili negli enti, soggetti o meno al patto, che hanno rispettato il tetto di spesa complessivo del personale. Disposte deroghe al tetto di spesa del personale per i comuni colpiti dal sisma del 2012. Non si applica il tetto di spesa del personale alle assunzioni stagionali di vigili nei comuni tra 1.000 e 5.000 abitanti turistici.
Art. 12	Copertura assicurativa per la utilizzazione di beneficiari di integrazione del reddito e volontari	Per il biennio 2014/2015 è istituito un fondo per reintegrare l’Inail degli oneri assicurativi per la utilizzazione da parte dei comuni di soggetti beneficiari di integrazioni di reddito per finalità sociali. Una parte di questo fondo è destinata a reintegrare le organizzazioni di volontariato per lo svolgimento di attività di utilità sociale nei territori montani. I comuni sono tenuti a dare adeguata pubblicità a queste iniziative; l’Inps, può effettuare attività di verifica su richiesta dei comuni; un decreto del Ministero del Lavoro può dettare le regole per la erogazione di crediti formativi
Art. 13	Abrogazione della incentivazione degli uffici tecnici	Sono abrogati i commi 5 e 6 dell’articolo 92 del DLgs n. 163/2006 che consentivano la incentivazione del personale degli uffici tecnici per le attività connesse alla realizzazione di opere pubbliche e per la progettazione effettuata direttamente di strumenti urbanistici
Art. 13 bis	Incentivazione del personale degli uffici tecnici	Le amministrazioni danno vita ad un fondo per la progettazione e l’innovazione alimentato da risorse non superiori al 2% degli importi posti a base d’asta per un’opera o lavoro. La misura di tali risorse è fissata dal regolamento dell’ente. L’80% di queste risorse è ripartito, con le regole dettate dal contratto e dal regolamento, tra i dipendenti impegnati. Tale importo è diminuito nel caso di ritardi o di costi ulteriori. Questi benefici non possono superare il 50% del trattamento economico individuale annuo; il fondo viene ridotto per lo svolgimento di attività da parte di soggetti esterni. Questi benefici non si applicano ai dirigenti. Il restante 20% del fondo è utilizzato per l’ammodernamento tecnologico delle amministrazioni e per la erogazione di servizi migliori ai cittadini.
Art. 16	Nomina dei dipendenti nelle società partecipate	La maggioranza dei componenti gli organi di amministrazione delle società partecipate non deve più essere dipendente dell’ente o della società controllante. I compensi per gli amministratori non devono superare l’80% di quanto speso allo stesso titolo nel 2013. Se essi sono dipendenti della PA o della società controllante i compensi vanno versati al fondo per le risorse decentrate, avendo diritto esclusivamente alla copertura assicurativa ed al rimborso delle spese sostenute. Queste disposizioni si applicano dal primo rinnovo dei consigli di amministrazione, salve le disposizioni sui compensi
Art. 17	Ricognizione enti pubblici e società partecipate	Le amministrazioni statali inseriscono in apposite banche dati del Dipartimento della Funzione Pubblica i dati sugli enti pubblici o privati finanziati o vigilati e, in un’altra banca dati, quelle sui servizi esternalizzati. L’elenco delle PA che non hanno provveduto all’inserimento è pubblicato e le stesse non possono più adottare atti nei confronti degli enti, per le prime informazioni, e matura responsabilità dirigenziale per le altre informazioni. Sono potenziate le banche dati del Ministero dell’economia con i conti del personale. Dal prossimo 1 gennaio il Ministero dell’economia acquisisce le informazioni sulle partecipazioni delle PA a società ed enti di diritto pubblico o privato. Abrogati dalla stessa data gli obblighi di comunicazione dei dati sui consorzi degli enti locali.
Art. 17 bis	Divieto alle PA di richiedere informazioni presenti nella Anagrafe della popolazione residente	Viene vietato a tutte le PA di richiedere informazioni che sono giù presenti nella Anagrafe nazionale delle popolazione residente
Art. 19	Soppressione della Autorità Nazionale di Vigilanza sui contratti e trasferimento alla Funzione Pubblica dei compii in materia di valutazione	Dalla data di entrata in vigore del DL, quindi dalla fine del mese di giugno, l’Autorità nazionale di Vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture è abolita ed i suoi compiti sono trasferiti all’Autorità nazionale Anticorruzione. Il Presidente di tale Autorità presenta entro la fine dell’anno un piano di riordino e riorganizzazione delle attività, con l’assegnazione del personale, la riduzione di almeno il 20% del trattamento economico accessorio di dipendenti e dirigenti ed altre misure di risparmio. Il Piano diventa esecutivo con uno specifico DPCM. L’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) è inoltre abilitata a ricevere segnalazioni da parte dei dipendenti pubblici e dagli avvocati dello Stato. Essa irroga una sanzione da 1.000 a 10.000 euro per la mancata adozione dei piani anticorruzione e di trasparenza e dei codici di comportamento. Il Presidente formula proposte per la gestione dell’Expo Milano 2015. I compiti prima assegnati all’ANAC in materia di valutazione delle performance sono trasferiti al Dipartimento della Funzione Pubblica dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del DL 90. Il Governo, con regolamento da emanar entro la fine del 2014, deve riordinare le funzioni in materia di valutazione delle performance. Sono potenziati i compiti di controllo dell’Ufficio per il programma del Governo. Sono trasferite all’ANAC le funzioni della Funzione Pubblica in materia di trasparenza
Art. 20	Commissariamento e scioglimento associazione Formez PA	Viene disposto lo scioglimento della associazione Formez spa. Il commissario entro il 31 ottobre propone un piano delle politiche sviluppo delle amministrazioni statali e degli enti territoriali
Art. 21	Unificazione della scuole di formazione	Sono soppresse la Scuola superiore dell’economia e delle finanze, l’Istituto diplomatico Mario Toscano, la Scuola superiore dell’amministrazione dell’interno (SSAI), il Centro di formazione della difesa e la Scuola superiore di statistica e di analisi sociali ed economiche, nonché le sedi distaccate della Scuola nazionale dell’amministrazione prive di centro residenziale. Le relative funzioni sono svolte dalla Scuola Nazionale dell’Amministrazione
Art. 23	Riforma delle città metropolitane, province e funzioni fondamentali dei comuni	Sono ampliati i compiti dei commissari delle province e, per gli stessi, sono dettate regole per la gratuità degli incarichi. Sono modificate le regole per la istituzione delle città metropolitane ed è prorogato il termine per la istituzione del consiglio metropolitano, dettando regole per le liste. Sono dettate regole per Expo Milano 2015. Sono modificate le regole per l’elezione dei consigli provinciali. Sono dettate nuove regole per la incentivazione delle fusioni dei piccoli comuni. Sono dettate deroghe dalla unicità per i consorzi socio assistenziali. Sono dettate regole per la città metropolitana di Venezia. Viene rinviato al 30 settembre il termine del 30 giugno per la gestione associata di altre 3 funzioni fondamentali da parte dei piccoli comuni.
Artt. 23 bis e 23 ter	Centrale unica di committenza	L’obbligo di utilizzare la centrale unica di committenza entra in vigore dal 2015 per gli acquisti di beni e servizi e dal luglio 2015 per quelli di lavori. I comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti possono procedere autonomamente fino a 10.000 euro. Per i comuni che si fondono tale obbligo scatta dal terzo anno successivo
Art. 23 quater	Spostamento termini recupero contributo su riduzioni di spesa	Spostato al 10 ottobre il termine (inizialmente fissato per il mese di luglio) per il recupero alla finanza pubblica tramite l’Agenzia delle Entrate, dei risparmi da parte di province e città metropolitane su riduzioni di spesa
Art. 24	Agenda per la semplificazione amministrativa	Approvazione entro il 31 ottobre, previa intesa in Conferenza Unificata, della Agenda per la semplificazione per il triennio 2015/2017. Predisposizione di una modulistica unificata per le richieste dei privati alle PA, in particolare per le comunicazioni edilizie e per l’avvio di attività produttive (ambito che costituisce livello essenziale di prestazioni). Predisposizione entro la fine del mese di febbraio da parte di tutte le PA di un piano di informatizzazione per le richieste dei privati. Semplificazione per l’uso dei dati anagrafici da parte dei comuni.
Art. 24 bis	Ampliamento dei vincoli di trasparenza	Viene ampliata la platea dei soggetti cui si applicano i vincoli di trasparenza. Oltre che a tutte le PA essi si applicano anche agli enti di diritto pubblico non territoriali nazionali, regionali o locali comunque denominati, istituiti, vigilati, finanziati da pubbliche amministrazioni, ovvero i cui amministratori siano da questa nominati; agli enti di diritto privato in controllo pubblico, limitatamente all’attività di pubblico interesse; applicazione per le società a partecipazione pubblica non maggioritaria e per le attività di pubblici interesse solamente di una parte delle disposizioni dettate dalla legge anticorruzione.
Art. 24 quater	Servizi in rete e scambio dati tra PA	Sono previste sanzioni pecuniarie per le PA che non danno applicazione ai principi dettati dal DLgs n. 82/2005 in materia di scambio di dati e di servizi tra le PA.
Art. 24 quinquies	Comunicazioni tra le PA	Riconfermati i vincoli di messa a disposizione gratuita tra le PA delle proprie banche dati; il monitoraggio è affidato alla Agenzia per l’Italia digitale
Art. 25	Parcheggi per gli invalidi	Tra le numerose disposizioni dettate dall’articolo per gli invalidi, si segnala l’obbligo per i comuni di mettere a disposizione degli invalidi una soglia minima di parcheggi
Art. 31	Tutela dei dipendenti che segnalano illeciti	Le tutele previste dalla legge n. 190/2012 per i dipendenti che segnalano illeciti sono estese anche alle segnalazioni inviate all’ANAC
Art. 35	Divieto di transazioni delle PA con soggetti che hanno sedi in paesi non trasparenti	Le PA non possono effettuare transazioni o operazioni finanziarie con soggetti che hanno la propria sede in paesi che non consentono la identificazione dei soggetti stessi
Art. 37	Trasmissione delle varianti in corso d’opera	Obbligo di trasmissione all’ANAC di buona parte delle varianti in corso d’opera per gli appalti di importo superiore alla soglia comunitaria e di importo superiore al 10% del valore. Per le varianti relative agli appalti di importo inferiore obbligo di comunicazione all’Osservatorio dei contratti pubblici, tramite le sezioni regionali
Art. 47	Comunicazione indirizzo PEC	Tutte le PA devono comunicare entro il 30 novembre 2014 al Ministero della Giustizia l’indirizzo PEC per consentire la ricezione delle comunicazioni dei processi civili

IL TRATTENIMENTO IN SERVIZIO E LA RISOLUZIONE UNILATERALE

Per i trattenimenti in servizio in essere alla data di entrata in vigore delle nuove regole, sono fatti salvi fino al 31 ottobre 2014 o fino alla loro scadenza (se anteriore), mentre quelli non ancora efficaci (alla suddetta data di entrata in vigore) sono revocati. Si ricorda che questo istituto, nella forma della possibilità per i dipendenti pubblici di permanere in servizio per un biennio oltre i limiti di età per il collocamento a riposo è stata introdotta dall’articolo 16 del DLgs n. 503/1992 (norma adesso abrogata). E che successivamente l’articolo 72, commi da 7 a 10, del DL n. 112/2008 (norma anch’essa adesso abrogata) ha escluso che la permanenza in servizio potesse configurarsi in termini di diritto soggettivo del dipendente, rimettendo la valutazione sulla domanda del dipendente (da presentare all’amministrazione di appartenenza tra il 12° e il 24° mese precedente il compimento del limite di età) alla P.A. di appartenenza, chiamata a decidere sulla base delle proprie esigenze organizzative e funzionali, “in relazione alla particolare esperienza acquisita in determinati o specifici ambiti ed in funzione dell’efficiente andamento dei servizi”. L’articolo 9, comma 31 del DL n. 78/2010 (norma anch’essa abrogata) ha disposto che questi trattenimenti costituiscono nuove assunzioni e sono comprese nei tetti alle stesse.

Passando alla possibilità di risoluzione unilaterale, che è stata introdotta nel corso dell’esame parlamentare, si deve evidenziare che i suoi termini di riferimento sono così fissati: applicazione dalla maturazione del requisito di anzianità contributiva per l’accesso al pensionamento (attualmente pari a 42 anni e 6 mesi per gli uomini e 41 anni e 6 mesi per le donne) e non prima del compimento dei 62 anni di età (al di sotto della quale opererebbero riduzioni percentuali del trattamento pensionistico); possibilità di risoluzione del rapporto di lavoro e del contratto individuale (con un preavviso di sei mesi, come già previsto dalla normativa vigente). La risoluzione deve essere operata “con decisione motivata con riferimento alle esigenze organizzative e ai criteri di scelta applicati e senza pregiudizio per la funzionale erogazione dei servizi”. E’ opportuno chiarire se il riferimento ai 62 anni deve essere inteso come limite minimo o come limite massimo.

LE ASSUNZIONI A TEMPO INDETERMINATO

Con l’articolo 3 vengono significativamente modificate le regole che presiedono alle assunzioni di personale a tempo indeterminato nelle PA e, in modo marcato, anche negli enti locali. Le modifiche vanno nella direzione di ampliare gli spazi per le nuove assunzioni consentite alle PA e, in tale ambito alle regioni ed agli enti locali. Per queste amministrazioni gli ampliamenti di maggiore rilievo si concretizzano nell’aumento del numero delle assunzioni che possono essere fatte, soprattutto da parte degli enti più virtuosi nella gestione del personale, nell’abrogazione del divieto per le amministrazioni con un rapporto tra spesa del personale e spesa corrente, comprensivo delle società partecipate, superiore al 50% e nel riferimento, come tetto di spesa del personale, al triennio 2011/2013 e non più all’anno precedente. In controtendenza rispetto a queste scelte va la cessazione delle deroghe previste per le assunzioni di vigili, nonché personale da impegnare nelle funzioni fondamentali pubblica istruzione e servizi sociali. Da sottolineare l’importanza delle novità procedurali introdotte dalla disposizione.

Concentriamoci sulle norme che riguardano regioni ed enti locali.

Il comma 5 amplia le possibilità di assunzione per le regioni e per gli enti locali soggetti al patto di stabilità. Ricordiamo che non sono introdotte modifiche per gli enti locali non soggetti al patto di stabilità, per i quali rimane confermata la possibilità della copertura integrale del turn over, cioè delle cessazioni; aggiungiamo che in via interpretativa in modo consolidato le sezioni riunite di controllo della Corte dei Conti hanno stabilito che sono utilizzabili tutte le cessazioni intervenute dal 2007 in poi, a condizione ovviamente che non siano già state utilizzate per nuove assunzioni. Le assunzioni a tempo indeterminato sono consentite:

nel tetto del 60% della spesa del personale cessato per gli anni 2014 e 2015;
nel tetto dello 80’% della spesa del personale cessato per gli anni 2016 e 2017;
nel tetto del 100% della spesa del personale cessato dal 2018 in poi:
nel tetto dello 80% della spesa del personale cessato per il 2014 negli enti con un rapporto tra spesa del personale e spesa corrente inferiore al 25%;
nel tetto del 100% della spesa del personale cessato a partire dal 2015 negli enti con un rapporto tra spesa del personale e spesa corrente inferiore al 25%.

Le condizioni per potere effettuare assunzioni sono le seguenti: rispetto del patto di stabilità e del tetto alla spesa del personale. E’ stata abrogata la necessità che le amministrazioni, unitamente alle proprie società, avessero un rapporto tra spesa del personale e spesa corrente inferiore al 50%.

Sono molto incisive, in tale ambito, le nuove regole dettate in materia di spesa del personale:

1) In primo luogo, si confermano i commi 557, 557 bis e 557 ter della legge n. 296/2006, per cui per gli enti soggetti al patto di stabilità rimane confermato il vincolo della riduzione della spesa del personale da raggiungere in primo luogo attraverso interventi di riduzione della incidenza della spesa del personale su quella corrente, di razionalizzazione delle strutture, di contenimento dei costi della contrattazione collettiva decentrata integrativa. Ricordiamo che negli enti non soggetti al patto di stabilità il tetto di spesa del personale è fissato in quello del 2008. E che, in tutti gli enti, la violazione del tetto di spesa del personale, al pari della violazione dei vincoli dettati dal patto, determina come conseguenza il divieto di effettuare assunzioni di personale.
2) Inoltre si stabilisce, chiarendo i residui dubbi interpretativi, che per il calcolo della spesa dei cessati utile per determinare gli spazi per le nuove assunzioni, si possono cumulare –a decorrere dal 2014- i risparmi degli ultimi 3 anni. Per cui nel 2014 si possono cumulare i risparmi del 2011, del 2012 e del 2013. Al riguardo si ritiene che i risparmi per le cessazioni del 2013 possano, sulla base delle nuove regole dettate dal decreto, essere calcolati nel tetto del 60% e che quelli del 2011 e del 2012 nel tetto del 40%, in quanto tale era il tetto fissato dal legislatore. Si evidenzia che su questo aspetto vi sono letture diverse, in quanto da parte di taluni si sostiene che essendo l’innalzamento dal 20% al 40% della spesa dei cessati intervenuto nel 2012 operi solamente da tale anno (il che porterebbe anche a ritenere che l’innalzamento dal 40% al 60% opererebbe solamente a partire dalle cessazioni del 2014): si tratta di una lettura che sposta di 1 anno in avanti la possibilità di dare corso all’ampliamento degli spazi consentiti per le assunzioni dal legislatore. Ricordiamo inoltre che, per il Dipartimento della Funzione Pubblica e la Ragioneria Generale dello Stato, possono essere incluse nella base su cui si calcola il tetto di spesa per le nuove assunzioni anche i risparmi determinati sul fondo per la contrattazione decentrata dalla diminuzione del personale in servizio.

3) Ancora, è stato abrogato l’articolo 76, comma 7, del DL n. 112/2008, cioè la disposizione che vietava le assunzioni a qualunque titolo agli enti in cui il rapporto tra spesa del personale (includendo tutte le sue componenti) e spesa corrente –compreso quello delle aziende speciali, istituzioni e società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che sono titolari di affidamento diretto di servizi pubblici locali senza gara, ovvero che svolgono funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale, né commerciale, ovvero che svolgono attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica – era pari o superiore al 50%. L’abrogazione della disposizione sembra determinare anche che questa, a partire dalla data di entrata in vigore del DL- non è più una condizione per l’incremento del fondo per la contrattazione decentrata, ovviamente entro gli ambiti consentiti dai contratti stessi.

4) Viene modificata, negli enti soggetti al patto di stabilità, la base di riferimento per la determinazione del tetto di spesa del personale. Essa, in particolare sulla scorta delle interpretazioni fornite dalle sezioni riunite di controllo ed autonomie della Corte dei Conti, era fissata in quella dell’anno precedente. Il che determinava pesanti effetti di riduzione progressiva di tale spesa. E finiva con il determinare un nuovo pesante vincolo di fatto alle assunzioni di personale, stante gli effetti di aumento negli anni successivi che si possono determinare con nuove assunzioni, vincolo che alcune sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti hanno cercato di superare assegnando un effetto prenotativo sulla spesa alla programmazione delle assunzioni, ma che la sezione autonomie della magistratura contabile non ha fatto proprio, auspicando un intervento legislativo che è adesso arrivato. Il comma 5 bis, introducendo il comma 557 quater alla legge n. 296/2006, ha stabilito che dall’anno 2014 la programmazione delle assunzioni deve rispettare il principio del contenimento della spesa del personale assumendo come punti di riferimento quella media del triennio precedente, cioè del triennio 2011/2013. Occorre al riguardo considerare che la disposizione è finalizzata all’applicazione del comma 557 della legge n. 296/2006, cioè del tetto alla spesa del personale. Ed ancora che essa assume come punto di riferimento gli oneri previsti nella programmazione delle assunzioni. Il dettato della disposizione sembra inoltre assumere, come previsto negli enti non soggetti al patto con il riferimento all’anno 2008, un valore fisso e che non si deve progressivamente ridurre; infatti il dettato della disposizione va al valore medio del triennio precedente il 2014 e non vi è il riferimento al valore medio dell’ultimo triennio, cosicchè nel 2015 occorrerà continuare ad assumere il valore medio del triennio 2011/2013 e non quello del triennio 2012/2014 e via di seguito. Questa disposizione in particolare amplia in misura assai rilevante gli spazi per le nuove assunzioni, sicuramente assumendo come base di riferimento un dato che, ancorchè corretto dal riferimento ad un triennio, assume sempre come punto di riferimento il dato storico, e non un dato medio, con tutte le sperequazioni che ciò può determinare.

Torniamo ai vincoli alle assunzioni. Per le province continua ad applicarsi il divieto assoluto di effettuare assunzioni a tempo indeterminato. L’unica possibilità ad esse offerte è quella di prorogare, oltre la scadenza del prossimo 31 dicembre, i contratti di assunzione a tempo determinato già prorogati ai sensi del DL 101/2013 per consentire la stabilizzazione dei lavoratori precari (comma 6bi, articolo 3). Tale proroga è consentita, sempre come opportunità, esclusivamente fino alla data di entrata in carica dei nuovi vertici istituzionali.

Viene previsto dalla disposizione che le regioni e gli enti locali coordinino le politiche di assunzioni delle aziende speciali, delle istituzioni e delle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che siano titolari di affidamenti diretti di servizi senza gara, ovvero che svolgano funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale né commerciale, ovvero che svolgano attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’ISTAT. La finalità della presente disposizione è quella di garantire anche per questi soggetti una graduale riduzione della percentuale tra spese di personale e spese correnti. In tale ambito si deve evidenziare che il comma 5 quinquies dello stesso articolo 3 abroga il riferimento ai contratti nazionali in vigore allo 1 gennaio 2014 come vincolo insuperabile di cui tenere necessariamente conto negli atti di indirizzo per il contenimento della propria spesa di personale che le aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo si devono dare con proprio provvedimento.

Sul terreno procedurale è di grande rilievo la disposizione contenuta nel comma 5-ter. Essa estende agli enti territoriali le disposizioni di cui all’articolo 4, comma 3, del DL n. 101/ 2013, che sono state dettate per le amministrazioni statali. Sulla base di queste disposizioni le nuove procedure concorsuali sono subordinata alla previa verifica dell’avvenuta immissione in servizio, nella stessa amministrazione, di tutti i vincitori di concorsi pubblici collocati nelle proprie graduatorie vigenti per assunzioni a tempo indeterminato (salve comprovate non temporanee necessità organizzative adeguatamente motivate) e dell’assenza, nella stessa amministrazione, di idonei collocati nelle proprie graduatorie vigenti e approvate a partire dal 1° gennaio 2007, relative alle professionalità necessarie anche secondo un criterio di equivalenza”. Viene previsto il vincolo della comunicazione al Dipartimento della Funzione Pubblica, disposizione da chiarire sul terreno procedurale, in quanto la disposizione stabilisce “per quanto di competenza dello stesso”.
Tale vincolo si aggiunge a quelli già esistenti: rideterminazione della dotazione organica nell’ultimo triennio, adozione della deliberazione con cui si dà atto della inesistenza di condizioni di eccedenza e/o sovrannumero di personale; adozione del programma delle azioni positive; rispetto dei vincoli dettati per la tempestività dei pagamenti (vincolo che si applica a partire dal 2015). Il nuovo vincolo interviene già al momento della programmazione del fabbisogno, quindi ancora prima della indizione delle procedure concorsuali, per le quali si applicano ovviamente i vincoli dettati dall’articolo 34 bis (comunicazione obbligatoria al Dipartimento della Funzione Pubblica ed alla struttura regionale preposta per l’assegnazione di personale pubblico in disponibilità) e 30 (mobilità volontaria) del DLgs n. 165/2001.

Il legislatore ribadisce, a scanso di equivoci, che i vincoli alle assunzioni, ivi compresi quelli dettati in termini di spesa destinabile, non si applicano a quelle delle categorie protette per la copertura delle cd quote d’obbligo. Queste disposizioni si aggiungono a quelle previste dal DL n. 101/2013, che impongono le assunzioni delle categorie protette nei limiti della quota d’obbligo anche per gli enti che hanno dei divieti. Viene con le nuove disposizioni formalizzato che gli oneri aggiuntivi per queste assunzioni non entrano nei limiti dettati dal legislatore per le assunzioni di personale.

Ricordiamo che la legge n. 68/1999 ha introdotto una nuova disciplina per il diritto al lavoro dei disabili. I lavoratori disabili, considerata la difficoltà di inserimento sul mercato del lavoro, usufruiscono di uno speciale regime di collocamento obbligatorio, in base al quale ai datori di lavoro viene imposto di assumere un certo numero di lavoratori disabili, i quali devono tuttavia possedere una (anche solo minima) capacità lavorativa residua. Le principali categorie di lavoratori disabili coinvolti dal collocamento obbligatorio sono: gli invalidi civili in età lavorativa affetti da minorazioni fisiche o psichiche che comportino una riduzione della capacità lavorativa sopra il 45%; gli invalidi del lavoro che abbiano una riduzione della capacità lavorativa sopra il 33%; le persone non vedenti o sordomute; persone invalide di guerra, invalide civili di guerra e invalide per servizio con minorazioni ascritte dalla prima all’ottava categoria. Le condizioni di disabilità vengono accertate attraverso apposita visita medica effettuata da commissioni mediche istituite presso le ASL. I datori di lavoro, comprese le PA, hanno l’obbligo di coprire le seguenti quote di lavoratori disabili (quote di riserva o d’obbligo): per i datori di lavoro che occupano più di 50 dipendenti, il 7% della forza lavoro deve essere costituita da disabili; i datori che occupano da 36 a 50 dipendenti devono assumere almeno 2 disabili; i datori di lavoro che occupano da 15 a 35 dipendenti devono assumere almeno un disabile; i datori di lavoro che occupano meno di 16 dipendenti sono invece esentati dal collocamento obbligatorio.

Occorre anche ricordare che l’articolo 1, comma 2, della L. 407/1998, ha disposto il diritto al collocamento obbligatorio a favore delle vittime del terrorismo, del dovere e delle altre categorie ad esse equiparate, nonché dei familiari (coniuge e figli superstiti, ovvero fratelli conviventi e a carico qualora siano gli unici superstiti) dei soggetti deceduti, con assunzione per chiamata diretta, con precedenza rispetto ad ogni altra categoria e preferenza a parità di titoli.

Nelle disposizioni transitorie di cui all’articolo 18, comma 2, della citata legge n. 68/1999 viene attribuita, in attesa di una disciplina organica del diritto al lavoro degli orfani e dei coniugi superstiti di coloro che siano deceduti per causa di lavoro, di guerra o di servizio, ovvero in conseguenza dell’aggravarsi dell’invalidità riportata per tali cause, nonché dei coniugi e dei figli di soggetti riconosciuti grandi invalidi per causa di guerra, di servizio e di lavoro e dei profughi italiani rimpatriati, in favore dei soggetti richiamati, una quota di riserva, sul numero di dipendenti dei datori di lavoro pubblici e privati che occupano più di 50 dipendenti, pari all’1% e determinata secondo specifica disciplina. La richiamata quota è pari ad un’unità per i datori di lavoro, pubblici e privati, che occupano da 51 a 150 dipendenti.

Ricordiamo infine che l’articolo 4, comma 27, della L. 92/2012 (riforma del mercato del lavoro) ha modificato i criteri di computo della quota di riserva (ex articolo 4, comma 1, della L. 68/1999), prevedendo che, di norma, vengano inseriti nella base di computo aziendale tutti i lavoratori con contratto di lavoro subordinato. Inoltre, la legge prevede che la disciplina sui procedimenti relativi agli esoneri parziali (dagli obblighi di assunzione), sui criteri e le modalità per la loro concessione e la definizione di norme volte al potenziamento delle attività di controllo, venga ridefinita con un regolamento ministeriale finalizzato ad evitare abusi nel ricorso all’istituto dell’esonero e a garantire il rispetto delle quote di riserva (il decreto, che doveva essere emanato entro due mesi dalla data di entrata in vigore della legge, non risulta fin qui adottato). Sui criteri di calcolo della base di computo è inoltre intervenuto, in senso restrittivo, l’articolo 46-bis del D.L. 83/2012, che ha escluso dalla base medesima i lavoratori con contratto a tempo determinato di durata fino a 6 mesi.

L’articolo, a parte tutte le altre disposizioni dettate per regolamentare le assunzioni a tempo indeterminato nei vari comparti del pubblico impiego, si completa con una deroga al tetto di spesa per le assunzioni flessibili negli enti locali. Da sottolineare che il rilievo di questa disposizione, contenuta nel comma 9, lettera b), dell’articolo 3 del DL n. 90/2014, è stato enormemente ridotto, per non dire che è stato completamente annullato, dalle previsioni di cui all’articolo 11, comma 4 bis, dello stesso provvedimento, disposizioni con cui è stato annullato negli enti locali in regola con i vincoli di spesa per il personale il limite di spesa per le assunzioni flessibili. La disposizione in esame stabilisce che non entrano nel computo del tetto di spesa per le assunzioni flessibili, cioè il 50% di quanto sostenuto allo stesso titolo nel 2009, gli oneri per i lavori socialmente utili, per quelli di pubblica utilità e per i cantieri per la parte in cui essi sono sostenuti con “finanziamenti specifici aggiuntivi” ovvero con fondi provenienti dalla Unione Europea. Viene espressamente precisato che, in caso di cofinanziamento, ad essere esclusi da tale spesa sono le quote a carico di altri soggetti, rientrando nel vincolo di spesa per le assunzioni flessibili gli oneri sostenuti direttamente dall’ente.

Un’ultima disposizione di grande rilievo procedurale in materia di assunzioni è quella contenuta nel comma 10 bis, disposizione finale dell’articolo 3 dedicato alle assunzioni nelle PA. Si stabilisce che negli enti locali il collegio dei revisori dei conti (ovvero il revisore unico) è impegnato a svolgere il controllo. Esso trova espressione concreta nella relazione di accompagnamento al bilancio di previsione. In tale documento occorre certificare che l’ente ha rispettato i vincoli dettati dall’articolo, quindi il rispetto del tetto di spesa per le nuove assunzioni a tempo indeterminato, il calcolo del tetto di spesa del personale e di quello per le nuove assunzioni, il subordinare il programma delle assunzioni all’effettivo inserimento dei vincitori ed alla utilizzazione delle graduatorie formate dal 2007, etc.

LA MOBILITA’ VOLONTARIA ED OBBLIGATORIA

Con l’articolo 4 sono riscritte le regole per la mobilità volontaria o passaggio diretto tra dipendenti di PA ed è introdotta la possibilità di utilizzare i dipendenti presso le sedi della stessa o di altra amministrazione ubicate nel territorio del comune e/o in altri centri compresi nella distanza di 50 km. Siamo in presenza di significativi ampliamenti dei margini di flessibilità nella utilizzazione del personale pubblico; si pensi, ad esempio, che con queste disposizioni sono superati i dubbi sulla possibilità di trasferire il personale da un comune alla unione e quelli sulla assegnazione agli uffici dei giudici di pace.

Sono radicalmente modificate buone parti delle regole dettate dall’articolo 30 del DLgs n. 165/2001 in materia di mobilità volontaria o passaggio diretto tra dipendenti di PA. Vediamo le principali novità e conferme:

l’ambito di applicazione viene della mobilità volontaria viene limitato, con la esclusione del personale cd non contrattualizzato. Sulla base del nuovo testo questo istituto, nonché la mobilitò cd obbligatoria, infatti si applicano ai dipendenti pubblici di cui all’articolo 2, comma 2, del DLgs n. 165/2001, che ricordiamo essere la disposizione che stabilisce il principio della privatizzazione/contrattualizzazione del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici. In precedenza si parlava genericamente di amministrazioni. Dal che se ne deve trarre la conclusione, come peraltro indicato dalla relazione di accompagnamento del provvedimento, che dall’ambito di applicazione della mobilitò volontaria e della mobilità cd obbligatoria sono esclusi i dipendenti cd non contrattualizzati, quali i militari, le forze dell’ordine, i prefettizi, i magistrati, i docenti universitari etc.;
viene formalizzata, superando i dubbi che una parte della dottrina aveva espresso, la necessità del consenso dell’amministrazione presso cui si presta servizio per il trasferimento in mobilità. Ricordiamo che, sulla base delle disposizioni contrattuali, tale consenso non è necessario per i dirigenti. In via sperimentale il nuovo testo prevede che gli spostamenti tra le sedi centrali di ministeri, agenzie ed enti pubblici non economici nazionali possano essere disposti entro 2 mesi, fatti salvi i termini di preavviso, anche senza il consenso dell’amministrazione da cui si dipende ed a condizione che l’ente presso cui si è trasferiti abbia una percentuale di scopertura della dotazione organica più elevata;
si conferma la necessità che le amministrazioni che intendono assumere in mobilità fissino preventivamente i requisiti e le competenze professionali. In precedenza questa volontà era richiesta con il vincolo della indicazione dei criteri di scelta che poi i singoli dirigenti erano tenuti ad applicare. Adesso invece viene stabilito che le amministrazioni debbano preventivamente fissare i requisiti e le competenze professionali;
i bandi con cui vengono resi noti i posti che si intendono coprire tramite mobilità volontaria ed i requisiti e le competenze professionali che devono essere posseduti devono essere pubblicati sul sito internet dell’ente per almeno 30 giorni, vincolo che prima non esisteva;
sono state abrogate le disposizioni che stabilivano che il trasferimento richiedeva il parere dei dirigenti. Il che apre una questione interpretativa relativa alla ripartizione delle competenze. Occorre precisare che per la scelta dei soggetti da assumere, a seguito della valutazione dei requisiti e delle competenze, siamo comunque nell’ambito di una competenza gestionale, per cui non vi sono dubbi che essa spetti ai dirigenti. Si pone invece il dubbio se l’assenso alla cessione del contratto costituisca una competenza gestionale o meno. A parere di chi scrive l’organo di governo, quindi la giunta nei comuni, deve indicare i criteri di carattere generale, anche avendo come riferimento la conseguenza per cui le cessazioni di dipendenti in mobilità volontaria non consentono di utilizzare i risparmi così conseguiti per nuove assunzioni. L’applicazione concreta è rimessa ai singoli dirigenti;
anche se non più espressamente previsto dal legislatore appare necessario che le amministrazioni si diano preventivamente, rendendoli pubblici, dei criteri di scelta tra le domande presentate per le assunzioni in mobilità;
l’’assenso dell’amministrazione “cedente” non è, in via sperimentale richiesto per i passaggi tra sedi centrali di ministeri, agenzie ed enti pubblici non economici nazionali. In tali casi occorre che l’ente “ricevente” abbia una percentuale di posti scoperti in dotazione organica più elevata dell’ente “cedente”. Tali passaggi si realizzano entro 60 giorni dalla richiesta dell’amministrazione di destinazione;
viene dato mandato al Dipartimento della Funzione Pubblica di istituire una specifica banca dati per agevolare l’incontro tra la domanda e l’offerta di mobilità;
altro elemento di novità è il vincolo a che l’eventuale riqualificazione del personale sia realizzato dall’ente di destinazione, che può all’uopo avvalersi del supporto della Scuola Nazionale dell’Amministrazione. Tale attività deve essere svolta senza che si determinino oneri aggiuntivi per le PA;
rimane in vigore la disposizione di cui al comma 2 bis che stabilisce l’obbligo della attivazione delle procedure di mobilità volontarie prima dell’espletamento delle prove concorsuali.

Per completare il quadro normativo sulla mobilità volontaria ricordiamo che è rimasta inalterata la disposizione contenuta nell’articolo 3, comma 3, del DL n. 101/2013. Essa, al fine di sopperire alle gravi carenze di personale degli uffici giudiziari, consente al personale pubblico di amministrazioni che presentano situazioni di soprannumerarietà o di eccedenza rispetto alle dotazioni organiche (ferme restando le procedure di mobilità collettiva di cui all’articolo 33 del DLgs n. 165/2001), consente il passaggio diretto a domanda dei dipendenti pubblici, sino al 31 dicembre 2015, presso il Ministero della giustizia, per ricoprire i posti vacanti del personale amministrativo operante presso gli uffici giudiziari, con inquadramento nella qualifica corrispondente. Il passaggio avviene mediante cessione del contratto di lavoro e previa selezione secondo criteri prefissati dallo stesso Ministero della giustizia in apposito bando.

Sono completamente nuove le disposizioni introdotte come nuovi commi 2, 2.1. 2.2, 2.3 e 2.4 dell’articolo 30 del DLgs n. 165/2001 e che stabiliscono una sorta di mobilità obbligatoria nell’ambito dello stesso territorio comunale o nei territori di comuni che hanno una distanza non superiore a 50 km. Si stabilisce che, in deroga alle regole dettate dall’articolo 2103, comma 1, terzo periodo, sia possibile alle PA trasferire i propri dipendenti in una sede diversa nell’ambito dello stesso territorio comunale e del territorio di un altro comune che non sia lontano più di 50 km. Tale possibilità, previa intesa, può essere utilizzata anche da PA diverse, per cui i dipendenti pubblici possono essere obbligati a svolgere le proprie attività, attraverso il trasferimento, anche presso altre amministrazioni e con sedi non distanti tra loro più di 50 km. Questa disposizione può essere utilizzata nella forma del trasferimento, quindi con una durata permanente. E’ prevista dal provvedimento la possibilità che con uno specifico Decreto del Ministro per la semplificazione e la Pubblica Amministrazione siano fissati i criteri applicativi. Questi criteri, altro elemento di grande rilievo innovativo, possono financo stabilire che si possa superare la necessità del previo assenso tra le amministrazioni. Per cui si potrà dare corso a passaggi diretti, che devono comunque essere motivati dalla necessità di “garantire l’esercizio delle funzioni istituzionali da parte delle amministrazioni che presentano carenze di organico”. Per l’emanazione di questo provvedimento sono necessari la preventiva consultazione con le organizzazioni sindacali, che quindi non sono dotate di un potere di veto, e l’intesa da raggiungere nella Conferenza Unificata tra Stato, regioni ed autonomie locali. Dal che se ne trae la conclusione che questo provvedimento sarà applicabile anche alle regioni ed agli enti locali.
Una deroga a questo vincolo è prevista per i dipendenti che sono genitori di figli che hanno fino a 3 anni di età, con diritto al congedo parentale, e/o che hanno congiunti che versano in condizioni di handicap particolarmente gravi, cioè quelli di cui all’articolo 33, comma 3, della legge n. 104/1992. Per il trasferimento di questi soggetti è richiesto il consenso. Occorre ricordare che, sulla base delle previsioni dettate dalla legge n. 300/1970, articolo 22, i dirigenti sindacali non possono essere trasferiti di unità produttiva se non con il consenso delle organizzazioni sindacali cui appartengono.

Una novità di grande rilievo è la previsione di specifiche risorse che sono destinate a favorire i processi di mobilità volontaria e di mobilità obbligatoria. Tale fondo può contare su 15 milioni di euro per il 2014 e su 30 milioni di euro dal 2015 in poi, nonché sul 50% dei risparmi sul trattamento economico in godimento da parte del personale trasferito. I criteri saranno dettati in uno specifico Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri adottato di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze. In fase di prima applicazione sono privilegiate le richieste di mobilità verso gli uffici giudiziari e quelle del personale delle province. I benefici sono assegnati alle PA fino a che siano effettivamente in servizio i dipendenti trasferiti in mobilità.

Viene ribadita la nullità di tutti i contratti che contengono disposizioni in contrasto con le previsioni dell’articolo 30 del DLgs n. 165/2001 sia per la mobilità volontaria sia per quella obbligatoria.

A parte altre disposizioni che riguardano i comandi di personale della scuola e trasferimenti in mobilità nell’ENAV, la disposizione abroga il comma 29 dell’articolo 1 del DL n. 138/2011, che prevedeva che i dipendenti pubblici potevano essere utilizzati dal proprio datore di lavoro in luoghi e sedi diverse a fronte di esigenze di razionalizzazione, subordinando l’esercizio di questa possibilità a regole dettate dalla contrattazione collettiva nazionale.

Ed infine assegna 2 mesi dalla entrata in vigore della legge di conversione (cioè entro il mese di ottobre) per l’adozione del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri con le tabelle di equiparazione delle categorie e dei profili professionali tra tutti i dipendenti pubblici, così da facilitare il trasferimento in mobilità. Nel caso di mancato rispetto di questo termine è prevista l’adozione di uno specifico Decreto da parte del Ministro della semplificazione e della Pubblica Amministrazione d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze.

L’ASSEGNAZIONE DI ALTRE MANSIONI

Con l’articolo 5 viene ampliata la possibilità di ricollocare il personale pubblico dichiarato in disponibilità; tale ampliamento si realizza in primo luogo con la possibilità di utilizzare questo personale assegnandogli compiti inferiori, ma anche con la pubblicità che occorre garantire agli elenchi del personale pubblico in disponibilità. La disposizione detta inoltre i termini entro cui occorre collocare il personale collocato in disponibilità e dipendente di società controllate.

Il Dipartimento della Funzione Pubblica, per il personale dipendente dalle amministrazioni statali e dagli enti pubblici nazionali, e le strutture previste dalla legislazione regionale per i dipendenti delle altre amministrazioni pubbliche, gestiscono gli elenchi del personale pubblico dichiarato in disponibilità. Questi elenchi sono pubblicati, per disposizione del DL n. 90/2014, sui siti istituzionali delle amministrazioni competenti. In tal modo si ampliano le forme di pubblicità obbligatoria previste dal legislatore.

Il primo intervento di grande rilievo per favorire la ricollocazione dei dipendenti pubblici in disponibilità è costituito dalla introduzione della possibilità per questi lavoratori di chiedere l’assegnazione nella categoria immediatamente più bassa. Tale richiesta può essere presentata solamente negli ultimi 6 mesi dei 2 anni in cui il personale pubblico può permanere in disponibilità. La concreta ricollocazione in questo caso può intervenire in questo caso solamente nell’ultimo dei 24 mesi di durata del periodo di disponibilità. Il dipendente pubblico può essere ricollocato solamente nella categoria immediatamente inferiore. La disposizione è dettata come una possibilità offerta al dipendente pubblico e serve, evidentemente, a rendere più facile il suo ricollocamento in alternativa alla risoluzione del rapporto di lavoro che deve essere dichiarata decorsi invano 24 mesi dal collocamento in disponibilità. La disposizione non stabilisce esplicitamente quali sono le conseguenze della richiesta avanzata dal dipendente rispetto alle altre amministrazioni. Si deve ritenere che anche in questo caso maturi lo stesso obbligo a carico di tutte le PA di utilizzare tali elenchi a pena di nullità delle assunzioni effettuate in violazione di tale principio. Ovviamente questi dipendenti perdono il diritto alla corresponsione da parte delle proprie amministrazioni dello 80% del trattamento economico in godimento. Questi dipendenti hanno inoltre “il diritto di essere successivamente ricollocato nella propria originaria qualifica e categoria di inquadramento, anche attraverso le procedure di mobilità volontaria”. Salvo il caso della mobilità volontaria, per cui questi dipendenti possono presentare istanza per essere trasferiti sulla base della categoria in cui erano inquadrati prima del collocamento in disponibilità, la disposizione determina significativi problemi applicativi. In particolare, non è chiaro in che modo possono essere ricollocati nella qualifica/categoria di inquadramento. Si può immaginare che ciò possa concretizzarsi nel caso in cui nell’ente si renda disponibile un posto che l’amministrazione intende coprire. In ogni caso si tratta di una risposta sostanzialmente parziale e limitata. La disposizione consente alla contrattazione collettiva, quindi alla contrattazione nazionale –quanto meno in prima battuta-, di dettare “criteri generali” per l’applicazione della novella legislativa. Siamo, con tutta evidenza, in presenza di scelte caratterizzate da una logica completamente diversa rispetto a quella ispiratrice del DLgs n. 150/2009 per gli aspetti legati al ruolo dei soggetti sindacali ed agli spazi lasciati alla contrattazione collettiva.

Assai importante è anche l’altro ampliamento della possibilità di utilizzazione del personale pubblico in disponibilità previsto dalla lettera c) del comma 1 dell’articolo 5. Si prevede che anche per le assunzioni a tempo determinato aventi una durata non inferiore ad 1 anno, oltre che per quelle a tempo indeterminato, tutte le PA debbano dare comunicazione alla struttura regionale ed al Dipartimento della Funzione Pubblica per l’eventuale assegnazione di personale pubblico in disponibilità. Si deve ritenere che anche questa estensione abbia un carattere obbligatorio per le PA. Viene previsto che il personale pubblico iscritto in questi elenchi possa essere assegnato in comando alle PA che ne fanno richiesta, nonché a quelle individuate dalla Funzione Pubblica nello svolgimento dei compiti assegnatigli dall’articolo 34 bis, comma 5 bis, del DLgs n. 165/2001 di soggetto cui sono assegnati compiti attivi per la ricollocazione del personale pubblico in disponibilità e che essi possano chiedere di essere collocati in aspettativa finalizzata all’avvio dello svolgimento di un’altra attività. Nel periodo di assegnazione in comando o di utilizzazione con un’assunzione a tempo determinato viene sospesa la maturazione del periodo di disponibilità e gli oneri per il trattamento economico cessano di essere posti a carico dell’amministrazione da cui dipendono e sono assunti dall’ente che li utilizza. Occorre chiarire, e la risposta è positiva a parere di chi scrive, se questo vincolo si applichi anche nel caso di ricorso all’articolo 110 del DLgs n. 267/2000. Non vi è infatti alcuna deroga, neppure implicita, prevista per la utilizzazione di questo istituto. Il fatto che la disposizione subordini il vincolo della utilizzazione dell’obbligo di utilizzazione del personale in disponibilità “all’avvio di procedure concorsuali” non sembra una ragione ostativa, quanto meno in termini sostanziali. Siamo infatti, comunque, nell’ambito di un accesso dall’esterno e, tanto più a seguito delle novità introdotte dallo stesso DL 90/2014 (si veda l’articolo 11), le procedure per la scelta e l’assunzione di dirigenti, responsabili ed alte specializzazioni ex articolo 110 TUEL sono pubbliche e comparative. Il dubbio è dato dal carattere derogatorio che ha il ricorso a questo istituto. Carattere derogatorio che è ancora più marcato per le assunzioni ex articolo 90 TUEL, cioè per gli uffici di staff del sindaco e degli organi di governo; in esse infatti non sono imposti –quanto meno in modo espresso- né l’obbligo della indizione di una procedura selettiva, né la comparazione e ciò in quanto il tratto fiduciario personale assume comunque un carattere largamente predominante.

L’ultima, ma non certo per importanza, disposizione dell’articolo 5 riguarda –siamo al comma 2- i termini entro cui devono essere ricollocati i dipendenti delle “società controllate direttamente o indirettamente dalle PA .. o dai loro enti strumentali”. Si dispone che per il ricollocamento nell’ambito della stessa società e/o di altre detenute o controllate dallo stesso soggetto pubblico, il termine sia di 60 giorni dall’avvio della relativa procedura. Per il ricollocamento presso altre società controllate da PA che hanno sede nella stessa regione, tale termine è fissato in 90 giorni. Anche per il personale delle società collocato in disponibilità viene introdotta la possibilità, al fine di facilitare la ricollocazione, di chiedere di essere assegnati ad una qualifica inferiore. Tale possibilità può essere richiesta tanto alla società da cui si dipende, tanto all’ente controllante. Essa può essere attivata solamente nei 15 giorni precedenti il periodo di collocamento in disponibilità, quindi nell’ambito della stessa logica che è alla base delle scelte dettate dallo stesso articolo per favorire la ricollocazione del personale pubblico che è collocato in disponibilità. E cioè di strumento da utilizzare solamente in extremis ovvero, per utilizzare lo stesso linguaggio del dettato normativo, “in subordine”.

IL DIVIETO DI CONFERIMENTO DI INCARICHI A SOGGETTI IN QUIESCENZA

L’articolo 6 della legge di conversione del DL n. 90/2014 stabilisce un ampio divieto di utilizzazione di soggetti in quiescenza. Questa disposizione ha subito significative modifiche nel corso della conversione parlamentare. Tali modifiche vanno nella direzione di una revisione di tipo tecnico, in particolare per la esclusione degli assessori e la più precisa formulazione dei vincoli dettati in caso di incarichi gratuiti, modifica quest’ultima che sembra essere finalizzata allo scopo di prevenire forme di elusione.

La disposizione è dettata come modifica del DL n. 95/2012, che stabiliva il divieto di conferire da parte di una PA incarichi a suoi ex dipendenti collocati in quiescenza per le attività svolte presso l’ente nell’ultimo anno. Adesso si stabilisce che tutte le PA, ivi compresi i soggetti inseriti nell’elenco dei soggetti inseriti nel conto economico consolidato, non possano conferire a dipendenti pubblici (qualunque sia la PA presso cui abbiano prestato servizio) e privati collocati in quiescenza i seguenti tipi di incarico: studio, consulenza, dirigenziali, direttivi e di componente di organo di governo. Per quest’ultima ipotesi fanno eccezione gli incarichi di amministratore di ente locale e di ordini e collegi professionali, nonché di enti aventi natura associativa. Il divieto di conferimento di incarichi si estende anche “agli enti e società da essi controllati”.

Molto drastiche sono anche le previsioni sugli incarichi a titolo gratuito: essi sono infatti consentiti per una sola volta e per una durata massima non superiore ad 1 anno. Tali incarichi, per esplicita indicazione legislativa, non sono peraltro nè rinnovabili né prorogabili. Sono consentiti i rimborsi spesa, ma essi devono essere espressamente rendicontati e si applicano in ogni caso i limiti dettati al riguardo da parte delle singole amministrazioni. La disposizione si applica come norma di principio anche agli organi costituzionali.

Dalla disposizione si deve trarre, in primo luogo, la considerazione che è da considerare implicitamente abrogato l’articolo 25 della legge n. 724/1994 che vietava alle PA di conferire incarichi ai propri ex dipendenti cessati dal servizio per ragioni diverse dalla vecchiaia, quindi in primo luogo per la cd anzianità, nei 5 anni successivi al collocamento in quiescenza.

Una seconda considerazione è quella che riguarda l’ampiezza del divieto di conferimento di incarichi. Sotto l’aspetto soggettivo sono compresi infatti quelli di studio e consulenza, nonché gli incarichi dirigenziali e direttivi e quelli che afferiscono a cariche negli organi di governo. Come si vede non vi è, almeno nel dettato normativo, un divieto che riguarda qualunque tipo di incarico: l’ambito deve considerarsi limitato a quelli di consulenza, studio e ricerca (per la loro individuazione si rinvia alle indicazioni dettate dalle sezioni unite di controllo della Corte dei Conti), nonché a quelli dirigenziali e direttivi (il riferimento va in primo luogo all’articolo 110, sia comma 1 che 2, del DLgs n. 267/2000) . Quindi, non si possono considerare inibiti gli incarichi relativi allo svolgimento di prestazioni professionali (quali ad esempio l’assistenza in giudizio e/o la progettazione di opere pubbliche), né quelli relativi alla docenza ed all’aggiornamento professionale né quelli relativi all’essere componenti di organismi di valutazione e/o del collegio dei revisori dei conti. Occorre comunque usare il condizionale, in quanto la lettura che si era affermata della legge n. 724/1994, anche se non compresi, includeva gli incarichi conferiti ex articolo 110 TUEL. Sempre restando nell’ambito di applicazione occorre evidenziare che la platea degli enti interessati è amplissima, in quanto comprende tutte le PA, tutti gli enti inseriti nel conto economico consolidato e le società ed enti comunque da tali soggetti controllate (nozione più ampia del possedute). Si deve considerare che la disposizione interessa anche le regioni, ivi comprese quelle a statuto speciale. Sono esclusi i componenti delle giunte degli enti locali. Si deve ritenere che anche i sindaci ed i consiglieri comunali siano da considerare esclusi, ancorchè la disposizione si limiti a parlare dei componenti delle giunte. Infatti, i sindaci sono sicuramente componenti le giunte, visto che le presiedono. I consiglieri sono eletti direttamente; questa non è prevista come ragione di incompatibilità, ineleggibilità o inconferibilità e la qualificazione del consiglio come organo di governo non è da considerare acquisita. Peraltro, la logica ispiratrice si riferisce ad incarichi che sono frutto di una nomina e tale non è il caso dei consiglieri.

Da sottolineare, infine, i drastici limiti che sono dettati alla possibilità di conferire incarichi a titolo gratuito. Essi sono infatti consentiti per una sola volta, per la durata massima di 1 anno, sono previsti i divieti sia della proroga che del rinnovo e lo stesso rimborso spese, da rendicontare, è consentito esclusivamente nell’ambito del tetto massimo fissato dall’ente.

LA DECURTAZIONE DELLE PREROGATIVE SINDACALI

Con l’articolo 7 sono drasticamente decurtati gli spazi per l’assegnazione di permessi, aspettative e distacchi alle organizzazioni alle organizzazioni sindacali, realizzando –così ci fa capire la relazione illustrativa- risultati in termini di contenimento della spesa e di “dimagrimento”, in analogia all’esito determinato dai tagli al costo della politica, della struttura delle organizzazioni sindacali del pubblico impiego.

Sulla base di questa disposizione “i contingenti complessivi delle prerogative sindacali attualmente vigenti in tutte le amministrazioni pubbliche, stabiliti a seconda dei rispettivi ordinamenti di settore mediante le procedure bilaterali tipizzate (procedimenti negoziali recepiti con decreto del Presidente della Repubblica e contratti collettivi nazionali di lavoro –CCNL), sono dimezzati dal 1o settembre 2014”. In sede di conversione parlamentare l’applicazione dell’obiettivo di questa scelta, cioè la riduzione delle prerogative dei soggetti sindacali, è stato esteso alle Forze di polizia ad ordinamento civile ed al Corpo dei vigili del fuoco.

Il comma 2 detta alcune avvertenze operative: la decurtazione non opera nel caso di un solo distacco e, in caso di resti, occorre procedere con l’arrotondamento all’unità superiore.

Il comma finale, n. 3, stabilisce che la contrattazione collettiva può procedere alla modifica delle ripartizioni dei contingenti tra le organizzazioni sindacali e, ferma restando la invarianza della spesa, a forme di “utilizzo compensativo tra distacchi e permessi sindacali”.

LA CIRCOLARE DELLA FUNZIONE PUBBLICA

Utili indicazioni operative sono contenute nella circolare n. 5 del 20 agosto del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione “Prerogative sindacali nelle pubbliche amministrazioni. Articolo 7 del DL n. 90/2014, convertito con modificazioni dalla legge n. 114/2004”.
Sulla base del dettato legislativo dallo 1 settembre i contingenti dei distacchi, delle aspettative e dei permessi sono ridotti del 50% per ogni organizzazione sindacale. Ed ancora, per i distacchi l’arrotondamento si fa all’unità superiore, a prescindere dal resto. Ed inoltre, il taglio non opera per le organizzazioni che hanno diritto ad un solo distacco. Il dettato normativo si completa con il rinvio alla contrattazione per la eventuale modifica tra le organizzazioni sindacali dei contingenti che sono determinati a seguito delle riduzioni disposte dalla norma.

Un primo aspetto che la circolare del ministro mette in evidenza è che queste disposizioni si applicano sia per il personale contrattualizzato che per quello non contrattualizzato.
Per il personale contrattualizzato viene ricordato che le disposizioni sono contenute nei seguenti contratti: CCNQ 7/8/1998, norma fondamentale di riferimento, con tutte le successive modifiche ed integrazioni, nonché per la dirigenza CCNQ 5 maggio 2014 e per il personale dei comparti CCNQ 17/10/2013.

In materia di distacchi la circolare del ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione chiarisce che entro il 31 agosto tutte le organizzazioni sindacali rappresentative devono, relativamente ai distacchi, comunicare alle singole amministrazioni le revoche, così da dare applicazione al dettato normativo. Spetta alle singole amministrazioni dare comunicazione al Dipartimento della Funzione Pubblica, utilizzando gli strumenti telematici per le comunicazioni ordinarie in questa materia, dei distacchi che sono stati revocati. Sulla base di tali comunicazioni il Dipartimento potrà effettivamente verificare il rispetto del dettato normativo. Chiarisce ancora la circolare che tale comunicazione non è necessaria per i distacchi la cui durata originaria era già fissata al 31 agosto. Per il concreto rientro si applicano le procedure dettate dall’articolo 18 del CCNQ 7/8/1998 e successive modifiche ed integrazioni.

Anche per i permessi sindacali cumulati opera il taglio del 50% dallo 1 settembre. Di conseguenza, sempre entro il 31 agosto, le organizzazioni sindacali devono comunicare alle singole amministrazioni le revoche necessarie per rispettare il dettato normativo, salvo che per quelli in scadenza a tale data.
La decurtazione opera anche sui permessi concessi per l’espletamento del mandato sindacale. Questa riduzione opera per l’anno 2014 pro quota, quindi produce i suoi effetti solamente su quelli che maturano dallo 1 settembre alla fine dell’anno, lasciando immuni dal taglio quelli maturati fino a tale data; a partire dal prossimo 2015 ovviamente invece opera per l’intero anno. Per cui fino al 31 agosto essi devono essere concessi nel rispetto della disciplina contrattuale, quindi senza tagli di sorta. Ed ancora, se le organizzazioni sindacali hanno utilizzato l’intero ammontare dei permessi spettanti in un anno, esse non possono più fruire di permessi per la fase finale del 2014.

Sono al di fuori del vincolo alla riduzione dei permessi quelli spettanti alle RSU, rappresentanze sindacali unitarie.

Invece sono soggetti al taglio i permessi che spettano per le riunioni degli organismi direttivi previsti dai singoli statuti delle organizzazioni sindacali. Il calcolo di queste riduzioni sarà effettuato direttamente dal Dipartimento della Funzione Pubblica, che provvederà alla comunicazione a tutte le amministrazioni attraverso la banca dati Gedap, che è fruibile attraverso il canale PerlaPA. Fino alla data del 31 agosto le singole amministrazioni, tranne il caso dell’avvenuto raggiungimento del tetto sono obbligate a concedere questi permessi. In caso di raggiungimento del tetto, dallo 1 settembre questi permessi non potranno più essere utilizzati.

La circolare chiarisce inoltre che la riduzione non si applica alle aspettative ed ai permessi non retribuiti.
Nel caso di superamento del tetto, le organizzazioni sindacali sono tenute alla “restituzione” delle quote eccedenti di cui hanno usufruito. Nel caso in cui tale recupero non è effettuato nel corso dell’anno esso dovrà essere disposto nell’anno successivo. Lo stesso principio si applica per “le eventuali ore residue non recuperate per saturazione de monte ore complessivo”. Per cui in questi casi si procederà “al recupero per equivalente”.

La circolare ricorda che la materia è regolata dall’articolo 5 del CCNQ del 7 agosto 1998, in base al quale i periodi di distacco devono essere pienamente, cioè a tutti gli effetti, comparati con quelli di servizio effettivamente prestato. A favore di questi dipendenti si applicano le regole dettate dall’articolo 18 dello stesso contratto, per cui essi possono –a domanda- essere trasferiti in altra sede se dimostrano che, nell’ultimo anno, hanno svolto attività sindacale ed eletto domicilio in tale sede. Possono inoltre, sempre a domanda, essere trasferiti alle dipendenze di un’altra amministrazione dello stesso comparto. La circolare raccomanda di utilizzare queste opportunità nel rispetto dei principi dettati dall’ordinamento, tra cui la necessità del possesso dei requisiti richiesti. Egli è inquadrato nella sua categoria e posizione economica acquisita e conserva, come assegno ad personam fino al riassorbimento a seguito dei miglioramenti del trattamento economico (norma che deve essere a parere di chi scrive sottoposta a verifica sulla base delle previsioni di cui alla legge di stabilità 2014, ma la circolare non dice alcunchè al riguardo), l’eventuale trattamento economico più favorevole in godimento all’atto del collocamento in aspettativa/distacco. Il che vale, ad esempio, per la indennità di posizione sia dei dirigenti che dei titolari di posizione organizzativa. Ed infine si applicano sia il divieto di discriminazione sia il divieto di adibire il dipendente ad attività che siano in contrasto con quelle svolte come dirigente sindacale.

I COMPENSI PER GLI AVVOCATI DEGLI ENTI

Sono assai significative le modifiche apportate dal Parlamento, in sede di conversione, alle disposizioni dettate dall’articolo 9 in materia di compensi agli avvocati dipendenti e dirigenti degli enti per i successi nei giudizi in cui hanno rappresentato le amministrazioni, cioè le cd propine. I rigidissimi vincoli dettati, soprattutto per i dirigenti, sono stati significativamente allentati in favore della introduzione di tetti complessivi di spesa e di trattamento economico individuale.

La prima disposizione è la introduzione di questi compensi nel tetto del trattamento economico individuale dei dirigenti e dipendenti pubblici, tetto che sulla base delle previsioni introdotte dal Dl 201/2011, articolo 23 ter, per come modificato da ultimo dal DL n. 66/2014, è fissato nel trattamento economico del Presidente della Repubblica, quindi circa 240.000 euro annui lordi.

Con il comma 2 sono abrogate le disposizioni dettate dalla legge di stabilità 2014 (legge n. 147/2013), che avevano previsto il taglio dei compensi per gli avvocati nel triennio 2014/2016, e del RD n. 1611/1933, che consentivano la erogazione di compensi per le transazioni dopo le sentenze favorevoli e per i successi nei contenziosi con compensazione delle spese. La abrogazione della possibilità di ricevere compensi per i successi nei contenziosi con compensazione delle spese produce i suoi effetti per le sentenze che sono state depositate dopo l’entrata in vigore del DL, quindi a partire dalla fine del mese di giugno del 2014. Il che permette di superare i dubbi interpretativi, preoccupazione che è alla base di altre parti dello stesso articolo, che da questo punto di vista è tecnicamente apprezzabile.

La disposizione detta regole differenziate tra l’Avvocatura dello Stato e le restanti PA, tra cui sono ovviamente comprese anche le amministrazioni locali e regionali. Restiamo alle regole che si applicano al complesso delle PA, ivi compresi regioni ed enti locali. Le disposizioni sono distinte a secondo delle sentenze con condanna dell’altra parte al pagamento delle spese legali e con compensazione delle spese. Ovviamente il presupposto è il successo nel merito dell’ente. Altro elemento che si deve sottolineare è che questi compensi possono essere erogati solamente per successi in contenziosi legali, quindi siamo al di fuori dell’ambito delle attività stragiudiziali. In questi casi le somme che l’amministrazione introita vanno ripartite tra gli avvocati dell’ente, siano essi dipendenti e/o dirigenti. Tali somme, unitamente a quelle incassate dai singoli avvocati per i successi con compensazione delle spese, non possono superare il tetto del trattamento economico in godimento. Quanto eccede questo tetto deve essere riversato nel bilancio dell’ente, quindi andare in economia. La ripartizione dei compensi derivanti dalla condanna dell’altra parte al pagamento delle spese legali tra gli avvocati dipendenti e dirigenti dell’ente è oggetto di regolamentazione e di contrattazione collettiva decentrata integrativa. Anche se la disposizione non detta al riguardo ulteriori indicazioni, si deve ritenere che la contrattazione serve al decidere il quantum dei compensi, mentre la regolamentazione deve definire i presupposti e le modalità. Sicuramente il confine è assai labile ed incerto, anche se il dettato normativo contiene utili indicazioni di principio. Viene infatti stabilito che attraverso il regolamento e la contrattazione devono essere fissati “criteri di riparto .. in base al rendimento individuale, secondo criteri oggettivamente misurabili che tengano conto tra l’altro della puntualità negli adempimenti processuali. I suddetti regolamenti e contratti collettivi definiscono altresì i criteri di assegnazione degli affari consultivi e contenziosi, da operare ove possibile attraverso sistemi informatici, secondo princìpi di parità di trattamento e di specializzazione professionale”. Per cui, nella ripartizione dei compensi derivanti dalla condanna dell’altra parte al pagamento delle spese legali, occorre che le amministrazioni stabiliscano la ripartizione sulla base del fattore “rendimento individuale”. Per arrivare alla definizione di tale fattore occorre utilizzare criteri “oggettivamente misurabili”. Tra questi criteri viene stabilito che si deve tenere conto della “puntualità negli adempimenti processuali”. Per cui la indicazione legislativa va con molta chiarezza nella direzione di subordinare la ripartizione di questi compensi agli esiti della valutazione del “rendimento individuale”, che deve essere misurato in modo preciso e tenendo conto in modo vincolante della “puntualità negli adempimenti processuali”. Scelta questa da sostanziare in modo preciso, cioè sulla base di indicatori misurabili e comunque in modo da determinare risultati di miglioramento delle prestazioni, anche con riferimento allo svolgimento di attività di tipo ordinario. Il regolamento deve inoltre disciplinare, ed è questa una scelta assai innovativa, “i criteri di assegnazione degli affari consultivi e contenziosi”. Quindi occorre che l’assegnazione dei compiti di consulenza tipici degli uffici legali delle PA e del contenzioso sia disposta sulla base di criteri predeterminati e che devono lasciare margini assai ridotti alla sfera dell’apprezzamento discrezionale del dirigente. Infatti il legislatore privilegia esplicitamente il ricorso, ove possibile, a “sistemi informatici” ed impone il ricorso a “principi di parità di trattamento e di specializzazione professionale”, fattor quest’ultimo in cui in modo motivato possono essere introdotti criteri di tipo discrezionale.
Passiamo adesso alla disciplina delle sentenze che si sono concluse con il successo di merito e la compensazione delle spese legali. Questa disciplina è espressamente estesa da parte della disposizione alle transazioni a seguito di sentenza favorevole all’ente. Il legislatore prevede che anche questi compensi siano ripartiti tra gli avvocati. In questo caso viene dettato, oltre alla inclusione di questa voce nel tetto del trattamento economico individuale, uno specifico limite: non si può superare lo stanziamento del 2013. La disposizione fa riferimento alle norme regolamentari e contrattuali vigenti nell’ente, ritenendo quindi necessario anche su questo punto che le amministrazioni diano corso alla loro approvazione.

La disposizione si conclude dettando, anche in questo caso, specifiche regole per la disciplina della fase transitoria e di prima applicazione, come abbiamo già rilevato in precedenza per l’abrogazione delle disposizioni del RD n. 1611/1933 che consentiva la erogazione di compensi per le cause vinte con compensazione delle spese. Si stabilisce che:

per le cause vinte con compensazione delle spese le nuove regole si applicano alle sentenze depositate dopo la data di entrata in vigore del DL, quindi sostanzialmente dalla fine dello scorso mese di giugno;
il tetto ai compensi che possono essere erogati per le cause vinte con compensazione delle spese le nuove regole si applicano dalla data di entrata in vigore delle nuove disposizioni regolamentari e contrattuali;
per le cause vinte con condanna dell’altra parte al pagamento delle spese legali (quindi per la ripartizione con le regole dettate dai regolamenti e dai contratti decentrati) le nuove regole si applicano dalla data di entrata in vigore delle nuove disposizioni regolamentari e contrattuali;
i regolamenti ed i contratti collettivi di recepimento delle nuove previsioni legislative devono essere adottati o stipulati entro 3 mesi dalla data di entrata in vigore delle nuove regole, quindi entro la fine del mese di novembre;
in caso di mancato adeguamento delle disposizioni regolamentari e contrattuali alle nuove previsioni legislative a far data dallo 1 gennaio 2015 non possono essere corrisposti compensi professionali agli avvocati dipendenti delle amministrazioni pubbliche.

La disposizione si conclude con una indicazione assai importante sul terreno dei vincoli di carattere generale, ma praticamente inapplicabile per le amministrazioni locali e regionali, per le quali può essere considerata come una indicazione di principio: dalla applicazione dell’articolo “non devono derivare minori risparmi rispetto a quelli già previsti a legislazione vigente e considerati nei saldi tendenziali di finanza pubblica”. Indicazioni che non sono state comunicate a regioni ed enti locali, per le quali si può quindi ritenere che questa disposizione sia da intendere come un invito al contenimento dei costi derivanti dalla applicazione della novella legislativa.

IL DIRITTO DI ROGITO DEI SEGRETARI

L’articolo 10 limita in misura assai marcata la possibilità per i segretari di fruire dei diritti di rogito. Il Parlamento ha ridotto l’ambito di applicazione della disposizione che, nel testo iniziale varato dal Governo, prevedeva l’abrogazione di questa forma di remunerazione delle attività svolte dai segretari. La ratio di questa disposizione è così spiegata dalla relazione illustrativa: “L’intento che si vuole perseguire è di devolvere l’intero importo dei proventi derivanti dai diritti di segreteria al comune stesso che, dunque, potrà destinarli ad attività volte all’attuazione dei propri fini e al miglioramento dei servizi erogati. La norma è pertanto coerente con l’obiettivo di risparmio e di perequazione perseguito con l’intera riforma, avendo a riferimento ruoli professionali caratterizzati da compensi base di adeguato rilievo, e nel contempo, a seguito di una ragionevole calmierazione degli stessi, rende possibile il recupero, attraverso la relativa attività professionale, di somme in favore delle finanze pubbliche”.

La disposizione, a parte ogni giudizio di merito, solleva due perplessità: è costituzionalmente legittima sulla scorta del principio di eguaglianza che attività identiche siano o meno remunerate? Come annota lo stesso dossier del servizio studi della Camera dei Deputati “I diritti di segreteria spettanti ai segretari comunali e provinciali sono inclusi tra le componenti della loro retribuzione come previsto dal contratto collettivo nazionale di lavoro del 16 maggio 2001 (art. 37 CCNL). La disposizione in esame interviene, quindi, incidendo su un ambito attualmente disciplinate dal contratto collettivo nazionale”. Il che solleva comunque dei dubbi, anche se il DLgs n. 150/2009, legge cd Brunetta, ha rafforzato il primato delle scelte legislative su quelle contrattuali.

Non si può mancare di evidenziare che vengono meno le somme necessarie per il finanziamento della ex Agenzia dei Segretari comunali e provinciali e per la formazione dei segretari. Somme che potranno essere recuperate, ma senza una destinazione vincolata, da tagli ai trasferimenti ai comuni.

Con il comma 1 viene abrogata la disposizione che prevedeva che il 75% della quota dei diritti di segreteria spettanti ai comuni ed alle province (quota pari al 90% del totale) sia riservata ai segretari comunali nel tetto massimo di 1/3 del trattamento economico annuale in godimento.

Con il comma 2 si stabilisce che questi compensi vadano per intero all’ente locale, comune o provincia che sia.

Il Parlamento, con il comma 2 bis, ha stabilito che una quota dei diritti di rogito spettanti al comune o alla provincia siano attribuiti ad alcuni segretari e in una misura più ridotta. Questa quota viene calcolata sull’intera somma spettante al comune e non più sul 75%, come in precedenza. A questa disposizione, che amplia i margini entro cui questi compensi spettano ai segretari, seguono numerose limitazioni. In primo luogo, sono esclusi i compensi dovuti per le seguenti attività (elencazione che di fatto esclude voci che hanno un rilievo economico ridotto): certificati di qualunque natura, atti di notorietà, nulla osta di qualunque specie ed autenticazioni di firme; stati di famiglia e verbali di conciliazione in materia demaniale nelle province napoletane e siciliane. Continuano ad essere calcolati a tal fine, i compensi per: avvisi d’asta per alienazioni, locazioni, appalti di cose e di opere, concessioni di qualsiasi natura; verbali relativi ai procedimenti degli incanti e delle licitazioni private riguardanti gli oggetti di cui in precedenza; contratti relativi agli oggetti di cui in precedenza, anche se stipulati a seguito di licitazione o trattativa privata e se vi sia intervento di terzi garantiti o cauzionanti. In secondo luogo, i compensi attribuiti ai segretari non devono superare il tetto di 1/5 dello stipendio in godimento. Occorre chiarire in tale ambito se la base di riferimento è solamente il trattamento economico fondamentale o se esso comprende tutte le voci retributive, ivi compreso il salario accessorio. Essendo il riferimento allo stipendio lo stesso della precedente disposizione, si ritiene che si possano continuare ad applicare su questo punto le scelte legislative precedentemente in vigore. La terza limitazione riguarda i segretari che sono destinatari di questo beneficio. Sono esclusi i segretari che prestano la loro attività in comuni privi di dirigenti, anche se essi stessi hanno una qualifica dirigenziale. Sono esclusi inoltre, anche se prestano la loro attività in enti con i dirigenti, i segretari che non hanno la qualifica dirigenziale. Occorre capire quale effettivamente siano i requisiti per qualificare i segretari come in possesso della qualifica dirigenziale. Ricordiamo che l’Aran ha contestato in blocco questa equiparazione e che il giudice del lavoro di Roma, nel bocciare tale posizione, ha sostenuto che indistintamente tutti i segretari debbano essere qualificati come dirigenti.

A scanso dei contrasti interpretativi che si erano già profilati, il comma 2 ter chiarisce che l’effetto di limitazione della indennità di rogito non si produce per le quote già maturate alla data di entrata in vigore del decreto, cioè per le attività che sono state svolte prima dello scorso 25 giugno.

Il comma 2 quater, anch’esso frutto della conversione parlamentare, risponde ad una possibilità che qualche segretario (con la decisa ostilità della Unione dei Segretari Comunali e Provinciali) aveva ventilato. Viene stabilito che, a differenza di quanto fin qui previsto dall’articolo 97 del DLgs n. 267/2000, testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, il segretario comunale e provinciale “roga, su richiesta dell’ente, i contratti nei quali l’ente è parte e autentica scritture private e atti unilaterali nell’interesse dell’ente”. In precedenza era previsto che il segretario “può rogare” questi atti. La disposizione prevede quindi che il rogito e l’autentica costituiscano un obbligo e dovere istituzionale per i segretari, sulla base di una richiesta dell’ente. Occorre definire le modalità attraverso cui questa richiesta dell’ente si può manifestare; a parere di chi scrive una disposizione regolamentare è sicuramente uno strumento adatto, così come specifiche indicazioni del sindaco e/o della giunta. Come evidenziato nel dossier del servizio studi della Camera, l’attività di rogito sulla base di questa disposizione avviene “esclusivamente su richiesta dell’ente locale”.

ALTRE DISPOSIZIONI PER IL PERSONALE DEGLI ENTI LOCALI

Importanti deroghe ai vincoli di spesa del personale ed alle assunzioni flessibili negli enti locali sono dettate dall’articolo 11, che è stato anch’esso significativamente modificato dal Parlamento in sede di conversione.

In primo luogo si dispone che le assunzione di dirigenti a tempo determinato per la copertura di posti vacanti in dotazione organica sia possibile entro il tetto del 30% della dotazione organica dei dirigenti e comunque per almeno 1 unità. Ricordiamo che in precedenza tale tetto era fissato al 20% per i comuni fino a 100.000 abitanti, al 13% per quelli con popolazione non superiore a 250.000 abitanti ed al 10% per gli altri enti locali. Ricordiamo che la disposizione, che prende il posto del comma 1 dell’articolo 110 del DLgs n. 267/2000, testo unico delle disposizioni sull’ordinamento degli enti locali, consente le assunzioni a tempo determinato per la copertura di posti vacanti in dotazione organica dei responsabili di servizi o uffici e delle alte specializzazioni, cioè di dipendenti di categoria D. Per queste assunzioni non è previsto uno specifico tetto numerico. La disposizione conferma che occorre che il dipendente sia in possesso dei requisiti richiesti dalla normativa per l’accesso dall’esterno. Aggiungiamo che è stato precisato dal legislatore nei mesi scorsi che tale requisito per la dirigenza è la laurea del vecchio ordinamento o magistrale o specialistica e che, di conseguenza, non è sufficiente la laurea breve. La disposizione stabilisce che occorre dare corso ad una selezione pubblica e che essa deve accertare “il possesso di comprovata esperienza pluriennale e specifica professionalità nelle materie oggetto dell’incarico”. Questa disposizione è innovativa in termini formali, ma in termini sostanziali riprende indicazioni fornite in modo consolidato dalla giurisprudenza, dai pareri e dalla prassi: non siamo in presenza di un incarico fiduciario, l’ente deve dare corso ad una preventiva pubblicità, che vi siano degli accertamenti di tipo comparativo ed occorre che la scelta sia motivata. Si deve ricordare che siamo comunque in presenza di una metodologia che non è il concorso pubblico e che comunque la scelta è rimessa in capo al sindaco, il che comunque segna una marcata differenza rispetto alle procedure ordinarie di selezione a seguito di un concorso, con il maturare quindi di una posizione giuridicamente tutelata dall’ordinamento in capo al vincitore. Il che, sul terreno operativo, vuol dire che le amministrazioni devono:

dare adeguata pubblicità alla propria volontà di ricorso all’articolo 110 (il principio si applica anche al comma 2, cioè alle assunzioni extra dotazione organica). La forma ed i requisiti appartengono alla autonomia delle singole amministrazioni; il ricorso alla Gazzetta Ufficiale è da considerare come eventuale, ma si deve comunque garantire che la pubblicità sia sufficiente a garantire, almeno sulla carta, una ampia partecipazione. Appare opportuno che nel bando venga ricordato che la scelta è del sindaco e che egli potrebbe anche non esercitarla;
svolgere procedure selettive che devono essere pubbliche e tali da accertare “il possesso di comprovata esperienza pluriennale e specifica professionalità nelle materie oggetto dell’incarico”. Se ne devono trarre le indicazioni che l’ente non può riservare queste procedure esclusivamente al proprio personale, limitando la possibilità di conferire questi incarichi solamente agli “interni”. Le procedure selettive non devono necessariamente concludersi con una graduatoria, anzi è largamente preferibile che ciò non avvenga. Ed in questo senso vanno le previsioni legislative che impongono esclusivamente di accertare il possesso dei requisiti di esperienza e professionalità. Per cui esse possono ben concludersi con la indicazione di chi sono i soggetti idonei per esperienza e professionalità. Tale accertamento può essere fatto tanto tramite un colloquio, quanto tramite i curricula, quanto tramite una prova, quanto mescolando questi fattori. Appare opportuno che l’ente formi, all’uopo, una specifica commissione o incarichi un dirigente e/o il segretario;
l’ultima parola spetta al sindaco, che può conferire l’incarico ad uno dei soggetti dichiarati idonei per esperienza e professionalità. La scelta del sindaco deve essere motivata e, al fine di evitare possibili dubbi ed incertezze, appare opportuno che non vi sia una graduatoria (altrimenti la sua scelta è sostanzialmente vincolata) e che egli non abbia solamente la possibilità di decidere se prendere il primo nella graduatoria o non prendere nessuno. La motivazione non deve in alcun modo fare riferimento a scelte di carattere fiduciario, ma deve tenere conto della esperienza, del curriculum, delle attitudini, degli esiti delle precedenti valutazioni, del programma e degli obiettivi che saranno assegnati al dirigente stesso.

Sempre sul terreno del conferimento di incarichi dirigenziali a tempo determinato viene introdotta una ulteriore modifica all’articolo 110 del DLgs n. 267/2000, testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali. Viene stabilito, riscrivendo per intero il comma 5, che i dipendenti pubblici che sono destinatari di un incarico dirigenziale, ma anche di responsabile e/o alta professionalità, “sono collocati in aspettativa senza assegni” per tutta la durata. Tale possibilità, nella conversione parlamentare, è stata estesa anche ai direttori generali. La disposizione toglie di mezzo il precedente testo che prevedeva la risoluzione del rapporto con possibilità di riassunzione ove il posto non fosse stato nel frattempo ricoperto. Disposizione in contrasto con la previsione del DLgs n. 165/2001 che consente per i dirigenti il collocamento in aspettativa. La nuova disposizione è rilevante per almeno 3 elementi:

in primo luogo, si chiarisce che siamo in presenza di un obbligo per le amministrazioni. Al riguardo si può parlare di una sorta di diritto potestativo, cioè di un diritto che dipende dalla semplice richiesta del soggetto interessato. Il che toglie ogni dubbio anche sulla possibilità per le PA di rigettare tale richiesta;
in secondo luogo, si estende la possibilità dell’aspettativa anche agli incarichi non dirigenziali. Possibilità che è da ritenere completamente innovativa, in quanto le previsioni del DLgs n. 150/2009 riguardavano con tutta evidenza solamente i dirigenti;
in terzo luogo, si estende l’aspettativa anche agli incarichi di direttore generale. In tal modo si dà una risposta positiva in termini formali ad una possibilità su cui sussistevano numerosi dubbi interpretativi.

Il tetto degli incarichi dirigenziali che possono essere conferiti a tempo determinato viene elevato al 10% della dotazione organica dei dirigenti sia per le regioni che per “la dirigenza professionale, tecnica ed amministrativa degli enti e delle aziende del Servizio sanitario nazionale” che per incarichi previsti dalla normativa di settore “della medesima natura”. In tal modo il tetto, che in precedenza era quello applicabile a tutte le PA, cioè l’8% della dotazione organica, viene aumentato lievemente. La disposizione contiene un altro importante chiarimento: queste assunzioni devono essere effettuate ricorrendo, come la norma ha previsto per gli enti locali, ad una selezione pubblica con cui accertare il possesso dei requisiti di esperienza pluriennale e di specifica professionalità.

Vengono introdotte dal comma 4 due modifiche all’articolo 90 del DLgs n. 267/2000, cioè del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali. L’articolo riguarda le assunzioni a tempo determinato negli uffici di staff degli organi di governo. Con la prima si chiarisce che gli assunti per gli uffici di staff non possono svolgere compiti gestionali. Con la seconda si precisa che questi soggetti possono avere un contratto analogo a quello dei dirigenti anche se non sono in possesso del titolo di studio richiesto dall’ordinamento, cioè della laurea. Occorre evidenziare che il divieto di effettuare “attività gestionale” costituisce la formalizzazione di un principio interpretativo che era fissato in modo consolidato. La seconda disposizione costituisce senza alcun dubbio una deroga ai principi fissati dall’ordinamento. Deroga che appare molto discutibile, in quanto sembra introdurre una norma di “favore” per gli assunti negli uffici di staff. Per completezza si deve ricordare che la relazione illustrativa della proposta dà spiegazioni completamente diverse. La scelta della possibilità di disporre la erogazione del trattamento economico dirigenziale in assenza del possesso del requisito del titolo di studio viene presentata come una conseguenza della esclusione della possibilità di affidare compiti gestionali a questo personale: “conseguentemente, il riferimento all’inquadramento dirigenziale, ove consentito nel regolamento degli uffici e dei servizi anche in deroga ai requisiti di accesso alla qualifica, purché non a quelli professionali eventualmente necessari per la specifica mansione (ad esempio, quelli di cui alla legge 7 giugno 2000, n. 150 .nda comunicatori ed uffici stampa), è da intendere in termini di mera parametrazione retributiva, anche allo scopo di contenere la discrezionalità dell’ente, quanto meno nell’individuazione del compenso base: esso non può superare quello erogato per la categoria di appartenenza prevista dal CCNL per gli enti locali per il posto da ricoprire in riferimento alla norma, riportato nella dotazione organica. Le funzioni di supporto all’attività di indirizzo e di controllo che caratterizzano gli incarichi, tipicamente temporanei e fiduciari, di cui all’articolo 90, non devono cioè sovrapporsi a quelle gestionali e istituzionali che devono dipendere dal vertice della struttura organizzativa dell’ente, con ciò bilanciando la maggior discrezionalità della scelta da parte dell’organo politico, in analogia, peraltro, con quanto previsto per le figure di diretta collaborazione delle amministrazioni statali”. Ed ancora “la disposizione è finalizzata a separare le attività gestionali di line da quelle proprie del degli uffici di staff a supporto dell’organo di indirizzo politico, in ossequio al principio della separazione tra politica e amministrazione che trova la sua attuazione, a livello dell’amministrazione statale, nell’art. 14 del D.Lgs. 165/2001,che prevede appunto che gli uffici di diretta collaborazione dei ministri hanno esclusivamente competenze di supporto e di raccordo con l’amministrazione”.

Assume uno straordinario rilievo la disposizione del comma 4 bis, introdotte dal Parlamento in sede di conversione. Essa consente di derogare al vincolo di spesa alle assunzioni flessibili, vincolo che ricordiamo essere fissato per tutte le PA nel 50% di quanto sostenuto allo stesso titolo nell’anno 2009, tetto che arriva al 100% di quanto sostenuto allo stesso titolo in tale anno per le assunzioni flessibili dei vigili, del personale da utilizzare per le funzioni fondamentali pubblica istruzione e servizi sociali e per gli oneri relativi allo svolgimento di attività sociali mediante il lavoro accessorio (cd voucher). Tale deroga è consentita esclusivamente agli enti locali, siano essi soggetti al patto che esclusi, che hanno rispettato il tetto complessivo alla spesa del personale. Siamo in presenza di una norma di grande rilievo, che esclude le amministrazioni locali da un vincolo molto rigido. Occorre chiarire, ed a parere di chi scrive la risposta è positiva, se sulla base di questa disposizione è possibile anche superare il tetto della spesa per le assunzioni flessibili del 2009: in questa direzione va la considerazione che la “novella” legislativa espressamente chiarisce che siamo in presenza di una deroga a tutte le disposizioni contenute nell’intero comma 28 dell’articolo 9 del DL n. 78/2010.

Due ulteriori deroghe alle possibilità di effettuare assunzioni sono state introdotte dal Parlamento in sede di conversione. Il comma 4 ter riguarda i comuni emiliani, lombardi e veneti colpiti dal sisma del 20 e 29 maggio 2012. Per questi centri sono previste due disposizioni, che si applicano dal 2014 fino alla dichiarazione di conclusione dello stato di emergenza:

la spesa del personale da assumere come tetto insuperabile è quella del 2011 e non quella dell’anno precedente (come previsto in precedenza) o quella media del triennio 2011/2013 (come previsto dalla stessa legge di conversione del DL 90);
non si applicano i vincoli alle assunzioni flessibili previsti dal comma 28 dell’articolo 9 del DL n. 78/2010, disposizione la cui importanza è attenuata dalla estensione della deroga a tutti i comuni che hanno rispettato il tetto di spesa del personale. Per cui essa finisce con il produrre i propri effetti solamente sui comuni interessati da tale sisma che non hanno rispettato il tetto di spesa del personale.

Il comma 4 quater stabilisce che non sono compresi nel vincolo di riduzione della spesa del personale, per gli enti con popolazione compresa tra 1.000 e 5.000 abitanti, quelli per le assunzioni flessibili del personale della polizia locale. Viene posta come condizione che queste assunzioni devono essere strettamente collegate alla necessità di garantire l’esercizio di questa funzione nelle realtà caratterizzate dalla presenza di un significativo flusso turistico. Si richiede inoltre che questa iniziativa sia sostenuta da una adeguata motivazione con riferimento alle “caratteristiche socio economiche e territoriali”.

IL SOSTEGNO ALLA UTILIZZAZIONE DEI CASSAINTEGRATI PER SCOPI SOCIALI

Con l’articolo 12 vengono dettate forme di sostegno alla utilizzazione dei soggetti beneficiari di ammortizzatori ed altre forme di integrazione e sostegno del reddito; esse si realizzano nella erogazione di risorse per il pagamento degli oneri assicurativi contro le malattie e gli infortuni, cioè di quelli versati all’Inail. Il Parlamento, nel corso della conversione del decreto, ha esteso questo sostegno anche alle organizzazioni di volontariato che sono impegnate in attività di utilità sociale in montagna.

Si stabilisce in primo luogo la istituzione dello specifico Fondo, che serve a coprire gli oneri che devono essere versati all’Inail, sussistendo uno specifico vincolo a garantire questo tipo di assicurazione. Questo Fondo viene dotato di 5 milioni di euro per anno ed una quota non superiore a 100.000 euro, sempre per anno. è destinata alle organizzazioni di volontariato che soddisfano i requisiti di cui detto in precedenza.

I comuni sono impegnati dal provvedimento a dare pubblicità della loro volontà e delle iniziative che mettono in piedi. E’ previsto che l’Inps verifichi su richiesta dei comuni o degli altri enti locali la sussistenza dei requisiti, cioè che i soggetti siano destinatari di forme di integrazione del reddito.

Viene infine stabilito che, con un Decreto del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali, siano fissati i criteri attraverso i quali dare corso al riconoscimento di crediti formativi ed alla loro certificazione.

INCENTIVAZIONE DELLA PROGETTAZIONE DI OPERE PUBBLICHE E STRUMENTI URBANISTICI

Con gli articoli 13 e 13 bis cambia volto radicalmente la incentivazione delle attività svolte dai dipendenti e dai dirigenti degli uffici tecnici per la progettazione e realizzazione di opere pubbliche e di strumenti urbanistici. I testi sono stati radicalmente modificati nel corso dell’esame da parte del Parlamento. Siamo nell’ambito di un intervento restrittivo della erogazione di risorse a dipendenti e dirigenti pubblici; infatti, nel testo del provvedimento vengono significativamente ridotti i diritti di rogito percepiti dai segretari comunali e provinciali ed i compensi erogati agli avvocati dipendenti e dirigenti pubblici per i successi nei contenziosi, le cd propine. I principali effetti determinati da questa disposizione possono essere così riassunti: il totale dei compensi per la realizzazione delle opere pubbliche non può superare lo 1,6% dell’importo posto a base d’asta (cioè lo 80% del 2%); non sono più previsti compensi per la progettazione di strumenti urbanistici; quest compensi alimentano uno specifico fondo; i dirigenti non sono individuati tra i destinatari di questi benefici; le somme erogate ai singoli dipendenti non possono superare il 50% del loro trattamento economico complessivo; la erogazione dei benefici deve essere ridotta nel caso di ritardi e/o di costi aggiuntivi; una parte di queste risorse, lo 0,4%, pari al 20% del 2% dell’importo posto a base d’asta, deve essere speso dall’ente per l’acquisizione di strumenti informatici e per il miglioramento dei servizi offerti ai cittadini.

Con l’articolo 13 vengono abrogati i commi 5 e 6 dell’articolo 92 del DLgs n. 163/2006. Ricordiamo che tali disposizioni, rispettivamente, disciplinavano la erogazione dei compensi per la realizzazione di opere pubbliche e per la progettazione di strumenti urbanistici. Si pone subito il problema della fase transitoria e di prima applicazione, ed il testo a differenza di quanto lo stesso provvedimento ha disposto per i diritti di rogito dei segretari e per i compensi da corrispondere agli avvocati dipendenti degli enti, le cd propine, non detta alcuna disciplina. E cioè possono essere erogati i compensi per le attività svolte fino alla data di entrata in vigore del DL ovvero no? Sulla base dei precedenti, il riferimento va alla scelta compiuta alcuni anni orsono dal legislatore di ridurre il loro ammontare, si deve ritenere che le attività svolte fino alla data di entrata in vigore del nuovo provvedimento debbano essere remunerate e che il vincolo si comincia ad applicare a partire dalle attività svolte successivamente. Ove si aderisse a tale lettura, vi sono comunque numerosi problemi applicativi per la determinazione del momento in cui le attività sono state svolte.

Si deve subito sottolineare un effetto che è determinato dalla abrogazione e dalla riforma, dettata sulla base del successivo articolo 13 bis, della incentivazione per la realizzazione di opere pubbliche. Non vi sono più norme che consentono la incentivazione del personale degli uffici tecnici per la progettazione di opere pubbliche, per cui questo beneficio non può essere erogato. Ricordiamo che la sua misura massima era fissata nel 30% della tariffa professionale e che in via interpretativa le sezioni di controllo della Corte dei Conti si erano pronunciate per la sua limitazione alla redazione di strumenti urbanistici che determina la realizzazione di opere pubbliche. Anche in questo caso si pone il problema della disciplina della fase transitoria: si ritiene che le attività concluse prima della data di entrata in vigore del DL, quindi prima della fine dello scorso mese di giugno, possano essere remunerate.

Passiamo all’articolo 13 bis che detta la nuova formulazione della disposizione, sotto forma di inserimento dei commi 7 bis, 7 ter, 7 quater e 7 quinquies all’articolo 92 del DLgs n. 163/2006. Tra l’altro non chiarendo la sorte del precedente comma 7 bis, che considera comprese tra le spese tecniche da inserire nel quadro economico l’assicurazione dei dipendenti e gli oneri strumentali sostenuti in relazione all’intervento stesso.

Viene prevista la istituzione di un “fondo per la progettazione e l’innovazione”, mentre la precedente disposizione stabiliva che una parte delle risorse destinate alla realizzazione di ogni singola opera fosse destinata alla incentivazione del personale. Siamo quindi in presenza di un primo importante elemento di novità. Infatti si passa dalla incentivazione di ogni singola opera alla alimentazione di uno specifico fondo. L’impatto concreto di questa scelta, ad esempio per la possibile estensione a dipendenti che non svolgono la loro attività nell’ufficio tecnico, ma che sono stati utilizzati in una delle attività previste dalla disposizione, anche se nella indicazione dei soggetti beneficiari non vi sono elementi di novità. Da sottolineare che comunque il fondo deve essere concretamente ripartito con riferimento ad ogni singola opera o lavoro.

Tale fondo è alimentato dalla destinazione a questa finalità di una somma “non superiore al 2% degli importi posti a base d’asta di un’opera o di un lavoro”. Il legislatore riprende la formula opera o lavoro precedentemente utilizzata dall’abrogato comma 5. Il che permette di trarre la indicazione operativa che siamo in presenza della stessa delimitazione, per cui appare opportuno continuare ad applicare le stesse regole precedentemente in vigore (con i relativi dubbi applicativi). Il che vale con riferimento in particolare sia alla necessità di escludere le attività che non sono connesse alla realizzazione di opere o lavori pubblici, escludendo quelle che non hanno specifici elementi di complessità o innovativi. In questa direzione va espressamente peraltro il legislatore, escludendo per intero le attività manutentive, quindi senza operare alcuna distinzione tra le manutenzioni ordinarie e quelle straordinarie. Ovviamente, ed il regolamento lo deve precisare, nella esclusione della erogazione del beneficio per le attività manutentive si devono considerare incluse anche quelle analoghe, quali il taglio dell’erba etc.

Un importante elemento di novità, anche se non siamo in presenza di una scelta completamente innovativa, in quanto era possibile darvi corso anche in precedenza, è la indicazione dei contenuti che deve avere il regolamento adottato dall’ente. Esso deve necessariamente disciplinare la quantificazione delle risorse (entro il tetto del 2% dell’importo posto a base d’asta) che possono essere destinate al “fondo per la progettazione e l’innovazione”. Tale quantificazione deve essere realizzata “in rapporto all’entità e alla complessità dell’opera da realizzare”. Il che vuol dire che, in presenza di un’opera complessa, la misura può essere innalzata (ovviamente sempre entro il tetto massimo del 2% dell’importo posto a base d’asta). Il riferimento all’entità di norma viene applicato in modo opposto, cioè al crescere dell’importo il compenso viene ridotto, Ma anche in questo caso siamo in presenza di una scelta che deve essere compiuta nel regolamento. Al riguardo si deve sottolineare la indicazione legislativa molto netta: la materia è oggetto esclusivamente di regolamentazione da parte dell’ente e non è oggetto, a differenza della ripartizione del compenso, anche di contrattazione collettiva decentrata integrativa.

Il successivo comma 7 ter disciplina le modalità di erogazione del fondo. In primo luogo si stabilisce che complessivamente alla incentivazione del personale (i dirigenti sono espressamente esclusi dall’ultimo periodo dello stesso comma) deve essere destinato l’80% delle risorse del fondo. Da sottolineare che questa cifra viene fissata in modo fisso, quindi né la regolamentazione né la contrattazione possono intervenire sulla determinazione della sua misura. Tali risorse vanno ripartite “per ciascuna opera o lavoro”. Le regole per la ripartizione sono “previste” dalla contrattazione collettiva decentrata integrativa e sono “adottate” dall’ente nell’ambito del regolamento di cui in precedenza, cioè quello che provvede alla quantificazione della misura massima dei compensi per singola opera o singolo lavoro. Viene ribadito che queste risorse sono comprensive “anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione”. Con il che si è perduta un’ottima occasione per chiarire in modo definitivo se tali oneri comprendono o meno anche l’Irap. Da sottolineare che sono confermati i soggetti destinatari del beneficio:
1) il responsabile del procedimento;
2) gli incaricati della redazione del progetto,

3) gli incaricati della redazione del piano della sicurezza,

4) gli incaricati della direzione dei lavori,

5) gli incaricati del collaudo,

6) i loro collaboratori.

Come si vede l’elenco è lo stesso della precedente formulazione dettata dall’abrogato comma 5 dell’articolo 92 del DLgs n. 163/2006, per cui su questo punto si devono tornare a ribadire le indicazioni interpretative che si sono consolidate.

Il regolamento, ma si deve ritenere che qu questo punto è necessaria la preventiva intesa in contrattazione collettiva decentrata integrativa, è chiamato a definire i meccanismi di riparto del fondo. I vincoli dettati dal legislatore sono i seguenti:

“responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere”;
responsabilità “effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta”;
“complessità delle opere”;
esclusione delle attività manutentive;
“effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo”;
“i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo.. depurato del ribasso d’asta offerto”. In tale ambito non si conteggiano ai fini della determinazione del ritardo “i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all’articolo 132, comma 1, lettere a), b), c) e d)”, cioè tutti i casi in cui sono ammesse le varianti ad esclusione degli errori del progetto o della esecuzione.

Siamo in presenza di criteri molto densi di indicazioni e di principi, che per la gran parte sono da considerare assolutamente innovativi. In primo luogo si devono ricordare i fattori connessi alla complessità dell’opera ed alla esplicita esclusione delle attività di manutenzione. Acquistano un grande rilievo le scelte da compiere con riferimento alle responsabilità assegnate ai singoli, tenendo conto in questo ambito – il che costituisce un importante elemento di novità- dell’eventuale assenza di nesso con le attività ascrivibili alla qualifica funzionale. DI non minore rilievo sono le penalizzazioni da introdurre sia nel caso di ritardi nella esecuzione dei lavori sia nel caso di lievitazione dei suoi costi, eventi che devono determinare una penalizzazione dei dipendenti che sono incentivati per la realizzazione della stessa. Nei ritardi non si deve tenere conto di quelli che consentono il ricorso alle varianti in corso d’opera, tranne gli errori nella progettazione, cioè le esigenze derivanti da sopravvenute disposizioni legislative e regolamentari; da cause impreviste e imprevedibili; la presenza di eventi inerenti alla natura e alla specificità dei beni e la onerosità o difficoltà di esclusione.

Alla erogazione di questo fondo, quindi alla corresponsione dell’incentivo, provvede il dirigente o il responsabile del servizio individuati come competenti, quindi quelli preposto al settore. La erogazione del compenso è espressamente subordinata allo avvenuto “accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti”; quindi occorre dare conto del fatto che le attività richieste sono state effettivamente svolte in modo positivo.

Il totale dei compensi che un dipendente pubblico può ricevere a questo titolo è fissato nel 50% del trattamento economico in godimento, soglia diversa e notevolmente più bassa rispetto al 100% previsto per i compensi agli avvocati dipendenti dell’ente. Viene previsto che questo tetto non debba essere superato anche sommando le risorse assegnate allo stesso titolo da parte di un’altra pubblica amministrazione. Le risorse non spese determinano un’economia, quindi vanno assegnate al bilancio dell’ente. Tali risparmi si possono realizzare sia perché alcune attività, tra quelle che consentono la remunerazione, non sono state svolte dai dipendenti, sia perché alcune di queste attività che non sono state accertate come svolte in modo positivo, sia perché qualche dipendente ha raggiunto la soglia massima del compenso erogabile a questo titolo.

Le disposizioni previste nel comma 7 ter non si applicano “al personale con qualifica dirigenziale”. Ricordiamo che le previsioni inserite in tale comma sono quelle che destinano l’80% del fondo per la progettazione e l’innovazione alla incentivazione del personale e che dettano i criteri cui il regolamento e la contrattazione collettiva decentrata integrativa devono attenersi necessariamente. Per cui i dirigenti sono esclusi da questa incentivazione. Tale esclusione non si estende ai titolari di posizione organizzativa negli enti privi di dirigenti, in quanto la norma fa riferimento esplicito alla qualifica dirigenziale ed in quanto non assimila a tal fine i responsabili, non parlando di incarichi dirigenziali.

Con il comma 7 quater viene disciplinata la destinazione del restante 20% del fondo per la progettazione e l’innovazione. Si deve ritenere, anche in assenza di una specifica indicazione legislativa, che la disciplina di tale ripartizione debba essere disciplinata dall’ente attraverso una specifica regolamentazione. Le finalità sono le seguenti:
a) “acquisto da parte dell’ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo”;

b) “ammodernamento e accrescimento dell’efficienza dell’ente e dei servizi ai cittadini”.

Come si vede, il legislatore non impone che la destinazione sia riservata esclusivamente ad attività, beni o attrezzature relative agli uffici tecnici. Anzi, il riferimento alla “capacità di spesa per centri di costo”, sembra contenere una chiara indicazione a favore delle attività relative al controllo di gestione e/o degli uffici di ragioneria. In sede regolamentare queste indicazioni devono essere concretamente tradotte in scelte concrete.

Da sottolineare che non vi sono specifiche previsioni dettate per la copertura degli oneri assicurativi connessi alla realizzazione di singole opere o lavori.

La disposizione si conclude stabilendo che anche gli organismi di diritto pubblico e nonché i concessionari di lavori pubblici che non sono PA e le società partecipate, anche in modo non maggioritario (cioè quelle di cui alle lettere b) e c) dell’articolo 32, comma 1, del citato DLgs n. 163/2006) possono adottare norme regolamentari che recepiscono i principi dettati per la incentivazione della realizzazione di opere pubbliche per i dipendenti delle PA.

NOMINA DEI DIPENDENTI NELLE SOCIETA’ PARTECIPATE

Con l’articolo 16 vengono radicalmente modificate le regole sulla partecipazione dei dipendenti dell’ente agli organi di amministrazione delle società partecipate ed alcune delle disposizioni che presiedono alla nomina ed alla remunerazione di tali incarichi. L’articolo, che è stato oggetto di modifiche in sede di conversione da parte del Parlamento, è tecnicamente realizzato nella forma delle modifiche all’articolo 4 del DL n. 95/2012 (cd spending review).

La prima e più importante novità è che la maggioranza dei componenti delle società partecipare dagli enti locali non deve più essere necessariamente costituita da dipendenti o dirigenti dell’ente o della società controllanti. Si conferma che tali organismi, sempre che non si opti per la nomina dell’amministratore unico, devono essere costituiti da non più di 3 membri per le società che hanno conseguito “nel 2011 un fatturato da prestazione di servizi a favore di amministrazioni pubbliche superiore al 90%” e da non più di 5 per le altre società partecipate. Si confermano le regole in vigore in materia di incompatibilità ed inconferibilità fissate dal DLgs n. 39/3013.

Veniamo agli elementi di novità, che riguardano tanto le società in cui i componenti i cda siano 3 quanto quelle in cui sono 5. In primo luogo, che il costo complessivo per la remunerazione degli amministratori delle società non deve superare, a partire dal prossimo 1 gennaio 2015, l’80% di quanto le amministrazioni hanno speso allo stesso titolo nel 2009. In tale costo complessivo devono essere anche calcolati gli oneri che sono sostenuti per gli amministratori che sono “investiti di particolari cariche”, quali ad esempio l’amministratore delegato, l’amministratore unico e/o il presidente.

Se gli amministratori sono dipendenti dell’ente locale controllante o di uno degli enti locali controllanti o della società controllante o del soggetto “titolare di poteri di indirizzo e di vigilanza”, si applicano le disposizioni sulla onnicomprensività del loro trattamento economico (disposizioni che –almeno per questo aspetto- si intendono applicabili anche ai dipendenti e dirigenti delle società). Tale disposizione riguarda non solo i dirigenti, ma anche i dipendenti. Anche questi compensi devono stare nel tetto prima ricordato, cioè l’80% di quanto speso nel 2009 per i componenti gli organismi di amministrazione. Si stabilisce che tali compensi, a cura del dipendente/dirigente interessato, debbano essere riversati all’amministrazione o società da cui si dipende. Queste risorse, “ove riassegnabili, in base alle vigenti disposizioni”, vanno destinate “al fondo per il finanziamento del trattamento economico accessorio”. Una disposizione sostanzialmente analoga era contenuta nel vecchio testo del DL n. 95/2012.

Un ulteriore elemento di novità è costituito dalla scelta di consentire che il dipendente nominato nel consiglio di amministrazione di una società controllata dalla propria amministrazione abbia comunque “diritto alla copertura assicurativa e al rimborso delle spese documentate”.

Queste disposizioni si applicano dal primo rinnovo del consiglio di amministrazione per ciò che attiene alla loro nomina ed alla loro composizione, mentre si applicano subito per i limiti ai compensi. Nel dossier del servizio studi del Senato leggiamo testualmente che la disposizione “stabilisce che dal 1° gennaio 2015 il costo annuale sostenuto per i compensi degli amministratori di tali società, ivi compresi quelli investiti di particolari cariche, non possa superare l’80 per cento del costo complessivamente sostenuto nel 2013”.

RICOGNIZIONE DEGLI ENTI E DELLE SOCIETA’ PARTECIPATE

L’articolo 17, anch’esso significativamente modificato nel corso dell’esame parlamentare, è finalizzato a consentire la creazione di specifiche banche dati in cui sono contenute le informazioni sugli enti e sulle società partecipate o controllate da parte delle Pubbliche Amministrazioni. E’ evidente che in questo modo si vuole colmare una lacuna molto grave del nostro sistema informativo.

I primi due commi sono diretti alle amministrazioni statali e sostanzialmente obbligano le singole amministrazioni a pubblicare sul sistema informativo predisposto dal Dipartimento della Funzione Pubblica le informazioni, rispettivamente, sugli “enti pubblici e quelli ai quali lo Stato contribuisce in via ordinaria” e sulle “modalità di gestione dei servizi strumentali, con particolare riferimento ai servizi esternalizzati”. Sarà pubblicato un elenco delle amministrazioni statali che non avranno soddisfatto questo vincolo. Sono previste delle sanzioni assai dure: nel caso della mancata pubblicazione delle informazioni sugli enti pubblici e quelli a cui sono versati in via ordinaria dei contributi si dispone il divieto per le amministrazioni statali di compiere nei loro confronti “qualsiasi atto.. ivi compresi il trasferimento di fondi e la nomina di titolari e componenti dei relativi organi”. Nel caso di mancata trasmissione delle informazioni sulla gestione dei servizi matura “responsabilità dirigenziale del dirigente competente”. Il sistema informativo deve essere a sorgente aperta e le informazioni devono essere consultabili, in particolare da parte delle PA che hanno fornito le informazioni stesse. Non sono indicate da parte del legislatore le informazioni che devono essere trasmesse; il dossier del servizio studi del Senato ricorda che l’articolo 22 del DLgs n. 33/2013 individua le informazioni che gli enti pubblici vigilati e gli enti di diritto privato in controllo pubblico devono pubblicare. che

Analoghi vincoli sono dettati per le altre PA. Dal prossimo 1 gennaio 2015 nella banca dati del Dipartimento del Tesoro del Ministero dell’economia e delle finanze in cui sono contenute le informazioni sugli immobili e sui fabbisogni immobiliari delle PA confluiscono le informazioni del conto annuale del personale e sull’elenco dei consorzi e delle partecipazioni delle PA. Queste informazioni devono essere rese accessibili al Dipartimento della Funzione Pubblica.

Sempre dal prossimo 1 gennaio 2015 il Ministero dell’economia acquisirà le informazioni “relative alle partecipazioni in società ed enti di diritto pubblico e di diritto privato detenute direttamente o indirettamente dalle amministrazioni pubbliche”, nonché alle partecipazioni in qualunque società ed enti di diritto pubblico e privato. Tale acquisizione può intervenire attraverso le banche dati esistenti o con una specifica richiesta da parte del Ministero sulla base di uno specifico decreto che lo stesso adotterà entro 90 giorni. Anche in questo caso è prevista la pubblicazione dell’elenco delle amministrazioni inadempienti. La disposizione si conclude con l’abrogazione a partire dal 1° gennaio 2015 delle disposizioni in materia di pubblicità delle partecipazioni delle amministrazioni pubbliche contenute nella legge finanziaria 2007.

DIVIETO PER LE PA DI RICHIEDERE INFORMAZIONI CONTENUTE NELLA ANAGRAFE NAZIONALE DELLA POPOLAZIONE RESIDENTE

L’articolo 17 bis obbliga tutte le PA a servirsi della Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente. Siamo in presenza di una disposizione che è stata introdotta nel corso dei lavori parlamentari di conversione. Si ricorda che essa subentra anche alle anagrafi comunali per la popolazione residente, in Italia e all’estero, restando ferme le attribuzioni dei sindaci quali ufficiali del Governo per la tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e per gli adempimenti in materia elettorale, di leva militare e di statistica. Si ricorda inoltre che questa Anagrafe assicura ad ogni Comune la disponibilità dei dati anagrafici della popolazione residente e degli strumenti per lo svolgimento delle funzioni di competenza statale attribuite al sindaco; inoltre assicura la disponibilità dei dati anagrafici e dei servizi per l’interoperabilità con le banche dati tenute dai comuni per lo svolgimento delle funzioni di competenza. Il subentro alle anagrafi comunali è previsto entro la fine del presente anno.

ABOLIZIONE DELLA AUTORITA’ PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI E TRASFERIMENTO ALLA FUNZIONE PUBBLICA DEI COMPITI IN MATERIA DI VALUTAZIONE

L’articolo 19 potenzia significativamente i compiti dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), così ribattezzata dallo stesso provvedimento e. Anche questo articolo è stato oggetto di radicali modifiche in sede di conversione. Viene disposta la la soppressione dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP) e il trasferimento dei compiti e delle funzioni dell’AVCP all’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC). Sono, altresì, ridefinite le attribuzioni spettanti all’ANAC e trasferite al Dipartimento della funzione pubblica le funzioni, attualmente svolte dall’ANAC, in materia di misurazione e valutazione della performance.

Nell’ambito della soppressione dell’Autorità di Vigilanza sui Contratti è previsto che l’ANAC proponga al Presidente del Consiglio dei Ministri, che lo approva con DPCM, sentite le Commissioni parlamentari, un piano per la razionalizzazione della gestione, in cui sia previsto il trasferimento del personale, il taglio di almeno il 20% del trattamento economico accessorio in godimento a dipendenti e dirigenti e la riduzione delle spese di funzionamento di almeno il 20%. L’ANAC riceve inoltre le segnalazioni dei dipendenti pubblici in applicazione della legge anticorruzione e degli avvocati dello Stato. Essa può inoltre irrogare sanzioni amministrative, da 1.000 a 10.000 euro, i cui proventi possono essere utilizzati dall’Autorità per le proprie attività istituzionali, nel caso in cui le pubbliche amministrazioni non provvedano ad adottare il Piano triennale di prevenzione della corruzione, il Programma triennale per la trasparenza e l’integrità e/o del codice di comportamento. Sulle controversie rispetto a queste sanzioni è competente il Tribunale in composizione monocratica. La relazione annuale al Parlamento deve indicare anche le criticità riscontrate. Il Presidente dell’ANAC può avanzare proposte su Expo Milano 2015.

Sono trasferite al Dipartimento della Funzione Pubblica le funzioni prima svolte dall’ANAC in materia di valutazione delle performance; tale trasferimento si è concretizzato dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del DL 90. In particolare sono trasferite alla Funzione Pubblica le seguenti competenze previste dal DLgs n. 150/2009, cd legge Brunetta:
– articolo 7, sistema di misurazione e valutazione delle performance;

– articolo 8, ambiti di misurazione e valutazione della performance organizzativa;

– articolo 9, ambiti di misurazione della performance individuale;

– articolo 10, piano della performance e relazione sulla performance;

– articolo 12, soggetti del processo di valutazione;

– articolo 13, Commissiona Nazionale per la Valutazione, l’Integrità e la Trasparenza delle PA;

– articolo 14, Organismo Indipendente di Valutazione della Performance.

Ricordiamo che regioni ed enti locali, tra queste disposizioni sono soggette esclusivamente a quelle di cui agli articoli 7 e 9. Per i progetti sperimentali relativi e per il Portale della trasparenza è previsto che la gestione avvenga tramite uno specifico accordo.

Di grande rilievo la previsione per cui viene previsto che, entro i 6 mesi successivi alla entrata in vigore della legge di conversione, sia adottato un regolamento di delegificazione, ma il legislatore non individua le norme che devono essere di conseguenza abrogate, che si dovrà occupare delle seguenti materie:

semplificazione degli adempimenti a carico delle p.a., al fine di valorizzare le premialità nella valutazione della performance, organizzativa e individuale, anche utilizzando le risorse disponibili ai sensi dell’articolo 16, commi 4 e 5, del decreto-legge n. 98/2011, cioè i piani di razionalizzazione e risparmio;
progressiva integrazione del ciclo della performance con la programmazione finanziaria;
raccordo con il sistema dei controlli interni;
validazione esterna dei sistemi e risultati che deve essere indipendente;
conseguente revisione della disciplina degli organismi indipendenti di valutazione.

Da sottolineare infine che sono abrogati l’art. 13, co. 7, D.Lgs. 150/2013, che attribuisce all’ANAC il coordinamento, il supporto operativo e il monitoraggio delle attività relative alla qualità dei servizi pubblici ed il comma 2 dell’art. 7 del D.lgs. 286/1999, sulla verifica della qualità dei servizi pubblici.

Viene soppresso il Comitato tecnico-scientifico per il controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato e le sue funzioni sono attribuite all’Ufficio per il programma di governo della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

ASSOCIAZIONE FORMEZ PA

L’articolo 20 impegna il Ministro della semplificazione e della Pubblica Amministrazione a proporre ai soci lo scioglimento, con decadenza degli organi, e la nomina di un commissario straordinario. Oltre a garantire la continuità nella gestione delle attività e la prosecuzione dei progetti in corso egli deve proporre al Ministro, entro il 31 ottobre 2014, un piano delle politiche dello sviluppo delle amministrazioni dello Stato e degli enti territoriali, che salvaguardi i livelli occupazionali del personale in servizio nonché gli equilibri finanziari dell’Associazione. Lo stesso piano deve altresì individuare eventuali nuove forme per il perseguimento delle politiche di sviluppo.

Il piano è presentato all’assemblea da parte del Ministro.

E’ stato scelto questo strumento, con il coinvolgimento dell’Assemblea, per contemperare l’urgenza del riordino (anche nell’ottica del risparmio) e la garanzia per le amministrazioni territoriali per le quali l’Associazione rappresenta organismo in house, conservando il rapporto di controllo analogo tra le amministrazioni stesse e l’Associazione.

UNIFICAZIONE DELLE SCUOLE DI FORMAZIONE PUBBLICA

Sono soppresse le seguenti scuole di formazione pubblica: Scuola superiore dell’economia e delle finanze, Istituto diplomatico Mario Toscano, Scuola superiore dell’amministrazione dell’interno (SSAI), Centro di formazione della difesa e Scuola superiore di statistica e di analisi sociali ed economiche. Sono inoltre soppresse le sedi distaccate della Scuola nazionale dell’amministrazione prive di centro residenziale (Acireale, Bologna e Reggio Calabria). Tutte le relative attività ed il personale sono trasferiti alle dipendenze della Scuola Nazionale dell’Amministrazione. Sono dettate specifiche norme transitorie, tra cui il taglio del 20% dei trasferimenti prima assegnati alle singole scuole.

RIFORMA DELLA LEGGE CD DEL RIO, N. 56/2014

L’articolo 23, significativamente modificato da parte del Parlamento, introduce numerose modifiche alla legge n. 56/2014, cd Del Rio, in tema di gestione delle province, di elezione dei nuovi organi delle province, di città metropolitane, di incentivazione alla fusione e di vincoli alla gestione associata dei piccoli comuni.

Gli atti di ordinaria amministrazione che possono essere adottati da parte dei commissari delle province si allargano alla gestione provvisoria del bilancio. Quanto ai compensi agli organi viene chiarito che restano a carico della provincia gli oneri per i permessi retribuiti e gli oneri previdenziali, assistenziali ed assicurativi, analogamente a quanto già previsto dalla normativa vigente per gli organi della Città metropolitana. Tale disposizione si applica sia nella fase transitoria sia a regime.

Per le città metropolitane la competenza ad approvare lo statuto entro la data del 31 dicembre 2014 appartiene alla conferenza metropolitana, anziché al consiglio metropolitano. Si proroga il termine per lo svolgimento delle elezioni del consiglio metropolitano (indette dal sindaco del Comune capoluogo) nonché dell’insediamento del consiglio metropolitano e della conferenza metropolitana: tale termine è il 12 ottobre 2014 e non più il 30 settembre. Si dispone che le liste concorrenti, sulla cui base avviene l’elezione (in secondo grado) del consiglio metropolitano, siano composte da un numero di candidati non superiore al numero di consiglieri da eleggere.

Sono dettate modifiche per le partecipazioni alle società per Expo Milano 2015.

Per la elezione dei consigli provinciali è previsto che il voto sia “a liste di candidati concorrenti”, e che l’elettore possa esprimere (in via facoltativa, dunque) un voto di preferenza (che rimane unica), all’interno della lista. Di conseguenza l’Ufficio elettorale procede al computo della cifra elettorale (ponderata secondo le previsioni della legge n. 56) oltre che dei singoli candidati, anche delle singole liste (rendendosi ora possibile un voto di lista senza espressione di preferenza, come non era nel sistema impiantato dalla legge n. 56). Per cui: per l’elezione indiretta del consiglio provinciale, si prevede l’attribuzione del voto ponderato alle liste (e non ai singoli candidati, come attualmente previsto), con eventuale voto di preferenza per un candidato. I seggi sono assegnati con sistema proporzionale, con il metodo d’Hondt, riprendendo la disciplina prevista per l’elezione dei consigli metropolitani. I termini per l’elezione degli organi delle province sono fissati al 12 ottobre 2014. Rileva il dossier del Servizio Studi del Senato che l’eleggibilità a presidente della Provincia, limitatamente alle prime elezioni, dei consiglieri provinciali uscenti sembrerebbe confermata in forza del comma 80, che la prevede per tutte le elezioni del comma 79, tra le quali è ora compresa anche quella del presidente della Provincia. Si prevede che fino all’insediamento del nuovo presidente della Provincia – e, in ogni caso, “non oltre il 31 dicembre 2014” – restino in carica a titolo gratuito (ed ai fini dell’ordinaria amministrazione e per gli atti indifferibili ed urgenti, assumendo anche le funzioni del consiglio provinciale) il presidente della Provincia in carica alla data di entrata in vigore della legge (ovvero il commissario, qualora si tratti di Provincia commissariata) nonché la giunta provinciale: la lettera f) sopprime il riferimento al termine ultimo del 31 dicembre 2014. Infine, sulle province, anche in caso di permanenza in carica di presidente della Provincia (o commissario) e giunta provinciale per la ‘transizione’ ai fini della prima applicazione, rimangano a carico della Provincia gli oneri connessi con le attività in materia di status degli amministratori, relativi ai permessi retribuiti, agli oneri previdenziali, assistenziali ed assicurativi.

Le norme incentivanti la fusione di Comuni sono estese alla incorporazione di Comuni. Ed ancora, il contributo straordinario ai Comuni che danno luogo a fusione (o incorporazione) – commisurato (nel limite degli stanziamenti finanziari previsti) dal 2013 al 20 per cento dei trasferimenti erariali attribuiti per l’anno per l’anno 2010 – si realizza entro un limite di stanziamento finanziario “comunque non superiore” a 1,5 milioni di euro.

Questo, per le fusioni di Comuni realizzate a decorrere dal 2012.

Viene esclusa l’applicabilità ai consorzi socio-assistenziali della disciplina della legge finanziaria 2008 sull’obbligo per i Comuni di aderire ad un’unica forma associativa tra quelle previste dal testo unico degli enti locali per la gestione dei servizi.

Gli eventuali incarichi commissariali, successivi all’entrata in vigore della legge n. 56 del 2014, su Città metropolitane e Province, sono comunque esercitati a titolo gratuito.

Sono dette modifiche tecniche per la ponderazione del voto per le elezioni degli organi delle province e delle città metropolitane.

Sono modificate, in conseguenza del commissariamento del comune, le regole per la istituzione della città metropolitana di Venezia.

Viene spostato al 30 settembre 2014 il termine (del 30 giugno 2014) per l’esercizio obbligatorio in forma associata da parte dei piccoli Comuni di tre funzioni fondamentali ulteriori (rispetto alle prime tre per le quali l’obbligo è entrato in vigore il 1° gennaio 2013). Rimane confermato l’obbligo per cui le ultime tre funzioni fondamentali devono essere gestite in modo associato entro il 31 dicembre 2014.

CENTRALE UNICA DI COMMITTENZA

Gli articoli 23 bis e 23 ter, introdotti dal Parlamento, introducono novità alle disposizioni sulla centrale unica di committenza. In primo luogo, e siamo all’articolo 23 ter, il termine per la sua utilizzazione in modo obbligatorio è fissato all’inizio del 2015 per gli acquisti di beni e servizi ed all’inizio del mese di luglio del 2015 per i lavori pubblici. Viene, con un utile chiarimento sulla fase di prima applicazione, stabilito che le procedure avviate prima della entrata in vigore del provvedimento siano fatte salve.

Una seconda importante novità dettata per una ampia platea di comuni è la deroga introdotta per quelli che hanno una popolazione superiore a 10.000 abitanti; essi possono continuare a provvedere in modo autonomo agli acquisti di beni, servizi e lavori per un importo inferiore a 40.000 euro. A parere di chi scrive tale importo deve essere calcolato senza conteggiare l’Iva.

Una terza deroga, contenuta nell’articolo 23 bis, riguarda i comuni che sono nati a seguito di fusione. In tali centri l’obbligo di dare vita alla centrale unica di committenza scatta solamente a partire dal terzo anni successivo a quello in cui è nato il nuovo ente.

Una quarta disposizione riguarda i comuni terremotati dell’Abruzzo e dell’Emilia-Romagna. Per questi centri è prevista una specifica deroga, per cui gli obblighi di ricorso alla centrale unica di committenza non si applicano.

RECUPERO DEL CONTRIBUTO SULLA RIDUZIONE DI SPESA

L’articolo 23-quater, introdotto dalla Camera dei deputati, sposta dal mese di luglio al 10 ottobre il termine per il recupero del contributo alla finanza pubblica, eventualmente non versato dalle province e dalle città metropolitane ad esito dei risparmi derivanti dalla riduzione della spesa per beni e servizi, dalla riduzione della spesa per autovetture, dalla riduzione della spesa per incarichi di consulenza, studio e ricerca e per i contratti di collaborazione coordinata e continuativa. Tale vincolo è stato introdotto dall’articolo 47 del DL 66/2014.

Si ricorda che il compito di recuperare le somme non versate è assegnato all’Agenzia delle Entrate a valere sui versamenti dell’imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore.

AGENDA PER LA SEMPLIFICAZIONE AMMINISTRATIVA

L’articolo 24 impone l’adozione entro il prossimo 31 ottobre della agenda per la semplificazione per il triennio 2015/2017, nonché fissa altre misure di semplificazione amministrativa. L’articolo è stato oggetto di numerose ed importanti modifiche da parte del Parlamento.

Il nuovo documento, cioè la ricordata Agenda, deve essere varato da parte del Consiglio dei Ministri previa intesa da raggiungere in sede di Conferenza Unificata tra Stato, regioni ed autonomie locali. Previsto, sia nella fase di adozione che di verifica dell’attuazione, il coinvolgimento del Parlamento, tramite le sue commissioni. Previsti anche la formazione di uno specifico comitato interministeriale e la introduzione di forme di coinvolgimento dei cittadini. L’Agenda deve contenere sia la elencazione degli impegni che il cronoprogramma attuativo. L’applicazione della disposizione si estende anche a regioni ed enti locali, con la particolarità che nelle regioni a statuto speciale e nei comun compresi in tali territori, l’applicazione è subordinata alla verifica della coerenza con le previsioni statutarie.

Entro la fine del prossimo mese di febbraio, decorsi cioè 180 giorni dalla pubblicazione della legge di conversione, sono adottate da parte delle singole amministrazioni, “moduli unificati e standardizzati su tutto il territorio nazionale per la presentazione di istanze, dichiarazioni e segnalazioni da parte dei cittadini e delle imprese”. Si stabilisce inoltre che questo moduli “possono essere utilizzati da cittadini e imprese decorsi trenta giorni dalla pubblicazione dei relativi decreti”.

Sempre in sede di Conferenza Unificata si devono concludere accordi e/o intese per definire “una modulistica unificata e standardizzata su tutto il territorio nazionale per la presentazione alle pubbliche amministrazioni regionali e agli enti locali di istanze, dichiarazioni e segnalazioni con riferimento all’edilizia e all’avvio di attività produttive”. Tali modelli saranno utilizzabili decorsi 30 giorni dai termini fissati dalla intesa e/o dall’accordo.

Sempre entro la fine del prossimo mese di febbraio, decorsi cioè 180 giorni dalla pubblicazione della legge di conversione del DL, le singole amministrazioni devono approvare “un piano di informatizzazione delle procedure per la presentazione di istanze, dichiarazioni e segnalazioni che permetta la compilazione on line con procedure guidate accessibili tramite autenticazione con il Sistema pubblico per la gestione dell’identità digitale di cittadini e imprese”. Le caratteristiche minime del piano che devono essere soddisfatte sono così sintetizzate: “permettere il completamento della procedura, il tracciamento dell’istanza con individuazione del responsabile del procedimento e, ove applicabile, l’indicazione dei termini entro i quali il richiedente ha diritto ad ottenere una risposta” e la completa informatizzazione.

Per rafforzare il carattere vincolante che devono avere queste disposizioni, si stabilisce che gli accordi e le intese definiti in tema di modulistica per l’edilizia ed avvio di attività produttive costituiscono “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, assicurano il coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale al fine di agevolare l’attrazione di investimenti dall’estero”. Per cui, le singole amministrazioni sono obbligate a dare attuazione a tali previsioni e possono esclusivamente aumentare il livello di tutela offerto ai cittadini.

La modulistica di cui in precedenza dovrà essere pubblicata sul sito internet impresa in un giorno e deve essere resa disponibile entro i 60 giorni successivi alla approvazione.

Occorre infine segnalare che viene previsto che i Comuni possano svolgere le funzioni connesse agli adempimenti demandati loro dalle leggi in materia elettorale e di statistica utilizzando, a tal fine, i dati anagrafici eventualmente disponibili nelle loro banche dati. Questo, purché non si tratti delle funzioni anagrafiche. Beninteso, rimane fermo che i Comuni possano utilizzare i dati che l’Anagrafe nazionale della popolazione residente (ANPR) è tenuta a dare ad essi per l’assolvimento delle funzioni loro assegnate nella materia.

GLI OBBLIGHI DI TRASPARENZA

L’articolo 24 bis amplia in modo assai significativo la platea dei soggetti che sono compresi nel vincolo al rispetto degli obblighi di trasparenza di cui al DLgs n. 33/2013. La disposizione è dettata nella forma della riscrittura dell’articolo 11 del citato provvedimento attuativo delle previsioni sulla trasparenza. Esso è stato inserito nel corso dell’esame da parte del Parlamento. Oltre alle PA, tali vincoli sono estesi:

“agli enti di diritto pubblico non territoriali nazionali, regionali o locali, comunque denominati, istituiti, vigilati, finanziati dalla pubblica amministrazione che conferisce l’incarico, ovvero i cui amministratori siano da questa nominati”;
“agli enti di diritto privato in controllo pubblico (che sono le società e gli altri enti di diritto privato che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici, sottoposti a controllo da parte di PA, oppure agli enti nei quali siano riconosciuti alle pubbliche amministrazioni, anche in assenza di una partecipazione azionaria, poteri di nomina dei vertici o dei componenti degli organi”. In questi casi la estensione si realizza esclusivamente per le “attività di pubblico interesse disciplinate dal diritto nazionale o comunitario;
alle società partecipate in modo non maggioritario da PA per le “attività di pubblico interesse” disciplinate dal diritto nazionale o comunitario.

SCAMBIO DATI E SERVIZI TRA PA

Anche l’articolo 24 quater è stato introdotto dal Parlamento in sede di conversione. Esso vuole impegnare le PA allo scambio, in misura maggiore di quanto fin qui concretizzato allo scambio di servizi e di dati sulla base delle previsioni dettate dal DLgs n. 82/2005, cd codice dell’amministrazione digitale.

Il provvedimento stabilisce che a decorrere dal centottantesimo giorno successivo all’entrata in vigore della legge di conversione, quindi a decorrere dalla fine del mese di febbraio del 2015, alle PA che non rispettino le disposizioni dell’articolo 63 e dell’articolo 52, comma 1 del DLgs n. 82/2005, cd codice dell’amministrazione digitale, si applichi una sanzione amministrativa, non inferiore nel minimo a euro 1.000 e non superiore a 10.000 euro. Le disposizioni la cui mancata attuazione determina questo risultato sono quelle che disciplinano l’organizzazione e le finalità dei servizi in rete, l’accesso telematico e il riutilizzo dei dati nelle PA. Ed ancora prevedono dallo scorso 1 gennaio l’uso esclusivo di canali e servizi telematici, e della PEC anche per gli atti, le comunicazioni o i servizi resi. E la pubblicazione nel sito dell’elenco dei provvedimenti adottati 60 giorni prima della data della loro entrata in vigore. Ed infine pubblicazione del catalogo dei dati, dei metadati e delle relative banche dati.

Si dispone al comma 2, che entro la fine del mese di settembre, cioè entro 30 giorni dopo la pubblicazione della legge di conversione, tutte le PA devono comunicare all’Agenzia per l’Italia Digitale, esclusivamente per via telematica, l’elenco delle basi dati che vengono da loro gestite e degli applicativi che utilizzano.

COMUNICAZIONE TRA LE PA

Con l’articolo 24 quinquies, anch’esso introdotto dal Parlamento in sede di conversione, sono rafforzati gli obblighi di messa a disposizione in modo gratuito da parte delle PA nei confronti delle altre delle proprie informazioni. Tale scambio costituisce la parte del sistema pubblico di connettività ed ha l’obiettivo di attuare l’interazione tra i sistemi informatici delle PA per garantire l’integrazione dei metadati, delle informazioni e dei procedimenti amministrativi. L’Agenzia per l’Italia digitale, sentito il Garante per la protezione dei dati personali e le amministrazioni interessate alla comunicazione telematica, ha il compito di definire entro 90 giorni (il termine a partire dal quale effettuare tale conteggio non è indicato) gli standard di comunicazione e le regole tecniche a cui le amministrazioni devono conformarsi. Il monitoraggio dell’applicazione di queste previsioni è assegnato alla stessa Agenzia per l’Italia digitale.

PARCHEGGI PER GLI INVALIDI

Con l’articolo 25 sono rafforzati i vincoli per i parcheggi per gli invalidi: le relative disposizioni da facoltative diventano obbligatorie. Il comma 3 stabilisce che i comuni devono lasciare a disposizione degli invalidi muniti di contrassegno, anche nell’àmbito delle aree destinate a parcheggio a pagamento, ivi comprese quelle gestite in concessione, un numero di posti per la sosta gratuita superiore al limite minimo di un 1 posto ogni 50 o frazione di 50 posti disponibili.

TUTELA DEI DIPENDENTI CHE SEGNALANO ILLECITI

L’articolo 31, nell’ambito del rafforzamento del ruolo e dei compiti dell’ANAC sul versante della prevenzione e della lotta alla corruzione, prevede che la tutela dei dipendenti che segnalano illeciti (istituto introdotto dalla legge n. 190/2012 sotto forma di modifica del DLgs n. 165/2001) si concretizzi anche nel caso di segnalazione alla stessa ANAC.

TRANSAZIONI CON SOGGETTI CHE HANNO SEDE IN PAESI NON TRASPARENTI

L’articolo 35 ogni tipo di operazione economica e finanziaria tra le PA e società o enti esteri che hanno la propria sede in paesi in cui non è possibile identificare i soggetti che ne detengono quote di proprietà di capitale o il controllo. Questo divieto non produce i suoi effetti se vengono osservati gli obblighi di adeguata verifica del titolare effettivo della società o dell’ente coinvolto nelle predette operazioni, previsti dalla vigente disciplina antiriciclaggio. Occorre inoltre evidenziare che rimane ferma la possibilità della stazione appaltante di richiedere documentazione e chiarimenti alle imprese concorrenti nelle procedure di evidenza pubblica.

COMUNICAZIONE DELLE VARIANTI

L’articolo 37 è stato significativamente modificato nel corso dell’esame da parte del Parlamento. Vanno comunicate all’ANAC le seguenti tipologie di varianti: per cause impreviste e imprevedibili o per l’intervenuta possibilità di utilizzare materiali, componenti e tecnologie non esistenti al momento della progettazione che possono determinare, senza aumento di costo e alterazione dell’impostazione progettuale, significativi miglioramenti nella qualità dell’opera; per la presenza di eventi inerenti alla natura e alla specificità dei beni sui quali si interviene, o di rinvenimenti imprevisti o non prevedibili in fase progettuale; per impreviste difficoltà di esecuzione derivanti da cause geologiche, idriche e simili, che rendano notevolmente più onerosa la prestazione dell’appaltatore. Cioè le varianti di cui all’articolo 132, comma 1, lettere b), c) e d) del DLgs n. 163/2006. L’obbligo riguarda solamente le varianti relative ad opere di importo superiore alla soglia comunitaria ed il cui valore supera il 10% dell’importo iniziale del contratto. Per questa violazione non è prevista la irrogazione di specifiche sanzioni.

Viene inoltre stabilito, siamo al comma 2, l’obbligo di comunicazione all’Osservatorio (tramite le sezioni regionali), entro 30 giorni dall’approvazione da parte della stazione appaltante, di tutte le varianti in corso d’opera. Per la violazione di questa disposizione è prevista l’applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dall’art. 6, comma 11 del Codice dei contratti, cioè si può arrivare fino a 25.822 euro, qualora gli obbligati rifiutino od omettano, senza giustificato motivo, di fornire le informazioni richieste, oppure fino 51.545 euro qualora vengano fornite informazioni non veritiere.

COMUNICAZIONE PEC

Viena fissato al 30 novembre 2014 il termine (originariamente fissato al 17 giugno 2013) entro il quale tutte le PA devono comunicare al Ministero della giustizia il proprio indirizzo di posta elettronica certificata al fine di poter ricevere le comunicazioni e notificazioni del processo civile per via telematica.

DL 90 2014 (anno 2014)

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