LA DOTAZIONE ORGANICA

Di Arturo Bianco

L’adozione e la rideterminazione della dotazione organica, nonchè l’approvazione e le modificazioni del o dei regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi costituiscono , unitamente alla programmazione annuale e triennale del fabbisogno di personale, la principale incombenza che le giunte hanno in tema di organizzazione e di gestione delle risorse umane.

Si deve ricordare che, a partire dalla legge n. 127/1997, il legislatore ha deciso di attribuire questa competenza alle giunte, sottraendola ai consigli, per rafforzarne i poteri effettivi di governo. In altri termini, è stato ritenuto necessario che a deliberare su questa materia fosse l’organo più direttamente ed intimamente collegato al vertice elettivo per consentire a quest’ultimo di portare avanti il proprio programma politico amministrativo.

Le giunte, nell’esercizio di queste competenze, hanno un ampio margine di discrezionalità e devono predeteminare con molta chiarezza le finalità a cui tende la loro attività , in altri termini darsi degli obiettivi chiari. In tale ambito esse devono sapere che hanno una ampia gamma di strumenti a propria disposizione, strumenti che possono e devono essere utilizzati in tutte le loro potenzialità. Non siamo dinanzi a meri adempimenti richiesti dal legislatore, ma a strumenti, anche innovativi, che devono essere utilizzati in tutte le loro potenzialità.

La scelta di attribuire queste competenze alla giunta determina un ampliamento assai rilevante dei margini di flessibilità: questi strumenti sono infatti diventati modificabili in modo semplice e senza particolari vincoli. Siamo ad una svolta radicale rispetto al passato, nel quale ricordiamo non solo la competenza del consiglio ed il controllo preventivo obbligatorio di legittimità da parte del coreco, ma anche l’intervento della commissione centrale per la finanza locale, che entrava nel merito delle scelte delle singole amministrazioni, confrontandole con i parametri applicati a livello nazionale.

Nello svolgimento di queste attività la giunta deve tenere ovviamente conto dei vincoli risultanti dalla legislazione e delle eventuali indicazioni dettate dallo statuto. Si deve inoltre tenere conto anche delle indicazioni risultanti dalla contrattazione collettiva nazionale, che costituisce una sorta di vincolo esterno.

I vincoli

Per il o i regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi il legislatore impone un ulteriore vincolo. L’articolo 48, comma 3, del DLgs n. 267/2000 infatti espressamente dispone che: “E’, altresì, di competenza della giunta l’adozione dei regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, nel rispetto dei criteri generali stabiliti dal consiglio”. Per cui il consiglio comunale e quello provinciale sono periodicamente chiamati a deliberare gli indirizzi in tema di organizzazione. La norma non detta un periodo di validità di tali indicazioni, non indica cosa si debba intendere per criteri generali e non stabilisce alcunchè in caso di mancata applicazione da parte della giunta delle indicazioni dettate dal consiglio. Questo vincolo peraltro è previsto unicamente per il regolamento e non per la dotazione organica e/o la per la programmazione del fabbisogno di personale.

Ricordiamo che l’articolo 88 del DLgs n. 267/2000 espressamente stabilisce che si applicano agli enti locali le disposizioni del DLgs n. 165/2001. Il comma 5 dell’articolo 89 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali dispone che: “Gli enti locali, nel rispetto dei principi fissati dal presente testo unico, provvedono alla rideterminazione delle proprie dotazioni organiche, nonché all’organizzazione e gestione del personale nell’ambito della propria autonomia normativa ed organizzativa con i soli limiti derivanti dalle proprie capacità di bilancio e dalle esigenze di esercizio delle funzioni, dei servizi e dei compiti loro attribuiti. Restano salve le disposizioni dettate dalla normativa concernente gli enti locali dissestati e strutturalmente deficitari”. Siamo cioè dinanzi ad una norma che valorizza l’ampiezza dell’autonomia regolamentare ed organizzativa attribuita alle singole amministrazioni.

Le relazioni sindacali

Nelle relazioni sindacali i CCNL non dettano specifiche previsioni, il che, per alcuni aspetti, determina risultati concreti di poca chiarezza prevedendo sicuramente che la materia sia oggetto di informazione e che non sia oggetto di contrattazione, ma non precisando con chiarezza se si rientri nell’ambito della semplice informazione, della consultazione o della concertazione. La lettura Aran evidenzia che la materia della adozione e rideterminazione della dotazione organica è, nelle indicazioni del DLgs n. 165/2001, articolo 6, comma 1, individuata come oggetto di consultazione con i soggetti sindacali. Per ciò che riguarda il o i regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi le relazioni sindacali vanno definite in relazione alle specifiche materie. Per cui l’intero regolamento è oggetto di informazione, gli eventuali criteri selettivi differenziati per le progressioni verticali sono oggetto di concertazione, mentre le norme regolamentari sui criteri di ripartizione delle risorse previste da specifiche norme di legge sono preventivamente oggetto di contrattazione.

LA NATURA

La dotazione organica è la fotografia delle esigenze organizzative di una amministrazione in relazione ai compiti che le sono assegnati dal legislatore. E’ questo un vincolo che si applica esclusivamente alle Pubbliche Amministrazioni, non esistendo nulla di simile, quanto meno come obbligatorio, per il privato.

La materia è disciplinata essenzialmente dall’articolo 6 del DLgs n. 165/2001. Esso prevede che le amministrazioni disciplinino la materia in modo da dare attuazione concreta ai principi dettati dalla stessa norma all’articolo 1. Ricordiamo questi principi, che costituiscono quindi le finalità che le giunte devono assumere nella dotazione organica:

“a) accrescere l’efficienza delle amministrazioni in relazione a quella dei corrispondenti uffici e servizi dei Paesi dell’Unione europea, anche mediante il coordinato sviluppo di sistemi informativi pubblici;

1. b) razionalizzare il costo del lavoro pubblico, contenendo la spesa complessiva per il personale, diretta e indiretta, entro i vincoli di finanza pubblica;
2. c) realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane nelle pubbliche amministrazioni, curando la formazione e lo sviluppo professionale dei dipendenti, garantendo pari opportunità alle lavoratrici ed ai lavoratori e applicando condizioni uniformi rispetto a quello del lavoro privato”.

Si deve tenere conto del fatto che le leggi finanziarie hanno in questi anni introdotto il principio del contenimento della spesa per il personale, sia per quella effettiva che per quella teorica derivante dalla dotazione organica.

La normativa

L’articolo 6 del citato DLgs n. 165/2001 detta le norme di riferimento alle quali le amministrazioni locali debbono attenersi:

• deve essere rideterminata con cadenza almeno triennale e, entro periodi più brevi, nel caso in cui se ne presenti la necessità;
• le amministrazioni devono deliberare “in coerenza con la programmazione triennale del fabbisogno di personale .. e con gli strumenti di programmazione economico – finanziaria pluriennale”;
• “le amministrazioni non possono determinare, in presenza di vacanze di organico, situazioni di soprannumerarietà di personale, anche temporanea, nell’ambito dei contingenti relativi alle singole posizioni economiche delle aree funzionali e di livello dirigenziale”. E’ questo un vincolo introdotto dal DL n. 4/2006, per la verità diretto soprattutto alle amministrazioni statali, che vuole limitare e, progressivamente, eliminare il fenomeno dei dipendenti in sovrannumero;
• il mancato rispetto delle prescrizioni dettate dal legislatore in tema di dotazioni organiche determina la irrogazione della sanzione del divieto di effettuare nuove assunzioni di personale.

Fino ad oggi, generalmente, la dotazione organica è stata considerata soprattutto un mero adempimento, mentre siamo dinanzi ad un importantissimo strumento di programmazione. Le amministrazioni devono perciò affrontare questi temi avendo soprattutto di mira l’obiettivo di darsi la base organizzativa più adatta per le proprie esigenze.

Altro elemento che si riscontra come assai diffuso è il fatto che le dotazioni organiche presentano un tasso elevato di posti non coperti.

I principi

Si deve al riguardo tenere presente che negli anni passati si sono sovrapposti principi legislativi assai diversificati. In particolare, si è indicato che la dotazione organica dovesse comprendere unicamente i posti coperti e quelli inclusi nella programmazione annuale e triennale del fabbisogno di personale. Tale indicazione è stata successivamente superata da previsioni legislative che consentono di avere una quantità di posti non coperti nella propria dotazione organica, senza imporre l’obbligo della loro cancellazione.

Negli ultimi anni il legislatore è più volte intervenuto in tema di rideterminazione della dotazione organica, dettando un obbligo per gli enti locali a provvedere e prevedendo dei criteri di carattere generale finalizzati al contenimento della spesa.

L’ultimo intervento è contenuto nella legge finanziaria 2005, legge n. 311/2004, e nelle relative norme di attuazione, contenute nel DPCM 15.2.2006. Si dispone che le province ed i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti debbano rideterminare la propria dotazione organica in modo da conseguire risparmi sulla spesa teorica, comunque non superiori al 5%. Sulla base delle regole introdotte dalla legge finanziaria 2007, che hanno modificato radicalmente il quadro legislativo, non è chiaro se questo DPCM sia ancora in vita, ovviamente per le parti che non sono state direttamente modificate, ovvero se esso sia da considerare implicitamente abrogato per intero. In questo senso va la interpretazione dell’Anci, che sottolinea come le nuove norme legislative abbiano completamente modificato il quadro di riferimento.

Il contenimento della spesa

Gli interventi legislativi sulle dotazioni organiche non hanno per gli enti locali effetti immediati e tangibili in termini di contenimento della spesa per il personale. Essi hanno la finalità di spingere le amministrazioni alla razionalizzazione della propria struttura, come ha evidenziato il Dipartimento della Funzione Pubblica nella circolare n. 3/2006. Questa circolare suggerisce che la rideterminazione delle dotazioni organiche sia accompagnata da una relazione tecnica che deve soprattutto “rappresentare puntualmente la ricaduta degli investimenti e della spesa sulla organizzazione del personale”. Essa deve inoltre dare atto del rispetto dei vincoli economico finanziari che sono imposti alle amministrazioni: ricordiamo in particolare per gli enti locali l’obbligo di contrazione della spesa teorica entro il limite massimo del 5%, anche ricorrendo alle metodologie previste dal Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 15 febbraio 2006. Tale disposizione, nella valutazione Anci, è da considerare disapplicata dalle disposizioni di legge successive, in particolare dalla legge finanziaria 2007.

Ed inoltre occorre che la relazione illustri in modo preciso “l’insieme delle competenze richieste” e che ciò accompagni con la previsione di uno specifico “organigramma contenente le necessarie posizioni con la loro descrizione”.

La revisione dei modelli organizzativi

Nella rideterminazione delle dotazioni organiche le amministrazioni devono altresì fare riferimento alla indicazione di principio dettata dalla legge n. 311/2004, finanziaria 2005 per la revisione dei modelli organizzativi. Una spinta che deve tendere ad ottenere risultati concreti sul terreno della razionalizzazione dell’uso del personale e su quello della riorganizzazione delle macchine burocratiche.

La rideterminazione deve essere effettuata in stretta correlazione con la individuazione delle attività istituzionali che l’ente intende gestire direttamente e con quelle che vanno esternalizzate. In tale ambito viene ricordata la indicazione contenuta nella legge n. 311/2004, finanziaria 2005, alla esternalizzazione di tutte le attività strumentali rispetto a quelle istituzionali, che devono costituire- ci dice la circolare riprendendo una terminologia aziendalistica- il core business dell’ente. Tale sollecitazione non però né acritica né fideistica, visto che si accompagna alla indicazione che è utile effettuare tali scelte solo dopo una attenta valutazione del rapporto tra costi e benefici, anche in termini di razionalizzazione dell’attività amministrativa, ed avendo una particolare cura nell’evitare che ne scaturiscano duplicazioni, sovrapposizioni etc. Occorre cioè accompagnare queste scelte alla riorganizzazione delle amministrazioni.

In conclusione la rideterminazione della dotazione organica è lo strumento attraverso cui modernizzare le amministrazioni pubbliche. In particolare, si deve tenere conto dei processi di esternalizzazione dei servizi, che la legge finanziaria dello scorso anno stimola ad utilizzare in particolare per le attività di supporto rispetto al cd core business dell’ente. Ed ancora, occorre tenere conto dei processi di decentramento delle funzioni amministrative dalle regioni agli enti locali. Si deve tenere conto dei processi di riforma e delle conseguenze sulla attività amministrativa: ad esempio la scelta legislativa di ridurre il numero dei certificati ed aumentare il ricorso alla autocertificazione che effetti ha determinato sulle strutture dei servizi anagrafici, di stato civile etc. E si deve inoltre tenere conto della progressiva introduzione dell’e-governement.

Le indicazioni della finanziaria 2007 e del DL 112/2008 per la razionalizzazione delle strutture

Nella stessa direzione vanno anche le indicazioni dettate dalla legge finanziaria 2007 e dal decreto legge n. 112/2008 per la razionalizzazione delle strutture pubbliche. Queste disposizioni non sono vincolanti per gli enti locali, ma solo per le amministrazioni statali. Comunque le amministrazioni le possono utilizzare per conseguire risultati di contenimento della spesa.

La prima opportunità è costituta dalla riduzione del numero delle posizioni dirigenziali, obiettivo da raggiungere attraverso la eliminazione delle duplicazioni organizzative. La seconda opportunità è data dalla introduzione di forme di gestione unitaria del personale e dalla realizzazione di servizi comuni. La stessa legge quantifica, entro il tetto massimo del 15%, la quantità massima di personale che può essere addetto a funzioni di supporto. Tali funzioni sono individuate nelle seguenti: gestione del personale, contabilità, manutenzione, sistemi informativi, uffici affari generali e provveditorato. Si dispone la riutilizzazione della parte “eccedente” di tali dipendenti, cosicchè il loro tetto massimo rientri entro il tetto previsto, previo il ricorso ad interventi di formazione e riqualificazione professionale e sulla base di specifici piani di riallocazione. Si deve inoltre sottolineare che la concreta attuazione di tali disposizioni costituisce un vincolo per i dirigenti statali e che tale elemento deve essere utilizzato ai fini della valutazione del loro grado di raggiungimento degli obiettivi assegnati e della corresponsione della indennità di risultato.

Occorre, in conclusione, fare della periodica rideterminazione della dotazione organica lo sede in cui effettuare e formalizzare l’analisi della propria condizione organizzativa ed in cui definire le strategie di suo miglioramento e razionalizzazione.