IL FONDO PER LE RISORSE DECENTRATE DEL 2011

Di Arturo Bianco

Vi sono novità numerose, importanti e di difficile lettura e, soprattutto, applicazione in materia di regole per la costruzione del fondo per le risorse decentrate degli anni 2011, 2012 e 2013: alle disposizioni dei CCNL, in particolare come rilievo si devono segnalare quelle dello 1.4.1999 e del 22.1.2004, che non sono state direttamente modificate da parte del legislatore, si devono infatti sommare i vincoli dettati dal comma 2 bis dell’articolo 9 del DL n. 78/2010, per come convertito nella legge n. 122/2010 (cd manovra estiva). Ed ancora, la stessa disposizione prevede il tetto al trattamento economico individuale dei dipendenti e dei dirigenti, fissandolo in quello ordinariamente spettante per l’anno 2010. Stabilisce altresì che i compensi eccedenti i 90.000 ed i 150.000 euro debbano, rispettivamente, essere ridotti del 5% e del 10%. Non si devono inoltre dimenticare, come rilievo, le disposizioni contenute nel DLgs n. 150/2009, la cd legge Brunetta, che espressamente prevede un insieme di significative modificazioni alle regole sui rapporti e le relazioni sindacali nel complesso del pubblico impiego.

Il DL n. 78/2010

Le previsioni contenute nel comma 2 bis del DL n. 78/2010 (il tetto al fondo per la contrattazione collettiva decentrata integrativa e la sua riduzione in caso di diminuzione del numero dei dipendenti in servizio) costituisce una novità assoluta, visto che –praticamente per la prima volta in modo così netto e tranchant- il legislatore interviene sul tema della costituzione delle risorse destinate alla contrattazione decentrata integrativa che fino ad oggi è stato di riserva pressoché assoluta dei contratti collettivi nazionali di lavoro. Si deve inoltre ricordare che la stessa disposizione, all’articolo 14, consente agli enti locali di applicare le norme dettate per le amministrazioni statali per ridurre la consistenza del fondo stesso.

Per cui siamo in presenza di 3 vincoli dettati dalla cd manovra estiva 2010:

• il fondo di ognuno degli anni del triennio 2011/2013 non deve essere superiore a quello del 2010;
• esso deve essere ridotto a fronte della diminuzione del numero dei dipendenti;
• esso può essere ulteriormente ridotto per arrivare al risultato del rispetto del tetto alla spesa per il personale, vincolo che con lo stesso decreto ricordiamo essere diventato tassativo, visto che le sue violazioni sono sanzionate attraverso il divieto di assunzione di personale a qualunque titolo.

La ripartizione delle competenze

Si deve sottolineare subito che non vi sono novità per ciò che riguarda la competenza alla definizione del fondo per le risorse decentrate: essa spetta agli organi dell’ente. Esattamente, la competenza è attribuita al dirigente per la determinazione della parte stabile del fondo per le risorse decentrate, mentre la giunta è chiamata a deliberare sulla determinazione della parte variabile. Ricordiamo inoltre che, sulla base delle prescrizioni di cui al DLgs n. 150/2009, l’organo che approva il bilancio preventivo (quindi negli enti locali il consiglio) deve in modo esplicito indicare le distinte modalità di copertura degli oneri contrattuali. Il che produce, ad avviso di chi scrive, conseguenze soprattutto in termini di necessità che i consigli siano portati a conoscenza delle principali scelte compiute dall’ente in materia di integrazione del fondo.

Le relazioni sindacali

Si deve riconfermare che la materia della costituzione del fondo non è oggetto in alcun modo di contrattazione decentrata e che le amministrazioni hanno unicamente l’obbligo di comunicare preventivamente all’avvio della contrattazione decentrata ai soggetti sindacali le risorse che sono inserite nel fondo per le risorse decentrate. Dopo di che i soggetti sindacali possono presentare tutte le obiezioni che ritengono, ma chi ha il potere di decisione è esclusivamente l’ente: i soggetti sindacali possono al più ricorrere al giudice del lavoro, non per condotta antisindacale, ma per l’esame di merito delle scelte compiute dall’ente. Ovviamente le amministrazioni che si avvedano, anche sulla base delle segnalazioni dei soggetti sindacali, di avere commesso un errore, possono sempre correggerlo nell’ambito dell’esercizio del proprio potere di autotutela.

Non siamo in presenza di una novità introdotta dal DLgs n. 150/2009: siamo in presenza di un principio che dobbiamo considerare come consolidato ed acquisito, anche nelle indicazioni della giurisprudenza.

Le disposizioni contrattuali sul fondo: la parte stabile

Le amministrazioni, nella determinazione delle risorse da inserire nel fondo, devono applicare le regole dettate dalla contrattazione collettiva nazionale di lavoro, in particolare dai CCNL 1.4.1999 e 22.1.2004. Non vi sono novità rispetto a tali regole.

Per cui gli enti devono provvedere alla quantificazione della parte stabile e di quella variabile. Nella parte stabile devono indicare in modo espresso le risorse che sono già impegnate per le destinazioni che possono essere finanziate esclusivamente da questa parte. E cioè, le progressioni orizzontali, le posizioni organizzative negli enti con i dirigenti, le quote della indennità di comparto che devono essere finanziate dal fondo, cioè le 2 quote prevalenti come importo, visto che a carico del bilancio è solamente la prima tranche ridotta; le risorse destinate a finanziare il reinquadramento dei dipendenti di 1° e 2° qualifica funzionale nella 3° qualifica e dei vigili dalla 5° alla 6° qualifica (onere che deve essere sopportato unicamente per il primo reinquadramento) e gli incrementi dell’indennità del personale educativo degli asili nido. Si deve ricordare che le somme destinate, tanto alle progressioni orizzontali che al reinquadramento delle prime ricordate figure, ritornano nella parte disponibile del fondo nel caso di cessazione e, per le progressioni orizzontali, anche nel caso di progressioni verticali.
Le amministrazioni devono, nelle indicazioni dell’Aran, ridurre il fondo per i compensi in godimento da parte del personale Ata transitato allo Stato: al riguardo si possono utilizzare le attestazioni che le amministrazioni hanno fornito su questo punto al Ministero dell’Interno. Ed ancora, devono ridurre il fondo, sia per i dirigenti che per il personale, nel caso di esternalizzazioni della gestione di servizi a cui si accompagna il trasferimento di personale alle dipendenze del nuovo gestore del servizio e la cancellazione del posto dalla dotazione organica. E, nel caso di enti senza dirigenti, devono ridurlo per i compensi accessori in godimento al personale cui sono stati conferiti incarichi di posizione organizzativa.

Si deve inoltre ricordare, cosa che non tutte le amministrazioni hanno fatto, di recuperare nel fondo gli oneri sostenuti per i miglioramenti economici disposti dai contratti nazionali per il personale che è stato interessato da progressioni economiche e che è cessato dal servizio.

La RIA e gli assegni ad personam

Un primo problema di impatto del nuovo tetto dettato dal comma 2 bis dell’articolo 9 del DL n. 78/2010 si pone per la RIA e per gli assegni ad personam del personale cessato dal servizio. I contratti collettivi impongono che queste risorse entrino a far parte del fondo per le risorse decentrate, il che può determinare un aumento del volume del fondo, con conseguente violazione delle regole dettate dalla citata disposizione. Sulla base delle indicazioni dettate per le amministrazioni dello Stato dalla circolare della Ragioneria Generale dello Stato, si deve ritenere che queste risorse non debbano essere conteggiate nel fondo degli anni 2011/2013 in quanto determinerebbero un aumento del fondo stesso, che è da ritenere vietato.

La parte variabile

Per la costituzione della parte variabile, gli enti devono decidere la misura delle singole voci che sono frutto della loro decisione, cioè in particolare i commi 2 e 5 del CCNL 1.4.1999. Occorre ricordare che la decisione di utilizzare questa opportunità deve essere decisa dal consiglio comunale e provinciale o che, quanto meno, esso ne deve avere piena consapevolezza. Si deve inoltre evidenziare che la utilizzazione del comma 2 è subordinata alla provenienza di queste risorse da risparmi derivanti da razionalizzazioni organizzative ovvero esse devono essere destinate al miglioramento e/o all’ampliamento di servizi esistenti ovvero alla attivazione di nuovi. E che questa provenienza o destinazione deve essere certificata dai servizi di controllo interno, cioè dall’Organismo Indipendente di Valutazione o dai revisori dei conti.

Nella utilizzazione del comma 5, per la parte destinata a finanziare l’attivazione di nuovi servizi ovvero il miglioramento o l’estensione di quelli esistenti, si devono ricordare le indicazioni operative fornite dall’Aran. E cioè lo stanziamento deve essere deciso preventivamente e deve essere collegato a miglioramenti effettivi. Prevalentemente si devono destinare queste risorse a servizi che producono effetti per i cittadini e gli utenti. La quantificazione delle risorse deve essere decisa sulla base di parametri oggettivi e non di scelte arbitrarie. Le risorse possono essere rese disponibili solo dopo che sia stato attestato che gli obiettivi sono stati effettivamente raggiunti. Si ricorda inoltre che questi stanziamenti non vanno di regola ripetuti nel corso degli anni. Tali regole si devono applicare anche per l’uso della analoga disposizione prevista, per il contratto dei dirigenti, dall’articolo 23 del CCNL 23.12.1999.

Nella utilizzazione di queste risorse le amministrazioni non possono aumentare la quantità delle risorse che sono state previste e ciò perché non possono accrescere il volume complessivo del fondo. Per il divieto di aumentare il ricorso al comma 2 dell’articolo 15 del CCNL 1.4.1999 si è pronunciata la sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Lombardia.

Una fonte di aumento della parte variabile del fondo che deve essere oggetto di una specifica attenzione per evitare di incrementarne il volume complessivo è costituita dalla utilizzazione delle risorse del fondo dell’anno precedente, che sulla base delle regole previste dal CCNL 1.4.1999, articolo 17, vanno ad incrementare la parte variabile del fondo dell’anno successivo. Si deve inoltre ricordare che questa possibilità, sulla base delle interpretazioni dell’Aran, è utilizzabile esclusivamente per le risorse che provengono dalla parte stabile: i risparmi sulla parte variabile, a partire dall’eventuale ricorso all’articolo 15, comma 5, CCNL 1.4.1999, devono diventare economie di bilancio e non possono incrementare il fondo dell’anno successivo. Nella circolare della Ragioneria Generale dello Stato n. 40/2010, diretta alle amministrazioni statali, questa possibilità è implicitamente vietata. La Corte dei Conti del Veneto, parere n. 250/2011, prende posizione esplicita contro la possibilità di utilizzare questa disposizione se, in tal modo, si aumenta la consistenza del fondo per le risorse decentrate. Analoghe considerazioni vanno formulate sulla utilizzazione nel fondo dell’anno successivo di risorse provenienti dai risparmi nella utilizzazione dello straordinario: anche in questo caso il divieto opererà se si supera la consistenza delle analoghe voci dell’anno 2010.

Nella parte variabile del fondo sono inserite anche le risorse provenienti da specifiche destinazioni di legge, come ad esempio quelle per la incentivazione della progettazione e realizzazione di opere pubbliche e per il recupero di evasione dall’Ici. Siamo in presenza di risorse che provengono da altre PA e/o da privati e che, per le sezioni riunite di controllo della Corte dei Conti, non possono essere considerate spese per il personale. Peraltro, il loro volume complessivo non dipende da scelte effettuate direttamente dall’ente: basti pensare che, a seguito delle novità introdotte dal cd collegato sul lavoro, le risorse per la progettazione e realizzazione delle opere pubbliche aumentano dallo 0,5% al 2%, per cui siamo in presenza di un aumento che si determinerà in modo pressoché automatico nella gran parte delle amministrazioni. Considerazioni dello stesso tipo si possono effettuare, almeno in buona parte, per la nuova possibilità prevista dalla riforma dell’articolo 208 del Codice della Strada, cioè la destinazione al trattamento accessorio del personale ed allo straordinario di una quota dei proventi derivanti dalle sanzioni per la inosservanza alle prescrizioni dello stesso codice. La lettera del comma 2 bis dell’articolo 9 del DL n. 78/2010 non sembra consentire nessuna deroga, quindi neppure questa. La Corte dei Conti del Piemonte si è pronunciata contro la possibilità di aumentare le risorse destinate alla incentivazione dei vigili e provenienti dal gettito delle sanzioni contro le inosservanze al Codice della Strada. La Corte dei Conti del Veneto si è pronunciata, nella prima ricordata deliberazione n. 250/2011, contro la possibilità di aumentare il fondo con risorse provenienti da specifiche norme di legge, nonostante esse non siano spese di personale e, per tale ragione, non vadano comprese tra le risorse su cui opera la decurtazione in caso di superamento del tetto di 90.000 e/o di 150.000 euro annui di trattamento economico. Se questa lettura si consoliderà si apriranno rilevanti problemi applicativi: basta ricordare che il cd collegato sul lavoro ha dalla fine del mese di novembre riportato al 2% dell’importo posto a base d’asta il tetto dei compensi che possono essere riconosciuti ai dipendenti degli uffici tecnici per la realizzazione di opere pubbliche, tetto che in precedenza era fissato allo 0,5%.

La misura complessiva

Le nuove regole non impongono alle PA la modifica delle disposizioni contrattuali; esse impongono unicamente, in prima battuta, che le amministrazioni non prevedano fondi per le risorse decentrate con un ammontare complessivo superiore alla consistenza del fondo dell’anno 2010. Quindi, il percorso che si suggerisce è il seguente: ogni ente determina il fondo sulla base delle regole contrattuali e se lo stesso è superiore a quello del 2010 provvede a rideterminarlo in modo da restare entro questa cifra.

Il taglio per la diminuzione dei dipendenti e dei dirigenti

Una volta garantito che il fondo per le risorse decentrate degli anni 2011, 2012 e 2013 non sia superiore all’ammontare delle risorse destinate nel 2010 al trattamento economico accessorio del personale, occorre dare applicazione alla seconda parte del comma 2 bis dell’articolo 9 del DL n. 78/2010. Cioè occorre ridurre in modo automatico e proporzionale il fondo stesso in relazione alla diminuzione del personale e dei dirigenti in servizio.

Siamo in presenza di una norma completamente nuova, visto che nessuna disposizione di legge e, tanto meno, contrattuale si era fin qui spinta in tale direzione. Essa ha un carattere obbligatorio e non lascia margini di apprezzamento discrezionale alle singole amministrazioni. Per cui ogni singolo ente deve darvi applicazione: il richiamo al carattere automatico di tale adeguamento determina la conseguenza che il dirigente competente alla costituzione del fondo vi provvede con propria determinazione e che non sono necessari né una deliberazione della giunta né, tanto meno, la contrattazione con i soggetti sindacali. Questi ultimi, in relazione ai principi di carattere generale, devono essere informati preventivamente all’avvio della contrattazione decentrata.

Il taglio non deve essere fatto a fronte delle cessazioni, ma per il calo del numero dei dipendenti, quindi in caso di saldo negativo tra cessazioni e nuove assunzioni. Da sottolineare subito le seguenti due precisazioni. In primo luogo, nelle cessazioni e nelle assunzioni si deve fare riferimento al dato sostanziale e non a quello formale, per cui le fuoriuscite per mobilità determinano una diminuzione e le assunzioni effettuate allo stesso titolo determinano un aumento. In secondo luogo dobbiamo ricordare che il riferimento va esclusivamente ai dipendenti in servizio a tempo indeterminato: quelli assunti con contratti flessibili non incidono in alcun modo sul fondo. Quanto al finanziamento del trattamento economico accessorio dei dirigenti e dei responsabili assunti ai sensi dell’articolo 110 del TUEL, si deve ricordare che in via interpretativa gli incarichi attribuiti ai sensi del comma 1, cioè per la copertura di posti vacanti in dotazione organica, sono da considerare compresi nell’ambito del fondo per le risorse decentrate: lo stesso criterio deve quindi, ad avviso di chi scrive, essere utilizzato per il calcolo ai fini della determinazione del numero dei dipendenti e dei dirigenti in servizio. E’ questo un punto su cui comunque è quanto mai necessario che si arrivi rapidamente ad un chiarimento.

Sul terreno operativo il metodo preferibile da seguire sembra essere il seguente, sulla base delle indicazioni dettate dal Dipartimento della Funzione Pubblica, d’intesa con la Ragioneria Generale dello Stato, nella circolare 22 febbraio 2011. Da sottolineare che tale circolare è diretta alle amministrazioni dello Stato e riguarda essenzialmente l’illustrazione delle nuove regole per le assunzioni di personale. Essa ha scelto di fare riferimento alle variazioni nella consistenza che si sono determinate nell’anno precedente.

L’ente calcola il personale ed i dirigenti in servizio al 31.12.2010, data che peraltro è assunta dal conto annuale del personale come punto di riferimento, con riferimento a quelli in servizio allo 1 gennaio 2010. Nel caso di variazione in negativo occorre tagliare il fondo per le risorse decentrate in misura analoga: cioè, per fare un esempio, se i dipendenti o i dirigenti a tempo indeterminato sono diminuiti del 5%, il fondo per le risorse decentrate dovrà essere diminuito del 5%.

Nelle disposizioni di legge non vi è alcun riferimento né al trattamento economico effettivamente in godimento né alla categoria di inquadramento del dipendente, ma si parla esclusivamente di taglio proporzionale al numero di dipendenti ridotto. Per cui ci si deve attenere a questa chiara indicazione e la decurtazione del fondo deve essere effettuata in modo direttamente proporzionale al numero ridotto di dipendenti in servizio. Un esempio: se allo1.1.2010 avevamo 100 dipendenti in servizio ed il fondo per le risorse decentrate era di 300.000 euro e nel corso del 2010 tra assunzioni e cessazioni i dipendenti passeranno a 95, il fondo deve essere tagliato in misura proporzionale. E cioè, avendosi una riduzione del 5% dei dipendenti in servizio, si dovrà tagliare il fondo della stessa cifra, cioè di 15.000 euro; mentre non conteranno nè le indennità in godimento da parte dei cessati nè il loro inquadramento. Siamo in presenza, sicuramente, di un taglio effettuato in modo rozzo, ma esso è di rapida applicazione e consente di effettuare in modo molto facile i controlli, addirittura anche in modalità informatizzate.

La norma non contiene, anche in questo caso, alcuna distinzione tra la parte stabile e quella variabile, ma si limita a parlare delle risorse complessive. Per cui a parere di chi scrive il taglio deve essere effettuato complessivamente e non ci si può limitare esclusivamente alla parte stabile.

Il taglio ulteriore

L’articolo 14 del DL n. 78/2010 prevede che uno degli interventi che gli enti locali possono realizzare per raggiungere il risultato di rispettare il tetto alla spesa del personale è costituito dall’applicazione delle norme che consentono alle amministrazioni statali il taglio del fondo per le risorse decentrate. E’ questa la riproposizione di una disposizione che era già stata prevista dalla normativa. Gli elementi da sottolineare sono soprattutto i seguenti 2. In primo luogo, siamo in presenza di una opzione e non di un vincolo, anche se in termini sostanziali i comuni e le province devono attentamente verificare come dare applicazione a questo principio, visto che per essi il contenimento della spesa per il personale costituisce un vero e proprio obbligo. In secondo luogo, come già evidenziato dall’Anci, il taglio non può che riguardare esclusivamente la parte variabile del fondo e non vi sono in alcun modo i margini per arrivare alla decurtazione della parte stabile.