1) IL DECRETO SULLE ASSUNZIONI
Il superamento del turnover e la introduzione del legame tra la possibilità di effettuare
assunzioni di personale ed il rispetto di uno specifico tetto nel rapporto tra spesa del
personale ed entrate correnti è operativo per i comuni dallo scorso 20 aprile, mentre per le
regioni è operativo già dallo scorso 1 gennaio e si attende la fissazione del termine a
partire dal quale sarà applicabile per le province e le città metropolitane. Sempre a partire
dallo scorso 20 aprile i comuni in cui si registra un aumento del numero di dipendenti
possono incrementare il fondo per la contrattazione decentrata in deroga al tetto al salario
accessorio, utilizzando gli strumenti contrattuali. Sono questi i principali effetti determinati
dalla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale n. 108 del 27 aprile del decreto 17 marzo della
Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento della Funzione Pubblica “Misure per la
definizione delle capacità assunzionali di personale a tempo indeterminato dei comuni”.
Sono molti gli aspetti ancora poco chiari del decreto, con particolare riferimento al
superamento o meno delle regole in vigore sulle capacità assunzionali, alla presenza di
una fase di transizione ed agli effetti sul fondo. E’ stata anticipata la emanazione di una
circolare illustrativa da parte del Dipartimento della Funzione Pubblica e della Ragioneria
Generale dello Stato.

Le assunzioni 
Sulla base del provvedimento i comuni, in relazione al rapporto tra spesa del personale
del 2018 e media delle entrate correnti del triennio 2016/2018 depurate dal fondo crediti di
dubbia esigibilità previsto nel bilancio 2018, saranno collocati in una delle tre fasce, che
possono essere così definite: enti virtuosi, enti intermedi, enti non virtuosi.
I primi potranno aumentare la propria spesa del personale delle percentuali fissate dallo
stesso provvedimento, a condizione che con tali incrementi rimangano sempre entro il
tetto della virtuosità nel rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti. Questi
aumenti di spesa vanno in deroga al tetto della spesa del personale, cioè quella che negli
enti già soggetti al patto di stabilità si è avuta mediamente nel triennio 2011/2013 e negli
enti che non erano soggetti a tale vincolo si è registrata nel 2008. Vincolo che, quindi,
continua a permanere.
I comuni della fascia intermedia possono continuare ad effettuare assunzioni di personale
a tempo indeterminato a condizione che non superino il rapporto tra spesa del personale
ed entrate correnti dell’esercizio precedente.
I comuni che sono collocati nella fascia più alta devono rientrare nella soglia massima del
rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti degli enti della fascia cd intermedia
entro il 2025. Gli enti inadempienti, a partire da tale anno, potranno effettuare assunzioni
di personale nel tetto del 30% delle cessazioni dell’anno precedente.
Si deve segnalare che, per effetto della formulazione contenuta nel decreto, la spesa del
personale deve essere calcolata senza le deroghe che sono previste dal comma 557 della
legge n. 296/2006, cioè il metodo per calcolare se l’ente ha o meno rispettato il tetto alla
spesa del personale. Quindi, occorre includere -solo per citare le voci di maggiore rilievo- i
maggiori oneri derivanti dai rinnovi contrattuali, i costi per il personale della cd quota
d’obbligo, le risorse che sono trasferite da altre PA per il personale (ad esempio i contributi
per la stabilizzazione degli LSU), gli oneri per le assunzioni flessibili dei vigili finanziate dai
proventi delle sanzioni per l’inosservanza del codice della strada, i diritti di rogito dei
segretari, gli incentivi previsti da disposizioni di legge (tranne quelli per le funzioni
tecniche). Vanno inclusi gli oneri riflessi, mentre non si deve includere l’Irap. Per effetto di
questa disposizione si determina un rilevante aumento della spesa del personale rispetto
al calcolo effettuato ordinariamente per verificare il rispetto del tetto della spesa 2011/2013
(o 2008 negli enti che non erano soggetti al patto di stabilità).
Gli effetti sul fondo per il salario accessorio
Il fondo per il salario accessorio a partire dal 2020 può essere incrementato, superando il
tetto delle analoghe risorse dell’anno 2016, dai comuni in cui è cresciuto il numero dei
dipendenti in servizio rispetto al 31 dicembre 2018. Nonostante la previsione legislativa,
non si deve dare corso a nessuna riduzione del fondo per il salario accessorio in caso di
diminuzione del personale in servizio. Questa possibilità, al pari dell’applicazione delle
regole sulle assunzioni, può essere utilizzata dai comuni a partire dal 20 aprile. Il decreto,
come già quello emanato per le regioni, come detto prima, esclude -a differenza di quanto
invece previsto dall’articolo 33 del d.l. n. 34/2019- la possibilità o il vincolo di dare corso ad
una riduzione di queste risorse in caso di diminuzione del personale in servizio. L’obiettivo
che vuole conseguire è quello di lasciare invariata la incidenza media del personale sul
fondo per la contrattazione decentrata.
Nella concreta applicazione di questa previsione occorre subito evidenziare che si creano
degli elementi di complicazione nella costituzione del fondo per la contrattazione
decentrata. In particolare:
– La decorrenza iniziale per l’anno 2020 è fissata al 20 aprile, quindi le nuove regole
si applicano per 2/3, arrotondando la data alla fine del mese di aprile;
– In via ordinaria viene stabilito un legame tra la consistenza del fondo e la modifica
del numero dei dipendenti in servizio, per cui occorre dare corso alla applicazione di
questa disposizione con riferimento al personale effettivamente in servizio. La
finalità della disposizione, cioè lasciare inalterata la media pro-capite del salario
accessorio in godimento nel 2018, sembra infatti escludere la possibilità di fare
ricorso alla cd media aritmetica prevista dalla Ragioneria Generale dello Stato
come modo per calcolare il taglio del fondo da effettuare negli anni dal 2011 al
2014 in caso di riduzione del personale in servizio.
Si deve segnalare che l’incremento del fondo non opera in modo automatico e può essere
realizzato solamente utilizzando le condizioni previste dal contratto nazionale.
Esse consentono un incremento della parte stabile del fondo luogo con la RIA e gli
assegni ad personam dei dipendenti cessati nell’anno precedente. Questo incremento,
che ordinariamente va compreso nel tetto del fondo per il salario accessorio del 2016,
negli enti in cui si è avuto un aumento del personale in servizio rispetto al 2015 può invece
essere effettuato in deroga a tale soglia. Altro strumento utilizzabile è quello connesso
all’incremento delle dotazioni organiche, ex articolo 67, comma 5, lettera a), del CCNL
21.5.2018. Questo strumento va utilizzato se l’aumento del personale in servizio ha un
carattere permanente e strutturale, il che si concretizza in caso di variazione in crescita
della dotazione organica.
Le norme contrattuali consentono l’incremento della parte variabile del fondo per la
contrattazione decentrata attraverso uno dei seguenti tre strumenti. In primo luogo,
l’incremento fino allo 1,2% del monte salari 1997, articolo 67, comma 3, lettera h) del
CCNL 21.5.2018. In secondo luogo attraverso l’inserimento di risorse aggiuntive connesse
alla realizzazione degli obiettivi, anche di mantenimento, ex articolo 67, comma 5, lettera
b) del citato contratto. In terzo luogo attraverso i proventi dei piani di razionalizzazione di
cui all’articolo 16 del d.l. n. 98/2011 e/o attraverso una quota delle risorse derivanti dalla
cessione di servizi, consulenza e/o sponsorizzazioni. Ricordiamo che le risorse previste da
questa terza possibilità vanno in ogni caso in deroga al tetto del salario accessorio.
Occorre inoltre aggiungere che gli incrementi di cui detto, tranne l’ultima voce, non
possono essere applicati dagli enti che si trovano in condizioni di anomalia finanziaria.
Sulla base del dettato del decreto della Funzione Pubblica appare necessario che siano
forniti dei chiarimenti operativi in particolare per i seguenti tre aspetti: il calcolo della
incidenza delle risorse destinate alle posizioni organizzative, la inclusione o meno dei
dipendenti a tempo determinato nella base di calcolo e la eventuale estensione di questo
meccanismo ai dirigenti.
2) LA CIRCOLARE DELLA FUNZIONE PUBBLICA
La bozza di “circolare sul DM attuativo dell’art. 33, comma 2, del Decreto-legge n. 34/2019
in materia di assunzioni di personale” dei Ministri della Pubblica Amministrazione, della
Economia e Finanze e dell’Interno si caratterizza soprattutto per le seguenti scelte:
1) Per la fase di prima applicazione, leggiamo che “con riferimento al solo anno 2020,
possono esser fatte salve le procedure (nda di assunzione a tempo indeterminato) purché
siano state effettuate entro il 20 aprile le comunicazioni obbligatorie ex articolo 34 bis della
legge n.165/2001 e successive modifiche ed integrazioni, sulla base dei piani triennali del
fabbisogno e loro eventuali aggiornamenti secondo la normativa vigente. Quanto precede
solo ove siano state operate le relative prenotazioni nelle scritture contabili”. E,
disposizioni strettamente collegate, “la maggiore spesa di personale rispetto ai valori
soglia, derivante dal far salve le predette procedure assunzionali già avviate, è consentita
solo per l’anno 2020. Pertanto, a decorrere dal 2021, i comuni di cui al comma 3
dell’articolo 6 del decreto attuativo (nda i comuni della cd fascia intermedia), che, sulla
base dei dati 2020, si collocano, anche a seguito della maggiore spesa, fra le due soglie
assumono – come parametro soglia a cui fare riferimento nell’anno successivo per valutare
la propria capacità assunzionale – il rapporto fra spesa di personale ed entrate correnti
registrato nel 2020 calcolato senza tener conto della predetta maggiore spesa del 2020. I
comuni di cui al comma 1 dell’articolo 6 del decreto attuativo (nda quelli che hanno il
rapporto più elevato), che si collocano sopra la soglia superiore, nel 2021 devono
conseguire un rapporto fra spesa di personale ed entrate correnti non superiore a quello
registrato nel 2020 calcolato senza tener conto della predetta maggiore spesa del 2020”;
2) Sulla determinazione della spesa del personale leggiamo che essa deve essere calcolata
sulla base del “macroaggregato BDAP: U.1.01.00.00.000 (nda redditi da lavoro
dipendente), nonché i codici spesa U1.03.02.12.001 (nda Acquisto di servizi da agenzie di
lavoro interinale); U1.03.02.12.002 (nda Quota LSU in carico all'ente); U1.03.02.12.003
(nda Collaborazioni coordinate e a progetto); U1.03.02.12.999 (nda Altre forme di lavoro
flessibile n.a.c., cioè non altrimenti considerate)”;
3) Per le entrate correnti viene chiarito che sono quelle relative “ai titoli I, II e III: 01 Entrate
titolo I, 02 Entrate titolo II, 03 Entrate titolo III, Rendiconto della gestione, accertamenti”.
Inoltre, il “FCDE è quello stanziato nel bilancio di previsione, eventualmente assestato,
con riferimento alla parte corrente del bilancio stesso”. Si precisa inoltre che “i Comuni che
hanno optato per l’applicazione della tariffa rifiuti corrispettiva secondo l’articolo 1, comma
668, della legge n.147/2013 e hanno in conseguenza attribuito al gestore l’entrata da Tari
corrispettiva e la relativa spesa, la predetta entrata da TARI va contabilizzata tra le entrate
correnti, al netto del FCDE di parte corrente, ai fini della determinazione del valore soglia”;
4) Sul tetto del fondo, viene ribadito che “il limite iniziale (nda il fondo del 2018) non è oggetto
di riduzione in caso di cessazioni superiori alle assunzioni di personale a tempo
indeterminato realizzatesi in vigenza” della disposizione.
5) I comuni virtuosi “non sono tenuti ad approvare una nuova deliberazione dei piani
assunzionali, essendo sufficiente la certificazione di compatibilità dei piani già approvati
con la nuova disciplina”. Per questi enti i valori percentuali di incremento della spesa del
personale “rappresentano un incremento rispetto alla base spesa di personale 2018, per
cui la percentuale individuata in ciascuna annualità successiva alla prima ingloba la
percentuale degli anni precedenti”. Questa percentuale di incremento può essere superate
“nel caso di Comuni che abbiano a disposizione facoltà assunzionali residue degli ultimi 5
anni (c.d. resti assunzionali). Ciò vuol dire che il Comune può utilizzare i propri resti
assunzionali anche in deroga ai valori limite annuali”;
6) I comuni non virtuosi devono ridurre la incidenza della propria spesa di personale sulle
entrate correnti. A tal fine “possono operare sia sulla leva delle entrate che su quella della
spesa di personale, eventualmente “anche” applicando un turn over inferiore al 100 per
cento. I comuni della cd fascia intermedia “in ciascun esercizio di riferimento, devono
assicurare un rapporto fra spesa di personale ed entrate correnti non superiore a quello
calcolato sulla base dell’ultimo rendiconto approvato”. Sia per gli enti non virtuosi che per
quelli della cd fascia intermedia non viene detto nulla sulla necessità di dovere adottare
nuovamente la programmazione del fabbisogno del personale;
7) La neutralità della mobilità volontaria rispetto alle capacità assunzionali per gli enti che
hanno vincoli alle assunzioni, di cui all’articolo 14, comma 7, del DL n. 95/2012, è riferita
ad una scelta legislativa in cui questo tetto è stato fissato sulla base del cd turnover: di
conseguenza, “essa deve ritenersi non operante per i comuni che siano pienamente
assoggettati alla vigenza della disciplina fondata sulla sostenibilità finanziaria (nda i
comuni cd virtuosi). Conseguentemente le amministrazioni di altri comparti, nonché
province e città metropolitane, che acquisiranno personale in mobilità da comuni
assoggettati alla neo-introdotta normativa non potranno più considerare l’assunzione
neutrale ai fini della finanza pubblica, ma dovranno effettuarla a valere sulle proprie facoltà
assunzionali. Quanto precede al fine di assicurare la neutralità della procedura di mobilità
a livello di finanza pubblica complessiva. In termini operativi, sarà necessario che –
nell’ambito dei procedimenti di mobilità extra compartimentali e nella programmazione
triennale del fabbisogno di personale – si dia espressamente conto di tale circostanza.
Viceversa, la norma continua a essere operante per gli enti che – secondo le modalità
precedentemente indicate – continuano ad applicare transitoriamente la previgente
normativa”.
Ci viene infine detto che il decreto crescita dispone “il superamento delle attuali regole
fondate sul turn-over e l’introduzione di un sistema maggiormente flessibile, basato sulla
sostenibilità finanziaria della spesa di personale”, ma al riguardo non viene affermato che
le precedenti disposizioni sono abrogate: a parere di chi scrive esse si devono considerare
ancora in vigore.
3) LA MOBILITA’ VOLONTARIA E LE CAPACITA’ ASSUNZIONALI DEI PICCOLI
COMUNI
La deliberazione della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti dell’Emilia
Romagna n. 32/2020 ha chiarito che la mobilità volontaria entra, a seguito delle nuove
disposizioni, nel calcolo del rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti, che
consente di determinare le capacità assunzionali delle amministrazioni.
Il principio tradizionale era che i comuni con popolazione inferiore a 1.000 abitanti, per
come affermato dalla deliberazione della sezione autonomie della Corte dei Conti n.
4/2019, “nel rispetto di tutte le altre disposizioni normative che disciplinano l’assunzione
presso le amministrazioni pubbliche e ferma restando la vigenza di entrambi i vincoli posti
dall’art. 1, comma 562, della legge n. 296/2006, la determinazione dei limiti assunzionali
ivi contenuti, può prescindere dalla corrispondenza numerica tra personale cessato e
quello assumibile, a condizione che permanga l’invarianza della spesa e, quindi, venga
rispettato il tetto di spesa per il personale sostenuto nell’anno 2008. Conseguentemente,
purché si verifichino dette condizioni, il limite assunzionale può ritenersi rispettato
anche quando, a fronte di un’unica cessazione a tempo indeterminato e pieno, l’Ente,
nell’esercizio della propria capacità assunzionale, proceda a più assunzioni a tempo
parziale che ne assorbano completamente il monte ore”.
E’ però intervenuta la disposizione di cui all’articolo 33 del d.l. n. 34/2019, che per i comuni
è diventato operativo con il Decreto del Ministro per la Pubblica Amministrazione del 17
marzo 2020.
Sulla base di queste disposizioni viene chiarito che “la nuova disciplina non fa più
riferimento ad un limite di spesa e cioè all’ammontare della spesa complessiva per il
personale sostenuto dall’ente nel 2008, con esclusione degli oneri relativi ai
rinnovi contrattuali, ma individua una diversa modalità di governo della spesa corrente per
spesa di personale, e cioè una facoltà assunzionale dell’ente calcolata sulla base di un
valore di soglia,  definito come percentuale, differenziata per fascia demografica, della
media delle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati dall’ente, calcolate
al netto del fondo crediti di dubbia esigibilità (FCDE). Si tratta dunque di una diversa
regola assunzionale con la quale viene indirettamente sollecitata la cura dell’ente nella
riscossione delle entrate e la definizione, con modalità accurate, del FCDE. Sicché, nel
momento in cui l’ente procederà a bandire una procedura per l’assunzione di una o più
unità di personale a tempo indeterminato occorrerà verificare se sussistano gli
spazi assunzionali consentiti dal valore di soglia di spesa come sopra disciplinato”. Inoltre,
“l’omesso riferimento agli oneri relativi ai rinnovi contrattuali appare del tutto coerente con
la nuova modalità di governo della spesa introdotta dal legislatore.. Elemento differenziale
da segnalare è dato anche dalla non riconduzione dell’Irap tra le spese da prendere in
considerazione per quantificare le spese del personale”. Inoltre, “la peculiarità del nuovo
parametro è dunque la flessibilità che in una situazione fisiologica (e dunque al netto di
quella contingente, eccezionale e di emergenza) responsabilizza l’ente sul versante della
riscossione delle entrate il cui gettito medio nel triennio potrà, se in aumento, offrire anche
ulteriori spazi assunzionali”.
4) LE ASSUNZIONI PRIMA DELL’APPROVAZIONE DEL BILANCIO
Per il parere della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Campania n.
28/2020 le assunzioni possono essere effettuate anche prima della approvazione del
bilancio preventivo purchè si rimanga nel tetto dei dodicesimi della spesa. Di
conseguenza, non vi è un divieto.
Si deve parlare di “esercizio provvisorio allorquando venga espressamente autorizzato con
legge o con decreto del Ministro dell’interno che, ai sensi di quanto previsto dall'art. 151,
primo comma, TUEL, differisce il termine di approvazione del bilancio, d'intesa con il
Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomia
locale, in presenza di motivate esigenze”, come disposto anche per questo anno, mentre
nel caso in cui si superano i termini previsti per l’adozione del bilancio si deve parlare di
gestione provvisoria. Nel caso in cui il bilancio preventivo (il che si applica anche al conto
consuntivo, al conto consolidato ed alla comunicazione alla Banca Dati delle
Amministrazioni Pubbliche) sia adottato al di là dei termini previsti è direttamente il
legislatore ad imporre la sanzione del divieto di effettuare assunzioni di personale a
qualunque titolo. Nel caso “dell’esercizio provvisorio li enti possono impegnare solo spese correnti (oltre quelle correlate a partite di giro). Per la spesa in conto capitale, possono
essere impegnate solo somme per lavori pubblici di somma urgenza o altri interventi di
somma urgenza (cfr. art. 163, comma 3, TUEL). Il comma 5 individua, poi, ulteriori limiti,
imponendo che gli enti possano impegnare mensilmente, per ciascun programma riferito
alle spese di cui al precedente comma 3, importi non superiori ad un dodicesimo degli
stanziamenti del secondo esercizio del bilancio di previsione deliberato l'anno precedente (unitamente alla quota dei dodicesimi non utilizzata nei mesi precedenti), ridotti delle somme già impegnate negli esercizi precedenti e dell'importo accantonato al fondo pluriennale vincolato. Prevede, poi, alcune eccezioni, tassativamente elencate, al suddetto limite degli impegni per dodicesimi”. Queste disposizioni, per la sezione autonomie vanno interpretate nel senso che vi è “la necessità di vigilare e verificare che la disciplina.
5) LE CAPACITA’ ASSUNZIONALI DOPO L’APPLICAZIONE DEL DL 34/2019
Le nuove regole dettate dal decreto del 17 marzo dei ministri per la Pubblica
Amministrazione, l’Economia e le Finanze e l’Interno si applicano anche alle
programmazioni del fabbisogno adottate in precedenza e determinano come effetto che la
mobilità cessa di essere neutra rispetto alle capacità assunzionali. In questa direzione
vanno le indicazioni contenute nella deliberazione della sezione regionale di controllo della
Corte dei Conti della Lombardia n. 74/2020.
La prima considerazione è la seguente: “la legge introduce per i comuni una disciplina
delle assunzioni di personale basata sulla sostenibilità finanziaria della spesa stessa,
ossia sulla sostenibilità del rapporto tra spese di personale ed entrate correnti”. Non si
possono nutrire dubbi di sorta sul fatti che “le assunzioni programmate dopo il 20 aprile
2020 sono sottoposte alla nuova disciplina”. Relativamente agli effetti del provvedimento
sulla programmazione del fabbisogno già adottata si deve considerare che il piano
triennale del fabbisogno del personale costituisce “uno strumento programmatorio che
precede l’attività assunzionale dell’Ente e ne costituisce, nel rispetto dei vincoli finanziari,
un indispensabile presupposto. Esso, tuttavia, essendo preliminare e distinto dalla
procedura assunzionale, non può segnare con la sua adozione la data per l’individuazione
della normativa da applicare a detta procedura, e segnatamente ai criteri di
determinazione della relativa spesa, sottoposta, invece, sulla base del principio tempus
regit actum, alla normativa vigente al momento delle procedure di reclutamento. Più
chiaramente, alle procedure assunzionali successive alla data del 20 aprile 2020, in
assenza di una disciplina transitoria dettata dal legislatore, va applicata la nuova
normativa di cui all’articolo 33, comma 2, del d.l. n. 34/2019, indipendentemente dalla
precedente adozione del piano di fabbisogno, che si configura come strumento flessibile
allo jus superveniens in materia di spesa del personale”.
In tema di mobilità volontaria, si deve ricordare che la neutralità della stessa rispetto alle
capacità assunzionali di cui all’articolo 1, comma 47, della legge n. 311/2004 ed all’articolo
14, comma 7, del d.l. n. 95/2012. Viene osservato che sulla base del nuovo criterio “della
sostenibilità finanziaria della spesa del personale, misurata attraverso i valori soglia,
differenziati per fascia demografica, del rapporto tra spesa complessiva per tutto il
personale .. e la media delle entrate correnti” non “appare utilmente richiamabile” la cd
neutralità della mobilità.
Tale giudizio viene formulato con riferimento a tutti gli enti e non solo ai comuni virtuosi,
per come espressamente invece indicato dalla bozza di circolare illustrativa del decreto
del 17 marzo a firma dei ministri per la Pubblica Amministrazione, l’Economia e le Finanze
e l’Interno.
6) I CONCORSI PER LE ASSUNZIONI DI PERSONALE
Non vi sono più vincoli allo svolgimento delle prove concorsuali e le amministrazioni
pubbliche possono, quindi, riprendere quelli indetti prima dell’avvio della condizione di
emergenza epidemiologica da COVID-19. Le eventuali proroghe dei termini per la
presentazione delle domande dei concorsi indetti in tale periodo non sono messe in
discussione, così come ha cessato di produrre i suoi effetti la sospensione dei termini per
la risposta da parte della Funzione Pubblica alle comunicazioni sulla assegnazione di
personale pubblico in disponibilità. Per i nuovi concorsi gli enti possono optare tra le
procedure tradizionali e la utilizzazione degli strumenti per l’ampliamento del ricorso alle
tecnologie informatiche e telematiche offerte dalle previsioni dettate dal d.l. n. 34/2020, cd
rilancio. Le riunioni delle commissioni possono svolgersi anche in modalità telematica. Nel
frattempo la giurisprudenza amministrativa ci ricorda che la mancata pubblicazione sulla
Gazzetta Ufficiale e la mancata assegnazione di un termine congruo per la presentazione
delle domande determinano dei vizi che consentono alle amministrazioni l’annullamento
della procedura concorsuale.
La fine della sospensione dalla metà dello scorso mese di maggio non si applica più la sospensione delle prove concorsuali disposta dall’articolo 87 del d.l. n. 18/2020: di conseguenza l’iter di queste procedure può riprendere a svolgersi a pieno regime. Sul terreno operativo ciò determina come effetto pratico che le singole amministrazioni possono convocare e svolgere le prove concorsuali con le regole previste nei bandi. Ricordiamo che gli enti devono comunque garantire che le sedi in cui le prove si svolgeranno e le relative modalità siano pienamente rispettose dei requisiti dettati dalla normativa e dal protocollo sottoscritto tra la Funzione Pubblica e le organizzazioni sindacali sulle norme a tutela della salute nei luoghi di lavoro; il riferimenti va in particolare al distanziamento minimo, alla sanificazione frequente, alla aereazione costante, alla utilizzazione dei dispositivi di protezione individuale (a partire dalle mascherine) ed alla presenza dei dispenser di liquidi igienizzanti.
Si ricorda che sia per le prove preselettive, che per quelle scritte, che per quelle orali lo
svolgimento in modalità telematica, anche se non previsto nel bando, è possibile
solamente con il consenso di tutti i candidati, ovviamente nel caso di esami orali
solamente se ammessi.
La sospensione, come chiarito dall’articolo 4 del d.l. n. 22/2020, ha riguardato solamente
le prove concorsuali e non le relative procedure. Né la sospensione dei termini dei
procedimenti amministrativi di cui all’articolo 103 del d.l. n. 18/2020 ha automaticamente
inciso sulle scadenze fissate nei bandi per la presentazione delle domande, fatte
ovviamente salve le proroghe che le singole amministrazioni possono avere
autonomamente deciso, soprattutto per ampliare il numero dei partecipanti.
Tanto per i concorsi già indetti, quanto per quelli da indire si deve ricordare che le
commissioni possono svolgere le loro riunioni anche in modalità telematica, purchè questa
sia sicura, e che questa procedura può essere utilizzata anche per i concorsi che si
svolgono con le modalità tradizionali. Non occorre una specifica previsione contenuta nei
bandi per consentire questa modalità di riunione, in particolare nella attuale fase di
emergenza epidemiologica da COVID-19.
La comunicazione alla Funzione Pubblica
Dallo scorso 15 maggio è ripreso a decorrere il termine di 45 giorni dalla ricezione entro
cui il Dipartimento della Funzione Pubblica può rispondere alla comunicazione che le
singole amministrazioni che intendono assumere un dipendente sono tenute ad effettuare
per l’assegnazione di personale pubblico in disponibilità. Ricordiamo che la mancata
risposta entro questa scadenza, fissata dalla legge n. 56/2019 riducendo la precedente
fissata invece in 60 giorni, equivale alla attestazione della assenza di personale pubblico
in disponibilità. Ricordiamo che tale comunicazione oltre che alla Funzione Pubblica deve
essere effettuata anche alla strutture regionale individuata come competente. E che
questa comunicazione è un presupposto indispensabile per potere indire o concludere i
concorsi e per potere utilizzare per scorrimento le graduatorie del proprio o di un altro
ente. E’ compreso nell’ambito di effettuazione di questa comunicazione anche il ricorso
alle stabilizzazioni. Mentre, sempre per la Funzione Pubblica, questa comunicazione non
deve essere effettuata nel caso di assunzione tramite mobilità volontaria.
I nuovi concorsi
Per i nuovi concorsi, intendendo come tali quelli che le amministrazioni regionali e locali
avviano in questo periodo, si applicano le possibilità offerte per l’anno 2020 dagli articoli
247, 248 e 249 del d.l. n. 34/2020. Tali disposizioni offrono una possibilità alle singole
amministrazioni pubbliche, che possono quindi optare tra la utilizzazione delle
metodologie tradizionali, l’applicazione delle forme sperimentali o la combinazione tra le
nuove e le vecchie regole. Le previsioni introdotte da queste previsioni si applicano sia alle
prove concorsuali, sia alla presentazione delle domande, sia alla gestione delle relative
procedure.
Sul versante delle prove, viene consentito che anche quelle scritte e preselettive possano
essere svolte con strumenti informatici e che per gli esami orali si possa utilizzare la
videoconferenza. Le procedure utilizzate devono garantire comunque la massima
trasparenza nello svolgimento delle prove stesse, il che produce conseguenze in primo
luogo sulla pubblicità degli esami orali. Inoltre, queste amministrazioni possono disporre lo
svolgimento delle prove d’esame presso sedi decentrate individuate dalla Funzione
Pubblica.
Sul versante della presentazione delle domande, viene previsto che possa essere stabilito
che ciò avvenga esclusivamente in modalità telematica entro i 15 giorni successivi alla
pubblicazione del bando in Gazzetta Ufficiale attraverso una piattaforma digitale dedicata.
La disposizione richiede in questo caso che i candidati debbano comunque essere in
possesso di un indirizzo PEC e devono registrarsi nella piattaforma attraverso lo SPID.
Sul versante della gestione delle procedure viene consentito che tutte le comunicazioni tra
gli enti ed i candidati avvengano attraverso questo strumento, ivi compresa la fissazione
del calendario delle prove e la convocazione dei candidati.
Le regioni e gli enti locali che vogliono utilizzare queste procedure devono modificare i
propri regolamenti sui concorsi. Non si può ritenere sufficiente la semplice previsione di
questa opportunità nella legge, stante che le regole per la disciplina dei concorsi in queste
amministrazioni sono rimesse alla autonomia regolamentare.
I termini per la presentazione delle domande
Le amministrazioni regionali e locali hanno l’obbligo di garantire sia la pubblicazione sulla
Gazzetta Ufficiale dei propri bandi di concorso, anche nella forma degli avvisi, sia il
rispetto di un termine congruo dalla stessa per la presentazione delle domande. Di
conseguenza, esse possono disporre l’annullamento in autotutela dei bandi che non
rispettano queste previsioni. Possono essere così riassunte le principali indicazioni
contenute nella sentenza della quinta sezione del Tar della Campania n. 1578/2020.
La prima indicazione è la seguente: sulla base delle previsioni dettate dall’articolo 4 del
d.p.r. n. 487/1994 “gli enti locali territoriali sono tenuti alla pubblicazione sulla Gazzetta
Ufficiale della Repubblica Italiana del bando di concorso, ovvero di un avviso contenente gli
estremi del bando e l’indicazione della scadenza del termine per la presentazione delle
domande .. il che costituisce una regola generale attuativa dell’art. 51, primo comma, e
dell’art. 97, comma terzo, della Costituzione”. Ed inoltre, la stessa disposizione “prevede,
per gli enti locali, esclusivamente la possibilità di sostituire la pubblicazione del bando con
l’avviso di concorso contenente gli estremi del bando e l'indicazione della scadenza del
termine per la presentazione della domanda (comma 1 bis), dovendo pur sempre l’ente
locale territoriale assicurare il rispetto del termine, ritenuto sufficientemente congruo, stabilito per la presentazione delle domande di partecipazione, in perfetta armonia con i principi costituzionali sull’accesso agli impieghi pubblici”. Il che, nel caso specifico, termini
oscillanti tra 8 e 12 giorni, non era affatto garantito.
Deve essere ritenuto legittimo il provvedimento di annullamento adottato dall’ente
motivato, sia dalla prima ricordata “violazione dell’art. 4 del d.p.r. n. 487/1994, sia dalla
necessità di assicurare la prevalenza dell’interesse pubblico, costituzionalmente tutelato,
alla più estesa partecipazione paritetica ai pubblici concorsi, sia dall’esigenza di evitare di protrarre ulteriormente lo svolgimento della procedura concorsuale a fronte delle istanze ricevute da terzi, preannunciati la proposizione di iniziative annullatorie, le cui ragioni
avrebbero potuto, con estrema probabilità, trovare accoglimento in sede giurisdizionale”.
Il provvedimento dà conto, con riferimento allo specifico provvedimento di annullamento,
del “bilanciamento degli interessi in campo operato dall’ente resistente, attribuendo
correttamente prevalenza a quello pubblico di rinnovare la selezione, onde consentire una
più ampia partecipazione di candidati, mediante la conformazione del bando alle
prescrizioni della violata normativa statale”.
Infine, leggiamo che nell’annullamento “l’interesse pubblico alla rimozione di vizi di legittimità di precedenti provvedimenti può recedere all’esito del bilanciamento con i contrapposti interessi privati a condizione che le precedenti determinazioni abbiano attribuito a questi ultimi vantaggi certi e consolidatisi nel tempo, il che non può evidentemente riscontrarsi nel caso di atti endoprocedimentali, come l’ammissione all’ultima prova del concorso”.
Della gestione in esercizio provvisorio venga osservata e, in particolare, che vengano
effettuate, e quindi impegnate, per ciascun intervento, spese in misura non superiore
mensilmente ad un dodicesimo delle somme previste nell’ultimo bilancio definitivamente approvato (art. 163, primo e terzo comma, del TUEL), con esclusione delle spese
tassativamente regolate dalla legge o non suscettibili di pagamento frazionato in
dodicesimi”. Per cui, “ne deriva la impossibilità di assumere spese, in costanza di esercizio
provvisorio, al di là del limite dei dodicesimi, con la sola eccezione dei casi, tassativi,
elencati dal predetto art. 163 comma 5, tra i quali non risulta annoverabile la tipologia di
spesa di cui al parere” (nda le assunzioni).
Queste indicazioni sono fatte interamente proprie dalla deliberazione della sezione
regionale di controllo della Corte dei Conti della Puglia n. 37/2020.
LE CAPACITA’ ASSUNZIONALI E GLI EFFETTI SUL FONDO PER LA
CONTRATTAZIONE DECENTRATA
E’ opportuno fare il punto sulle capacità assunzionali delle regioni e dei comuni alla luce
dei decreti attuativi dell’articolo 33 del d.l. n. 34/2019, ricordando che per le province e le
città metropolitane queste disposizioni non sono ancora state dettate. Ed inoltre appare
necessario fornire dei chiarimenti sulle conseguenze che l’applicazione di queste
disposizioni determina sul fondo per la contrattazione decentrata. Non si può mancare di
sottolineare che su queste disposizioni, sostanzialmente imperniate sulla definizione delle
capacità assunzionali in relazione al rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti,
si abbatte come uno tsunami la emergenza epidemiologica da COVID 19, che determina
nella stragrande maggioranza delle amministrazioni una marcata riduzione delle entrate
correnti. Elemento che richiede uno specifico intervento legislativo, altrimenti le finalità
della norma di consentire la effettuazione di assunzioni in modo differenziato in relazione
alla virtuosità finanziaria, non possono essere perseguite.
La disposizione non abroga espressamente le regole sulle capacità assunzionali dettate
dalla normativa precedente, con particolare riferimento al d.l. n. 90/2014 e smi, regole
basate soprattutto sul turnover. Sulla abrogazione implicita, tesi che viene avanzata nella
pubblicistica, non vi sono elementi univoci, anzi sia nel testo legislativo, sia nella bozza di
circolare dei ministri per la Pubblica Amministrazione, l’Economia e le Finanze e l’Interno
vi sono spunti che sembrano muoversi in direzione contraria.
Per tutte le amministrazioni regionali e comunali occorre in primo luogo determinare il
rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti, così da definire la fascia in cui si
viene collocati. Per le regioni le fasce sono 2: enti virtuosi e non virtuosi; per i comuni le
fasce sono 3: enti virtuosi, intermedi e non virtuosi.
Il calcolo deve essere fatto con riferimento, per la spesa del personale, all’ultimo
rendiconto approvato; per le entrate correnti alla media degli ultimi 3 rendiconti approvati e
per il Fondo Crediti di Dubbia Esigibilità a quello del bilancio di previsione assestato
dell’anno in cui è stato approvato l’ultimo rendiconto. Non vi sono né nei decreti attuativi
dettati per le regioni ed i comuni, né nella bozza di circolare illustrativa per i comuni di cui
si attende la pubblicazione, indicazioni su cosa fare se nel corso dell’anno viene approvato
un nuovo conto consuntivo e sugli effetti che ciò produce sia sulla programmazione del
fabbisogno del personale, sia sulle assunzioni in itinere. Si deve ritenere applicabile il
principio del tempus regit actum, per cui non sembra necessario apportare modifiche al
piano già approvato. Le indicazioni fornite dalla deliberazione della Corte dei Conti della
Lombardia n. 74/2020 non smentiscono questa lettura: esse si limitano infatti ad affermare
che, alle assunzioni effettuate dopo l’entrata in vigore del decreto attuativo si applicano le
disposizioni dettate in questi provvedimenti, anche se la programmazione del fabbisogno è
stata adottata prima della entrata in vigore degli stessi. Una conclusione diversa
obbligherebbe, a giudizio di chi scrive, illogicamente le amministrazioni a modificare la
programmazione del fabbisogno nel corso dello stesso anno.
Ricordiamo che, in assenza di diverse indicazioni, si deve prendere come base di
riferimento il numero di residenti al 31 dicembre 2018, cioè al penultimo anno precedente.
Gli enti virtuosi hanno la possibilità di aumentare la spesa del personale e, quindi, di
effettuare assunzioni che determinano oneri aggiuntivi rispetto ai risparmi derivanti dalle
cessazioni. La percentuale di incremento è determinata con riferimento alla spesa del
personale del 2018: questo dato di base non può essere modificato nel corso degli anni,
almeno fino al 2024, cioè nell’arco temporale in cui i decreti attuativi del d.l. n. 34/2019
producono i propri effetti.
Questi incrementi possono essere utilizzati a condizione di rimanere comunque all’interno
dei parametri di virtuosità. Si deve ricordare che gli aumenti con cui si dà applicazione a
questa possibilità vanno al di fuori del tetto di spesa del personale, cioè di quanto previsto
dall’articolo 557 della legge n. 296/2006, cioè la spesa media sostenuta allo stesso titolo
nel triennio 2011/2013 (ovvero negli enti che non erano assoggettati al patto di stabilità
quella del 2008.
Per i comuni le capacità assunzionali degli ultimi 5 anni non utilizzate si aggiungono alla
possibilità di incremento prevista per gli enti virtuosi, ma comunque sempre entro il tetto
del parametro di virtuosità fissato dal decreto. Ciò non è previsto per le regioni.
Gli enti non virtuosi sono obbligati a migliorare il rapporto tra spesa del personale ed
entrate correnti in modo che, entro il 2025, le regioni rientrino entro il tetto fissato per gli
enti virtuosi ed i comuni entro quello fissato per gli enti cd intermedi. Si deve ritenere che il
vincolo dettato dal Decreto del 17 marzo 2020 per i comuni compresi nella fascia cd
intermedia, cioè non peggiorare il rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti
dell’anno precedente, si debba estendere a tutti gli enti non virtuosi. Per rientrare dentro
tale rapporto si può diminuire la spesa del personale e/o aumentare le entrate correnti,
anche attraverso la diminuzione del Fondo Crediti di Dubbia Esigibilità. La sanzione per le
amministrazioni inadempienti è la limitazione, a partire dal 2025 e fino a che non sarà
stato raggiunto il risultato minimo previsto, delle assunzioni nel tetto del 30% dei risparmi
derivanti dalle cessazioni. L’avere il legislatore previsto una sanzione tutto sommato
blanda non esenta in alcun modo i dirigenti finanziari ed i revisori dei conti dal vincolare il
proprio parere all’assunzione di questo impegno, alla verifica che gli strumenti previsti per
raggiungerlo sono adeguati e che successive deliberazioni non ne svuotino i contenuti.
La circolare dei ministri per la Pubblica Amministrazione, l’Economia e le Finanze e
l’Interno chiarisce che nei comuni virtuosi la mobilità volontaria cessa di essere neutra
rispetto alle capacità assunzionali. E, di conseguenza, invita queste amministrazioni nel
momento in cui danno l’autorizzazione ad una mobilità in uscita a segnalare che essa
assorbe capacità assunzionali nell’amministrazione presso cui il dipendente si trasferisce.
Le deliberazioni delle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti della Lombardia n.
74/2020 e dell’Emilia-Romagna n. 32/2020 ritengono che la mobilità volontaria cessi di
essere neutra in tutti i comuni, visto che essa incide comunque in aumento o in
diminuzione sulla spesa del personale.
Tali indicazioni sono fornite, tanto nella bozza di circolare, quanto nelle delibere dei giudici
contabili solamente per i comuni, ma non vi è dubbio che si debbano estendere anche alle
regioni, fermo restando che occorre chiarirne in modo univoco gli effetti.
Le amministrazioni devono adottare la programmazione del fabbisogno nel rispetto delle
indicazioni dettate dal decreto attuativo. Il che vuol dire che gli enti virtuosi devono
dimostrare che comunque non supereranno il rapporto soglia fissato dal decreto tra spesa
del personale ed entrate correnti. E che gli altri enti rispetteranno le prescrizioni dettate per
loro. La necessità di rispettare questo vincolo si applica anche agli enti che hanno adottato
questo documento prima della entrata in vigore del decreto e che devono adeguarne i
contenuti alle sue prescrizioni.
Le stabilizzazioni dei precari, qualunque sia la norma utilizzata, non sono sottratte alle
regole dettate per tutte le altre assunzioni di personale, quindi in primo luogo vanno
incluse nel programma del fabbisogno ed i relativi oneri entrano nella spesa del personale.
Non si può comunque mancare di sottolineare che i loro costi sono già sostenuti dalle
amministrazioni e che, quindi, esse non determinano oneri aggiuntivi.
Tanto il decreto del 3 settembre 2019 per le regioni, quanto quello del 17 marzo 2020 per i
comuni, ci dicono che il fondo per la contrattazione decentrata deve essere aumentato nel
caso di incremento del personale in servizio rispetto al 31.12.2018, così da mantenere
invariata la incidenza media pro capite registrata in tale anno, mentre non deve essere
diminuito nel caso di calo del personale. Quindi, gli effetti sul fondo si determinano
solamente nella ipotesi del suo aumento.
In assenza di specifiche indicazioni, che peraltro non appartengono alla sfera delle
competenze legislative, si devono applicare gli istituti dettati dal contratto nazionale.
Sicuramente, l’inserimento in deroga al tetto, della RIA e degli assegni ad personam dei
cessati. Ed inoltre, per la parte stabile, l’aumento collegato all’incremento della dotazione
organica. Per la parte variabile sia una somma non superiore allo 1,2% del monte salari
1997, ove già non prevista, e/o l’inserimento di risorse collegate alla realizzazione degli
obiettivi.
Il dettato legislativo stabilisce che l’invarianza della incidenza media pro capite rispetto al
2018 debba essere garantita facendo riferimento al fondo per il salario accessorio dei
dipendenti sia a quello delle posizioni organizzative. Quindi, non rimane che applicare
questa previsione, senza che ci venga detto in quale misura operare questi aumenti. Si
può ritenere che i comuni senza dirigenti che abbiano incrementato il salario accessorio
delle posizioni organizzative utilizzando una quota delle capacità assunzionali, possano
considerare questo aumento al di fuori dell’ambito di applicazione del d.l. n. 34/2019.
Non si può mancare di sottolineare che mancano indicazioni sulla inclusione o meno dei
dipendenti a tempo determinato nella base di riferimento, scelta assai importante per le
amministrazioni che stanno dando luogo alla stabilizzazione dei precari. Ed infine non è
chiaro se queste disposizioni si applicano o meno anche al fondo per la dirigenza in caso
di aumento di quelli in servizio.
LE ASSUNZIONI
I comuni possono effettuare assunzioni di personale a tempo indeterminato, ma anche a
tempo determinato, salvaguardando il rapporto tra gli oneri per i dipendenti e le entrate
correnti, il che vuol dire che gli enti virtuosi non devono superare il valore soglia per
restare tali, che gli enti cd intermedi e quelli non virtuosi devono non peggiorare tale
rapporto rispetto all’anno precedente e quelli non virtuosi devono entro il 2025 rientrare
nella soglia del rapporto soglia previsto per gli enti intermedi. Sapendo che al momento
attuale le previsioni relative a tale rapporto possono essere effettuate in modo
sufficientemente certo esclusivamente per la spesa del personale e non per le entrate
correnti. Ed ancora, entro le capacità assunzionali previste dalla normativa e nel rispetto
dei vincoli dettati dal legislatore. All’interno di questi vincoli si devono in particolare
ricordare la necessità del rispetto del tetto alla spesa del personale, che non deve
superare quella media del triennio 2011/2013 (ovvero del 2008 per gli enti che non erano
assoggettati al patto si stabilità), l’obbligo di programmazione del fabbisogno ed il rispetto
dei vincoli specifici dettati per le assunzioni (dalla adozione dei documenti di bilancio, alla
adozione del piano delle pari opportunità, solo per citare i principali). In questo quadro, le
mobilità volontarie ex articolo 30 del d.lgs. n. 165/2001 cessano di essere neutre ai fini
delle capacità assunzionali, in particolare per gli enti virtuosi. Sono queste le principali
indicazioni che possono essere fornite alle amministrazioni locali e regionali per
l’applicazione delle previsioni dettate dall’articolo 33 del d.l. n. 34/2019. Evidenziando che
la ipotizzata circolare illustrativa dei ministri della Pubblica Amministrazione, dell’Economia
e delle Finanze e dell’Interno non è ancora stata ufficialmente emanata. Si deve inoltre
ricordare che il decreto attuativo non è stato ancora emanato per le provincie e per le città
metropolitane.
In premessa si deve sottolineare che le nuove disposizioni producono effetti anche sulle
assunzioni a tempo determinato o con contratti flessibili, quali ad esempio le
somministrazioni: fermo restando il vincolo del rispetto dello specifico tetto di spesa, cioè il
100% di quanto sostenuto a tale titolo nel 2009, occorre considerare che i relativi oneri
entrano nella spesa complessiva del personale e, quindi, concorrono alla sua
determinazione.
Si deve inoltre sottolineare che allo stato attuale, nella elaborazione delle previsioni sul
rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti per gli anni futuri, occorre assumere
come dato statisticamente attendibile la spesa del personale, per la quale si possono
elaborare le previsioni basate sulle cessazioni e sulle assunzioni, mentre di norma per le
entrate correnti appare necessario assumere il dato dell’ultimo consuntivo approvato.
Le regole dettate dalla normativa previgente, con particolare riferimento alle previsioni
dettate dal d.l. n. 90/2014, non sono state abrogate, quanto meno in modo espresso.
Anche se esse devono comunque fare i conti con le nuove regole dettate dal legislatore e
che mettono al centro, in luogo del turn over, il rapporto tra spesa del personale ed entrate
correnti, depurate dal Fondo Crediti di Dubbia Esigibilità. Sulla base delle nuove previsioni
legislative, nei comuni cd virtuosi le capacità assunzionali legate alla sostituzione dei
cessati sono espressamente integrate dalla possibilità di aumento della spesa del
personale entro i valori percentuali previsti dal Decreto dei ministri della Pubblica
Amministrazione, dell’Economia e delle Finanze e dell’Interno del 17 marzo per i comuni e
da quello dei ministri della Pubblica Amministrazione e dell’Economia e delle Finanze del
mese di settembre del 2019 per le regioni. Aumenti della spesa del personale che
comunque non devono fare superare all’ente la soglia di virtuosità nel rapporto tra spesa
del personale ed entrate correnti.
I comuni e le regioni non virtuose non hanno un blocco delle assunzioni, né vengono
ridotte (almeno fino al 2025) le loro capacità assunzionali fissate dalla normativa
previgente. Tali amministrazioni devono rispettare i vincoli dettati dal citato Decreto
attuativo dell’articolo 33 del d.l. n. 34/2019 nel rapporto tra spesa del personale ed entrate
correnti.
I comuni che sono al di sopra dei valori di cui alla tabella 3 dell’articolo 6 del Decreto dei
ministri della Pubblica Amministrazione, dell’Economia e delle Finanze e dell’Interno del
17 marzo, cioè gli enti che superano di oltre il 4% il rapporto tra spesa del personale ed
entrate correnti previsto per potere rientrare nella fascia della virtuosità, devono rientrare
entro il 2025 nel valore soglia previsto per la fissazione di tale rapporto.
Mentre gli enti di cui al comma 3 del citato articolo 6, cioè quelli cd intermedi ovvero in cui
il rapporto tra la spesa del personale e le entrate correnti supera quello previsto per gli enti
cd virtuosi ma di una percentuale non superiore al 4% ovvero quelli, per usare la
terminologia della circolare dei ministri della Pubblica Amministrazione, dell’Economia e
delle Finanze e dell’Interno del 17 marzo, con “moderata incidenza della spesa del
personale”, devono garantire che lo stesso non peggiori rispetto a “quello corrispondente
registrato nell’ultimo rendiconto della gestione approvato”.
Anche se non espressamente estesa alle amministrazioni che superano il rapporto di
virtuosità di un valore percentuale di oltre il 4%, si deve ritenere che il vincolo di non
peggiorare il rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti dell’anno precedente si
debba applicare anche a queste amministrazioni, che altrimenti godrebbero di regole
meno rigide rispetto a quelle dettate per gli enti cd intermedi.
Mancano regole specifiche per la fase di prima applicazione, salva la salvaguardia degli
effetti delle assunzioni avviate prima dello scorso 20 aprile, data di entrata in vigore delle
nuove disposizioni e, quindi, dell’assunzione del rapporto tra spesa del personale ed
entrate correnti come elemento essenziale di riferimento per le assunzioni di personale. La
circolare dei ministri della Pubblica Amministrazione, dell’Economia e delle Finanze e
dell’Interno del 17 marzo, tesi che non è fatta propria dalla deliberazione della sezione
regionale di controllo della Corte dei Conti della Toscana n. 61/2010, chiarisce che le
procedure assunzionali avviate prima dello scorso 20 aprile, quindi della data di entrata in
vigore del decreto, a condizione che si sia proceduto alla prenotazione dei relativi oneri nelle scritture contabili, possano essere “fatte salve” e che i relativi oneri per il solo 2020
non debbano per gli enti cd intermedi e per quelli non virtuosi, intendendo come tali quelli
con “elevata incidenza della spesa del personale”, non devono tenere conto di tali oneri. Si
deve evidenziare che, a parte i dubbi sulla applicabilità di questa deroga, siamo in
presenza di una disposizione di scarso rilievo concreto: stiamo infatti parlando di una
deroga limitata ad un solo anno e, peraltro, nel corso del 2020 i costi derivanti da queste
assunzioni non vanno calcolati nella pienezza, visto che spesso queste assunzioni si sono
concretizzate nel corso dell’anno o talvolta ancora oggi le relative procedure non si sono
concluse.
Per il 2020 alcuni enti hanno adottato la programmazione del fabbisogno del personale
prima della approvazione del conto consuntivo dell’anno 2019. Si deve ritenere che tali
amministrazioni non abbiano l’obbligo di dare corso alla revisione della propria
deliberazione. Peraltro è questo un tema che si pone annualmente, visto che a regime
l’approvazione del conto consuntivo dell’anno precedente deve essere effettuata entro il
30 aprile, mentre la programmazione del fabbisogno deve essere approvata di norma
unitamente alla adozione del DUP, cioè entro la fine del mese di luglio dell’anno
precedente. E, sicuramente, la norma non può impegnare le amministrazioni a dare corso
alla modifica della propria programmazione del fabbisogno nel corso dello stesso anno per
assumere come base di riferimento gli ultimi dati contabili.
Le amministrazioni comunali che hanno approvato la propria programmazione del
fabbisogno prima della entrata in vigore del decreto attuativo dell’articolo 33 del d.l. n.
34/2019, quindi prima dello scorso 20 aprile, hanno a parere di chi scrive il vincolo di
verificare la coerenza di tale documento con i nuovi vincoli dettati dalla normativa. Quindi,
applicando la nuova programmazione, devono indicare in quale tipologia vanno inseriti (se
virtuosi o con moderata incidenza della spesa del personale o con elevata incidenza delle
stesse). E, di conseguenza, devono attestare se sono dei comuni virtuosi che, applicando
tale documento, non supereranno la soglia di virtuosità, se sono intermedi che non
peggioreranno il rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti rispetto a quello
risultante dall’ultimo rendiconto approvato e se hanno una elevata incidenza della spesa
del personale che non peggioreranno il rapporto tra spesa del personale ed entrate
correnti rispetto a quello risultante dall’ultimo rendiconto approvato e che entro il 2025
rientreranno nella soglia prevista per le amministrazioni con moderata incidenza della
spesa per il personale.
Per la prima ricordata circolare dei ministri della Pubblica Amministrazione, dell’Economia
e delle Finanze e dell’Interno la mobilità volontaria cessa di essere finanziariamente
neutra ai fini della determinazione delle capacità assunzionali per le amministrazioni che
sono “pienamente assoggettati alla vigenza della disciplina fondata sulla sostenibilità
finanziaria”, formulazione che sembra essere riferita ai comuni cd virtuosi nel rapporto tra
spesa del personale ed entrate correnti. Per cui in queste amministrazioni la mobilità in
entrata aumenta la spesa del personale e, quindi, limita di fatto le capacità assunzionali,
mentre quella in uscita li amplia. Di qui la conseguenza tratta espressamente dalla
circolare, cioè che questi enti devono comunicare alle amministrazioni in cui si
trasferiscono in mobilità propri dipendenti, di non avere vincoli alle assunzioni, talchè tali
enti devono considerare questi oneri nell’ambito delle proprie capacità assunzionali. Sulla
base degli orientamenti della sezione di controllo della Corte dei Conti dell’Emilia si può
ritenere che queste indicazioni si debbano estendere a tutti i comuni.
LE NUOVE REGOLE ASSUNZIONALI E GLI EFFETTI SUL FONDO
Il valore medio pro capite del salario accessorio ai fini dell’aumento di cui all’articolo 33 del
d.l. n. 34/2019 deve comprendere anche le risorse per le posizioni organizzative e, di
conseguenza se ne aumenta la consistenza. In questa direzione vanno le indicazioni della
Corte dei Conti della Lombardia con la deliberazione n. 95/2020. Occorre aggiungere che,
nella concreta applicazione di questa norma, le amministrazioni devono tenere conto dei
vincoli dettati dai contratti nazionali, quindi attuarne le previsioni, e devono allocare in
modo motivato queste risorse tra il fondo per il salario accessorio e quello per le posizioni
organizzative (tenendo in questo ambito conto anche delle possibili variazioni del loro
numero complessivo) e, nel fondo per il salario accessorio, tra la parte stabile e quella
variabile. Nel calcolo del personale in servizio è necessario che le amministrazioni
tengano conto della evoluzione prevista del numero dei dipendenti, sulla scorta della
programmazione del fabbisogno.
Le regole assunzionali introdotte dall’articolo 33 del d.l. n. 34/2019 per i comuni si
applicano anche alle Unioni dei comuni ci dice la deliberazione della sezione regionale di
controllo della Corte dei Conti della Lombardia n. 109/2020. Di conseguenza, esse vanno
ritenute applicabili anche alle comunità montane.
Per la deliberazione della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della
Lombardia n. 95/2020 nel calcolo del valore medio pro capite occorre inserire anche il
fondo per le posizioni organizzative, mentre non si devono considerare le risorse che
vanno in deroga al tetto del fondo per la contrattazione decentrata.
La finalità della norma dettata dall’articolo 33 del d.l. n. 34/2019 che impone
l’adeguamento dei fondi per la contrattazione decentrata in caso di aumento del personale
in servizio in modo da garantire il rispetto del valore medio pro capite dello stesso con
riferimento al personale in servizio al 31.12.2018 è la seguente: “superare la rigidità del
vincolo sancito dall’art 23 comma 2 del decreto legislativo 75/2017, per la determinazione
del trattamento accessorio del personale degli enti locali il cui tetto era costituito da quello
definito nel 2016”. Con questa nuova previsione il legislatore “ha inteso adeguare il
suddetto istituto in maniera flessibile al valore medio pro-capite del fondo e consentire,
così, una quantificazione dello stesso in ragione di una spesa che resterà invariata per
quanto attiene al valore medio fissato al 31 dicembre 2018”.
Nel merito delle modalità di calcolo leggiamo che “per la determinazione del valore medio
pro-capite occorre considerare (sommare) sia il valore del fondo relativo alle risorse per la
contrattazione decentrata sia le risorse destinate alla remunerazione delle P.O.
L’interpretazione letterale dell’art 33 della D.L.34/2019 .. non consente una scissione tra le
due componenti”. Ed inoltre, questa interpretazione “è suffragata dal richiamo all’art. 23,
comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017 n. 75”. Questa disposizione fissa “un
limite al trattamento accessorio globalmente inteso senza distinzione alcuna ai fini della
determinazione del tetto massimo”. Da qui la seguente conclusione, che peraltro conferma
le indicazioni della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Liguria n.
56/2020: “per stabilire il valore medio pro capite previsto dall’art 33, comma 2, del D.L.
34/2019, non vi sono elementi che possano portare a una diversificazione dei fondi ai fini
che qui interessano”, cioè per il salario accessorio del personale e per quello delle
posizioni organizzative. Ed inoltre, “anche sotto un profilo logico e pragmatico non
sarebbe di nessuna utilità considerare in maniera distinta le risorse delle P.O. per
determinare un valore medio delle stesse non solo per la diversificazione notevole dei
valori che possono interessare le posizioni organizzative, ma soprattutto perché in caso di
costituzione di nuove posizioni organizzative la norma non consentirebbe una variazione
in aumento del suddetto valore medio”. Da qui la seguente conclusion: “per determinare il
costo medio pro-capite occorre procedere sommando il valore del fondo per la
contrattazione decentrata con il valore complessivo delle risorse destinate al
finanziamento delle P.O. e dividere l’importo risultante per il numero di tutti i dipendenti in
servizio al 31/12/2018, comprese le posizioni organizzative”.
Nel calcolo del fondo per il salario accessorio ci viene inoltre detto che occorre “riferimento
soltanto a quelle voci che concorrono a determinare il tetto del trattamento accessorio di
cui all’art 23 del decreto legislativo 75/2017”.
Il parere è molto importante perché ci fornisce la indicazione di inserire nel calcolo anche il
fondo per le posizioni organizzative, il che normalmente aumenta il valore medio pro
capite, visto che il salario accessorio in godimento ai titolari di posizione organizzativa è
più elevato rispetto a quello dei restanti dipendenti. E’ questa una conseguenza assai
rilevante di cui tenere quindi concretamente conto, in particolare evidenziando che siamo
in presenza di una lettura che consente di ampliare le risorse per il salario accessorio e
che rende questa voce molto più flessibile.
Appare opportuno aggiungere che il parere risulta essere ampiamente condivisibile.
Nella applicazione concreta del parere, dobbiamo ricordare che gli incrementi devono
essere fatti sulla base delle norme contrattuali in essere e non si può prevedere una voce
ulteriore legata alla applicazione della disposizione di legge. Quindi le amministrazioni
possono concretamente applicare queste disposizioni, in caso di aumento del personale in
servizio, in primo luogo non operando i tagli per restare nel tetto del salario accessorio del
2016. E’ questo il caso, ad esempio, della RIA e degli assegni ad personam del personale
cessato che occorre inserire nella parte stabile del fondo e, una tantum, in quella variabile,
ma che entrano nel suo tetto. Altra voce utilizzabile è l’articolo 67, comma 2, lettera h) e
comma 5, lettera a), del CCNL 21.5.2018, cioè le risorse da inserire “in caso di incremento
delle dotazioni organiche, al fine di sostenere gli oneri dei maggiori trattamenti economici
del personale”. Occorre inoltre considerare le previsioni di cui all’articolo 67, comma 3,
lettera h) e comma 4 del citato CCNL, cioè fino allo 1,2% del monte salari 1997. Ed ancora
le risorse di cui all’articolo 67, comma 3, lettera i) e 5, lettera b), cioè quelle legate “al
conseguimento degli obiettivi dell’ente, anche di mantenimento, definiti nel piano delle
performance ..”.
Spetta alle amministrazioni decidere, nel rispetto dei principi contrattuali, l’allocazione
dell’aumento del fondo tra quello per le posizioni organizzative e quello per il personale
dipendente. Ed ancora, se nelle risorse di parte stabile o in quelle di parte variabile. A
questo riguardo appare necessario chiarire che è opportuno che l’inserimento nella parte
variabile sia effettuato nel caso in cui si preveda che la dinamica delle cessazioni e delle
assunzioni previste possa determinare delle modifiche nel corso dell’immediato futuro
nella direzione della riduzione del numero dei dipendenti dell’ente.
Anche se non espressamente indicato nel parere si deve inoltre aggiungere che
l’eventuale aumento del fondo per le posizioni organizzative che i comuni senza dirigenti
avessero deliberato sulla base delle previsioni dettate dall’articolo 11 bis, comma 2, del d.l.
n. 135/2018, deve essere considerato in deroga rispetto al valore medio pro capite del
salario accessorio di cui a questa disposizione.
L’aumento del fondo per le posizioni organizzative non ha una base nel contratto collettivo
nazionale di lavoro, se non tramite il taglio del fondo per la contrattazione decentrata,
taglio che ricordiamo deve essere effettuato d’intesa con le organizzazioni sindacali e che,
nell’applicazione dell’articolo 33 del d.l. n. 34/2019, si può anche concretizzare nella
destinazione a questa voce delle risorse aggiuntive.
Con riferimento alle modalità di calcolo del personale in servizio, si deve ritenere che il
metodo della media dei dipendenti usato nella applicazione dell’articolo 9, comma 2 bis,
del d.l. n. 78/2010, appare come quello da utilizzare. Con il chiarimento che la base di
partenza, per espressa previsione legislativa, è costituita dal personale in servizio al
31.12.2018 e non a quello mediamente in servizio in tale anno. Di conseguenza la media
deve essere fatta per il personale in servizio nel corso dell’anno in cui il fondo viene
costituito. Nel calcolo di tale media si può suggerire di assumere come punto di riferimento
i cedolini del trattamento economico. Nella determinazione del fondo, che
necessariamente va fatta all’inizio dell’anno o al più nel corso dello stesso, riprendendo
indicazioni della RGS, è opportuno fare riferimento al programma del fabbisogno e
destinare le risorse aggiuntive esclusivamente al salario accessorio del personale neo
assunto, fatto salvo il consuntivo finale.
Circa l’inserimento del personale a tempo determinato, occorre considerare che in questa
direzione si orienta la RGS, anche con riferimento al calcolo dei dipendenti in servizio al
31.12.2018.
Per la prima citata deliberazione della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti
della Lombardia n. 109/2020 le regole dettate dall’articolo 33 del d.l. n. 34/2019 si devono
applicare anche alle unioni dei comuni. In virtù della assimilazione legislativa, appare di
conseguenza necessario che esse siano applicate anche alle comunità montane.
Si deve pervenire a questa conclusione in base alla considerazione che il d.lgs. n.
267/2000 “richiama il regime vincolistico in materia di personale e indica, come finalità
specifica dell’Unione, la realizzazione di progressivi risparmi di spesa in materia di
personale, come effetto di specifiche misure di razionalizzazione organizzativa e rigorosa
programmazione dei fabbisogni”. Poiché la nuova disciplina introduce “una diversa
modalità di computazione dello spazio assunzionale dell’ente”, con il che essa “sostituisce
la normazione preesistente”, la conseguenza che deve essere tratta è la disciplina deve
essere ritenuta estensibile anche alle Unioni di comuni, alle quali vanno applicate sia le
disposizioni restrittive sia quelle di ampliamento delle capacità assunzionali. Tali principi
devono essere applicati anche con riferimento alle cessioni degli spazi per effettuare
nuove assunzioni da parte dei comuni alle Unioni, ambito per il quale peraltro l’articolo 33
del d.l. n. 34/2019 prevede una limitata deroga alle disposizioni di carattere generale.
LE CAPACITA’ ASSUNZIONALI: LE INDICAZIONI DELLE CORTI DEI CONTI E
DELL’ANCI
Le disposizioni dettate dalla normativa precedente al d.l. n. 34/2019 in materia di capacità
assunzionali sono da ritenere superate, ma le singole amministrazioni devono raccordare
le nuove regole con quelle precedenti e nella spesa del personale devono introdurre, al di
là delle indicazioni dettate dai Ministeri della Pubblica Amministrazione, dell’Economia e
Finanze e dell’Interno nella circolare illustrativa del Decreto del 17 marzo 2020, tutte le
voci che sono sostanzialmente da considerare come tali, quali il rimborso degli oneri per il
personale in convenzione. La richiesta di rendere più flessibili le disposizioni sul calcolo
della spesa del personale, in particolare per le voci escluse e per gli oneri derivanti da
quelle avviate prima del 20 aprile, è stata avanzata dall’Anci.
La deliberazione della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Lombardia
n. 112/2020 ha stabilito che le capacità assunzionali fissate dalla normativa precedente al
d.l. n. 34/2019 sono da ritenere superate, anche se occorre aggiungere che le stesse non
sono state abrogate.
Viene detto che nella nuova normativa “il fulcro centrale sia dato da una nuova e diversa
regola assunzionale rispetto al passato, che, superando la cd logica del turnover, è basata
sulla sostenibilità finanziaria della spesa, ossia sulla sostenibilità del rapporto tra spese di
personale ed entrate correnti”.
Di conseguenza, “per le procedure effettuate dal 20 aprile i comuni virtuosi, che possono
incrementare le assunzioni, devono comunque mantenere la spesa del personale entro i
valori soglia previsti e non possono, pertanto, utilizzare il turnover per l’anno in corso
ovvero procedere alla copertura al cento per cento delle cessazioni di personale, a
prescindere da tali valori soglia e dalle percentuali assunzionali stabilite dal d.l. n. 34/2019
e dalla normativa di attuazione contenuta nel decreto del 17 marzo 2020”.
Le amministrazioni locali devono calcolare la spesa del personale da utilizzare per definire
il rapporto con le entrate correnti considerando in termini sostanziali quelle che sono effettivamente tali, anche superando l’elencazione contenuta nella circolare illustrativa del
Decreto del 17 marzo. In questa direzione vanno le indicazioni contenute nella
deliberazione della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Lombardia n.
125/2020.
In premessa ci viene detto che l’articolo 33 del d.l. n. 34/2019 “ha apportato significative
modificazioni alle facoltà assunzionali dei Comuni .. si tratta di una diversa regola
assunzionale con la quale viene indirettamente sollecitata la cura dell’ente nella riscossione
delle entrate e la definizione con modalità accurate, del FCDE [e si] stabilisce una diversa
modalità di calcolo dello spazio assunzionale dell’ente, facendo riferimento ad un
parametro finanziario, di flusso, a carattere flessibile”. Sulla base della nuova disposizione,
“il comune non è tenuto a nessun obbligo di doppia contabilità della capacità assunzionale
ma è richiamato, all’applicazione del nuovo metodo che, se da un lato conferisce maggiore
elasticità nella politica del personale, dall’altro richiede maggiore responsabilizzazione nella
gestione equilibrata delle politiche assunzionali”.
Quanto alle voci da includere nella spesa del personale “dovrà essere considerata spesa
di personale, dal comune capofila come anche dagli altri comuni, tutto ciò che attiene,
nella sostanza, all’assunzione del personale stesso. Spetta all’ente motivare
adeguatamente l’inclusione (o l’esclusione) di voci che, per loro natura, presentino
eventuali ambiguità, da sciogliere sulla base del richiamato principio contabile”. Per cui, si
deve considerare che la spesa per il rimborso del costo del segretario che i comuni
convenzionati versano all’ente capofila deve essere considerato compreso nella spesa del
personale, anche se la circolare illustrativa del decreto assume come punto di riferimento
l’intervento 01 in cui questi oneri non sono compresi.
Quanto alle voci da escludere, ci viene detto che “le norme del sistema previgente che, per
motivi diversi, stabiliscono puntualmente un insieme di voci da stralciare dalla spesa
effettiva del personale, non travolte dal nuovo sistema di calcolo dello spazio
assunzionale, vanno con esso armonizzate. Sarà quindi responsabilità dell’Ente stabilire e
motivare eventuali correttivi rispetto alla prassi precedente la riforma.
L’Anci ha diffuso la propria nota di lettura sull’applicazione dell’articolo 33 del d.l. n.
34/2019 alla luce del decreto attuativo dello scorso 17 marzo e della circolare illustrativa.
Essa tende, oltre che a dare conto delle iniziative assunte dalla stessa associazione per
ampliare gli spazi entro cui i comuni possono effettuare assunzioni di personale, a cercare
di allargare la deroga introdotta dalla circolare illustrativa del citato decreto per le
assunzioni avviate prima del 20 aprile.
Nel salutare come utili le misure contenute in tali provvedimenti e che ampliano le capacità
assunzionali, viene subito sottolineato che “il combinato disposto della disciplina contenuta
nel Decreto e nella Circolare non considera gli effetti sulle assunzioni dei Comuni, prodotti
dall’intervenuta emergenza determinata dalla pandemia da Covid-19 e quindi le eventuali
implicazioni derivanti da questi effetti sul nuovo regime appena introdotto”.
Viene richiesta in primo luogo “l’esclusione dal rapporto delle voci di spesa che hanno
effetti neutri ai fini della sostenibilità finanziaria, quali ad esempio: spesa di personale
etero-finanziato, con finanziamenti comunitari o privati; LSU; rimborso al Comune capofila
in caso di convenzione di segreteria; spesa per lavoro straordinario e altri oneri di
personale direttamente connessi all’attività elettorale con rimborso dal Ministero
dell’interno; spese sostenute per il personale comandato presso altre amministrazioni per
le quali è previsto il rimborso dalle amministrazioni utilizzatrici; spese finanziate con quote
di proventi per violazioni al codice della strada”, nonché delle risorse per i maggiori oneri
derivanti dai rinnovi contrattuali e le spese per il personale appartenente alle categorie
protette, nel limite della quota d’obbligo. Ricordiamo che queste sono voci che vanno in
deroga alla spesa del personale utile ai fini del calcolo del rispetto del suo tetto massimo,
sulla base delle previsioni di cui al comma 557 della legge n. 296/2006.
E’ di grande rilievo la seguente indicazione: “per quanto riguarda la salvaguardia delle
procedure avviate, la Circolare fa salve quelle per le quali alla data del 20 aprile 2020
siano state effettuate le comunicazioni ex art. 34-bis del D.Lgs. n. 165/2001, anche
qualora dette assunzioni riguardino l’utilizzo di facoltà assunzionali residue degli ultimi 5
anni, eventualmente derogando, con riferimento al solo anno 2020, ai valori soglia,
all’ovvia condizione che tali procedure comprendano la prenotazione nelle scritture
contabili della relativa spesa presunta come da principi contabili (5.1 del principio relativo
alla contabilità armonizzata, all. 4.2 del d.lgs. n.118 del 2011). A tal proposito, si ritiene
importante precisare che il richiamo della Circolare alla valutazione della capacità di rientro
nei limiti di spesa del 2021 fissati dalla norma debba considerarsi riferito ai soli enti che, in
ragione degli effetti finanziari determinati dall’opzione assunzionale in questione,
registrerebbero a partire dal 2021 un rapporto fra Spese per il personale ed Entrate
correnti nette tale da connotarli quali enti con elevata incidenza della spesa di personale
sulle entrate correnti, ai quali è [dunque] richiesto di attuare una riduzione del rapporto
spesa/entrate (cfr. Tabella 3 della Circolare), nei termini previsti dalla norma primaria e
dalla stessa Circolare”. Ed ancora, sullo stesso punto, “in definitiva, il parametro soglia che
risulterà a partire dal 2021, anche per effetto delle avvenute assunzioni derivanti dalle
procedure avviate ante 20 aprile 2020, determinerà la posizione dell’ente ai fini
dell’applicazione delle nuove regole assunzionali”.
Viene evidenziato, sul versante delle conseguenze sul fondo per la contrattazione
decentrata, che “la norma consente una crescita controllata e proporzionata, in relazione
agli incrementi di organico, delle risorse accessorie necessarie sia per l’alimentazione del
fondo che per la retribuzione degli incaricati di posizione organizzativa”.
IL FONDO E LA CONTRATTAZIONE DECENTRATA DOPO IL DL 34/2019
La contrattazione collettiva decentrata integrativa deve essere conclusa entro l’anno ed i
revisori dei conti si devono esprimere prima della sottoscrizione definitiva del contratto
decentrato. Anche in caso di contrattazione decentrata integrativa tardiva i compensi
incentivanti la performance possono essere erogati se il fondo è stato costituito e se sono
stati assegnati gli obiettivi.
In premessa si devono sollecitare le amministrazioni che non lo hanno già fatto a dare
corso rapidamente alla costituzione del fondo per la contrattazione decentrata integrativa,
attività che appartiene alla competenza dell’ente e che è oggetto di informazione ai
soggetti sindacali.
Nella costituzione del fondo del 2020 si applicano le regole dettate dal CCNL 21.5.2018,
articolo 67. Per tutte le amministrazioni le differenze rispetto al 2019 sono date, nella parte
stabile, dall’inserimento della RIA e degli assegni ad personam che erano percepite dai
dipendenti cessati nel 2019. Tali risorse devono essere incluse nel tetto del fondo per la
contrattazione decentrata, quindi concorrono al vincolo di non superare l’importo del 2016.
Nella parte variabile si devono inserire, sempre entro il tetto complessivo, le somme non
erogate nell’anno passato ai dipendenti cessati a titolo di RIA e di assegni ad personam.
Ed inoltre si devono adattare le voci di parte variabile.
Le amministrazioni in cui aumenta il numero dei dipendenti in servizio rispetto a quelli
presenti al 31.12.2018 devono dare corso all’aumento del fondo in modo da mantenere
invariata la incidenza media pro capite di tale anno. Da sottolineare che, per esplicita
previsione legislativa, occorre calcolare non solo il fondo per la contrattazione decentrata,
ma anche quello per le posizioni organizzative. E, di conseguenza, l’eventuale incremento
può essere utilizzato anche per l’aumento del fondo delle posizioni organizzative.
Nel calcolo dei dipendenti la RGS invita, con la nota 6487 che illustra l’applicazione delle
analoghe previsioni dettate dal d.l. n. 35/209 per la sanità, ad utilizzare i cedolini che sono
stati erogati: 12 cedolini equivalgono ad un dipendente presente per l’intero anno. Il personale deve essere ricondotto a tempo pieno, quindi i part time vengono conteggiati
sulla base del ridotto impegno orario. Viene evidenziato che si deve tenere conto dei
dipendenti assunti a tempo indeterminato, mentre per calcolare il valore medio pro capite
si devono calcolare anche i dipendenti a tempo determinato. Il calcolo deve essere
effettuato in modo distinto per i dirigenti e per i dipendenti. Esso può essere effettuato in
via preventiva, salvo conguaglio finale in caso di variazione del personale effettivamente in
servizio.
Viene suggerito dallo stesso parere che tali risorse aggiuntive siano “finalizzate in sede di
contrattazione decentrata integrativa alla sola remunerazione degli istituti del trattamento
accessorio del personale neo assunto nel corso dell’anno di riferimento”.
Non si possono sottoporre all’esame dei revisori dei conti i contratti già sottoscritti e le
procedure di contrattazione si devono concludere entro l’anno: in questa direzione vanno
le indicazioni contenute nella deliberazione della sezione regionale di controllo della Corte
dei Conti della Puglia n. 85/2020.
Leggiamo in primo luogo che “il corretto iter di svolgimento richiede l’invio formale
all’organo di revisione dei conti delle relazioni oggetto di certificazione e, qualora non
pervengano rilievi entro 15 giorni, la possibilità di sottoscrivere comunque il contratto
integrativo”.
La seconda indicazione è la seguente: “nel caso di mancanza di certificazione da parte
dell’organo di revisione o addirittura di diniego di certificazione appare assolutamente non
condivisibile l’ipotesi di autotutela conservativa mediante convalida non foss’altro per il
fatto che l’atto ipoteticamente oggetto di convalida (la certificazione del collegio dei
revisori) non è esistente (o peggio ha contenuto negativo, di diniego di certificazione) e
pertanto la convalida appare oggettivamente impossibile (dato che non può convalidarsi
un atto che non è mai venuto ad esistenza) o comunque in contrasto con un altro atto (il
diniego di certificazione)”. Non si può dare corso, in quanto in contrasto con la logica che è
alla base delle scelte contenute nel d.lgs. n. 165/2001, neppure alla certificazione ex post.
Per cui, salva la ipotesi del silenzio assenso, “non è possibile sottoscrivere ed applicare il
contratto integrativo privo di certificazione in quanto non ancora rilasciata o addirittura
avente rilievo negativo”.
Quanto alla corretta imputazione della spesa, ci viene ricordato che “all’atto della
sottoscrizione del contratto integrativo decentrato (o, comunque, della cosiddetta pre-
intesa) vengono impegnate le spese per le obbligazioni relative al trattamento accessorio
imputandole contabilmente agli esercizi del bilancio di previsione cui tali obbligazioni si
riferiscono (o diventano esigibili tramite l’istituto giuscontabile denominato fondo
pluriennale vincolato)”. Viene altresì detto che “l’atto costitutivo finalizzato ad attribuire il
vincolo contabile alle risorse è il provvedimento formale di costituzione del fondo, mentre
l’accordo decentrato costituisce l’atto dal quale scaturisce il vincolo giuridico di
prenotazione della posta al Fondo Pluriennale Vincolato”, per come affermato dal parere
della sezione di controllo della Corte dei Conti del Veneto con la deliberazione n.
263/2016.
Ed inoltre, “ancor prima della sottoscrizione dell’accordo decentrato, atto dal quale
scaturisce il vincolo giuridico di prenotazione della posta al fondo pluriennale vincolato,
assume rilievo la costituzione del fondo quale atto unilaterale da parte dell’Amministrazione ed elemento essenziale per consentire la corretta imputazione, in base al richiamato principio contabile, delle risorse destinate alla parte stabile ed alla parte
variabile dello stesso fondo. Tuttavia, se la costituzione del fondo si atteggia quale
presupposto per l’apposizione del vincolo sul risultato di amministrazione, la sottoscrizione
del contratto decentrato è il presupposto necessario ed indispensabile per l’erogazione
delle risorse, in quanto ne rappresenta il titolo giuridico legittimante. Inoltre, appare
opportuno sottolineare che la quota variabile del fondo non può consolidarsi nel fondo stesso, in quanto contenente voci con carattere occasionale, soggette a variazioni annuali
e che pertanto trovano esclusiva applicazione nell’anno in cui sono state
discrezionalmente previste ed entro i limiti e le condizioni stabilite dalla normativa, oltre
che dai contratti collettivi di riferimento”.
Altra importante indicazione è la seguente: ai sensi dell’articolo 40, comma ter, del d.lgs.
n. 165/2001 gli enti locali devono costituire il fondo tempestivamente all’inizio dell’esercizio
e avviare immediatamente il tavolo negoziale per la sottoscrizione dell’accordo stabilendo,
sin dalla prima riunione, un congruo termine entro cui sottoscrivere il contratto (o la pre-
intesa)”.
Inoltre, occorre che “l’iter amministrativo e contrattuale si perfezioni nella prima parte
dell’esercizio e comunque entro l’anno di riferimento, con la stipula del contratto
integrativo”.
Infine, si deve ritenere “che le disposizioni in esame debbano essere interpretate nel
senso che le relazioni tecnico-finanziaria ed illustrativa attinenti al contratto decentrato
vadano tempestivamente inviate al collegio dei revisori dei conti e che non si debba
procedere alla sottoscrizione del contratto integrativo qualora non vi sia certezza della
trasmissione degli atti all’organo di revisione o, peggio, qualora il medesimo organo abbia
formulato rilievi, non superati nella fase seguente o qualora vi sia stata una certificazione
negativa. Né è possibile sottoporre a controllo dell’organo di revisione dei conti contratti
integrativi già sottoscritti ed applicati”.
Se il fondo per la contrattazione decentrata, è stato costituito e certificato, se gli obiettivi
sono stati assegnati e, si deve aggiungere, se la metodologia di valutazione è adeguata
alle previsioni legislative, la performance individuale può essere incentivata, anche se il
contratto decentrato interviene solo nell’anno immediatamente successivo. Siamo in
presenza di una indicazione molto importante ed innovativa contenuta nel parere Aran
CFL 37.
Le sezioni di controllo della Corte dei Conti, ci viene detto, hanno ritenuto che la
erogazione della produttività in mancanza del contratto decentrato fisse illegittima.
Evidenzia il parere dell’Aran che “la Corte dei Conti, Sezione di controllo della regione
autonoma del Friuli Venezia Giulia, con la deliberazione n. 20/2018, ha fornito ulteriori
elementi che consentono di affrontare la problematica posta in modo parzialmente
diverso”.
Nel caso specifico oggetto del parere è stato affermato che, “pur in presenza di un
contratto integrativo sottoscritto l’anno successivo, sussistano tutti i requisiti sostanziali per
l’erogazione dei compensi correlati alla performance: oltre a un’adeguata, formale e
definitiva costituzione del Fondo entro l’anno, certificato dall’Organo di revisione, anche
una tempestiva assegnazione degli obiettivi (individuali e/o collettivi) in modo che
il personale dipendente abbia potuto dispiegare consapevolmente e proficuamente le
proprie energie lavorative a fronte dell’attività incentivata e nell’interesse finale dell’ente.
L’Aran ne trae la seguente conclusione: “sussistendo tali requisiti sostanziali ed avendo la
contrattazione integrativa – ancorché definitasi nell’anno successivo –  operato nei limiti del
suo ambito di riferimento, senza avere alcuna parte nell’individuazione degli obiettivi, nella
determinazione del loro valore e del personale da coinvolgere, nella fissazione dei criteri di
valutazione, le somme destinate ad incentivare la produttività possono comunque essere
erogate. Per operare in tal senso, devono necessariamente sussistere anche gli ulteriori
presupposti fissati dalle norme contabili affinché le risorse non impegnate nell’anno di
riferimento possano confluire nella parte vincolata dell’avanzo di amministrazione
(ovverosia, la previa costituzione del Fondo nel corso dell’esercizio e la intervenuta
emissione della certificazione dell’organo di revisione)”.
LE CAPACITA’ ASSUNZIONALI
Nella concreta applicazione delle previsioni dettate dall’articolo 33 del d.l. n. 34/2019, per
come interpretato per le regioni dal decreto del Ministro della Pubblica Amministrazione
del 3 settembre 2019 e per i comuni dal decreto dello stesso Ministro del 17 marzo 2020,
si registrano importanti novità. Esse sono determinate dalla legge di conversione del d.l. n.
104/2020 e dalle deliberazioni delle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti della
Liguria n. 91/2020 e della Lombardia n. 134/2020. La novella legislativa neutralizza dal
2021 le entrate e le spese per le assunzioni eterofinanziate effettuate a partire dalla metà
del mese di ottobre. La pronuncia dei giudici contabili liguri determina lo stesso effetto
senza un vincolo temporale. La pronuncia dei giudici contabili lombardi stabilisce che la
spesa per le assunzioni delle categorie protette entro la quota d’obbligo vadano comunque
considerate comprese negli oneri per il personale ai fini della determinazione del rapporto
con le entrate correnti, parametro che ricordiamo l’articolo 33 del d.l. n. 34/2019 assume
come punto di riferimento per determinare le capacità assunzionali delle amministrazioni.
A partire dal 2021 vengono sterilizzate, ai fini del calcolo delle capacità assunzionali, sia le
spese che le entrate dei comuni, delle regioni e delle province per le assunzioni che sono
finanziate, anche parzialmente da parte di altri soggetti. Lo prevede l’articolo 57, comma 3
septies, della legge di conversione del d.l. n. 104/2020.
La disposizione stabilisce che le assunzioni finanziate da altri soggetti ed effettuate a
partire dal giorno successivo alla data di entrata in vigore della legge di conversione,
quindi dal 14 ottobre, siano “neutralizzate” ai fini della determinazione delle capacità
assunzionali di cui all’articolo 33 del d.l. n. 34/2019. A tal fine la spesa deve essere
esclusa da quella per il personale e le entrate devono essere escluse da quelle correnti
che servono a determinare tale rapporto. Questa disposizione opera, ovviamente solo per
la quota così sostenuta, anche nel caso di finanziamento parziale. Ed infine essa opera
non solo per i finanziamenti permanenti, ma anche per quelli che hanno un termine: in
questo caso solamente entro tale arco temporale.
La disposizione determina una significativa riduzione del rapporto tra spesa del personale
ed entrate correnti e, quindi, migliora la condizione di numerose amministrazioni come
capacità assunzionali. Si deve sottolineare che essa copre le assunzioni che sono state
effettuate o lo saranno a partire dalla metà del mese di ottobre. Il che determina la
conseguenza che le assunzioni avviate prima del 20 aprile e con la relativa spesa
prenotata rimangono al di fuori degli oneri per il personale del 2020 e quelle effettuate dal
14 ottobre e con oneri finanziati da altre amministrazioni vengono sterilizzate a partire dal
2021.
Le spese per il personale finanziate da altri soggetti e le relative entrate vanno escluse dal
computo dei relativi oneri ai fini della determinazione del rapporto con le entrate correnti.
E’ quanto chiarisce la sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Liguria con
la deliberazione n. 91/2020. La pronuncia si riferisce espressamente alle assunzioni
consentite agli enti liguri dall’articolo 2 del d.l. n. 109/2018 per la emergenza che è stata
determinata dalla caduta del ponte cd Morandi, ma detta principi che la stessa pronuncia
estende a tutte le assunzioni eterofinanziate e per le quali è stata stabilita dalla stessa
normativa la deroga sia alla spesa del personale di cui al comma 557 delle legge n.
296/2006 sia alla spesa per le assunzioni flessibili di cui all’articolo 9, comma 28, del dl n.
78/2010.
In premessa, la logica ispiratrice del provvedimento viene così sintetizzata: “la nuova
disciplina legittima le assunzioni a tempo indeterminato nel momento in cui, quale
presupposto (dato storico-statico) emerga un rapporto congruo tra spese complessive di
personale dell’ultimo rendiconto e media delle entrate correnti dell’ultimo triennio (valore
che esprime appunto il grado di rigidità del bilancio dovuto alle spese di personale), a cui
affianca il rispetto pluriennale dell’equilibrio complessivo di bilancio (indice dinamico), per il quale la norma richiede, in quanto frutto di stime una specifica asseverazione da parte dell’organo di revisione (riferita alla complessiva sostenibilità finanziaria, in prospettiva
almeno triennale, delle assunzioni programmate da parte del bilancio dell’ente)”.
La deliberazione assume che la deroga dai vincoli di spesa di personale esistenti al
momento in cui la norma è stata adottata si possa estendere anche alle previsioni di cui
all’articolo 33 del dl n. 34/2019. Nella direzione della esclusione dal tetto alla spesa del
personale di quelle eterofinanziate vanno i principi affermati dalle deliberazioni delle
sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti della Liguria n. 116/2018, 105/2018,
56/2020 e 51/2019 del Friuli Venezia Giulia n. 17/2019 e del Piemonte n. 17/2019,
indicazioni per molti versi presenti nella deliberazione delle sezioni riunite di controllo della
Corte dei Conti n. 7/2011 e della sezione delle autonomie n. 26/2014 e n. 23/2017. Tali
interpretazioni vogliono valorizzare, “nel presupposto dell’assenza di oneri per l’ente
territoriale, l’esigenza di garantire adeguata flessibilità operativa alle amministrazioni
pubbliche, l’erogazione delle cui attività istituzionali, prescritte dalla legge possono mutare
nel tempo, richiedendo un temporaneo necessario incremento di spesa, specificamente
finanziato da una corrispondente entrata finalizzata. In caso contrario si limiterebbe la
possibilità per lo Stato o per le regioni, come a qualsiasi altro ente pubblico, di delegare,
avvalersi o comunque di utilizzare l’articolazione organizzativa di altra amministrazione,
nei casi in cui la legge lo preveda, imponendo un’antieconomica duplicazione di strutture e
un irrigidimento nella taratura delle dotazioni organiche”. Queste indicazioni
giurisprudenziali sono state riprese dalla prima citata disposizione contenuta nel comma 3
septies dell’articolo 57 del dl n. 104/2020
IL FONDO PER LA CONTRATTAZIONE DECENTRATA
Le amministrazioni locali e regionali devono dare corso rapidamente alla costituzione del
fondo per le risorse decentrate del 2020, così da consentire l’avvio della contrattazione
decentrata. Nei comuni e nelle regioni in cui il numero dei dipendenti cresce rispetto al
personale in servizio al 31 dicembre 2018 si deve dare corso all’aumento del fondo in
modo da lasciare inalterata la incidenza media pro capite dei dipendenti sul fondo stesso.
Per il resto le regole da applicare per la costituzione del fondo del 2020 sono quelle fissate
dai contratti nazionali, nel rispetto del tetto complessivo al salario accessorio.
L’articolo 33 del d.l. n. 34/2019, che è applicabile per le regioni dallo scorso 1 gennaio e
per i comuni dal 20 aprile sulla base, rispettivamente, dei decreti attuativi del 3 settembre
2019 e del 17 marzo 2020, detta le regole per l’aumento del fondo nel caso di incremento
del personale in servizio, mentre precludono il taglio del fondo per il salario accessorio in
caso di diminuzione del personale. Si attende l’emanazione delle specifiche regole per le
provincie e le città metropolitane.
Occorre in premessa sottolineare due dati:
a) Questo incremento va ovviamente in deroga al tetto del salario accessorio per
l’anno 2016;
b) siamo in presenza di un aumento obbligatorio: la disposizione utilizza infatti il verbo
al modo indicativo, per cui occorre necessariamente dare attuazione alla
prescrizione.
Nella effettuazione di questo occorre utilizzare gli istituti previsti dal contratto nazionale.
Il primo è costituito dall’inserimento dei risparmi della RIA e degli assegni ad personam dei
dipendenti cessati dal servizio nell’anno precedente. Questi incrementi vanno nella parte
stabile per la cifra che non si eroga più ed, una tantum, in quella variabile per i risparmi
che si sono realizzati nell’anno precedente. Mentre ordinariamente questi incrementi
vanno nel tetto del fondo per il salario accessorio, nelle amministrazioni in cui aumenta il
personale in servizio vanno in deroga.
Il secondo incremento possibile, da utilizzare nel caso di un aumento stabile del numero di
dipendenti, è costituito dal ricorso all’articolo 67, comma 5, lettera a) del CCNL 21.5.2018,
cioè l’incremento in caso di implementazione della dotazione organica.
Gli altri incrementi possibili, da utilizzare in caso di un aumento del numero dei dipendenti
che ha un carattere contingente, sono costituiti dal ricorso sia all’articolo 67, comma 4,
cioè l’incremento fino allo 1,2% del monte salari 1997, sia al comma 5, lettera b), dello
stesso articolo, cioè all’aumento legato al raggiungimento di specifici obiettivi.
Nella determinazione della misura di questi incrementi occorre tenere conto che si deve
lasciare invariata la incidenza media pro capite dei dipendenti sul salario accessorio.
Non sono state fornite indicazioni sulla inclusione o meno del personale a tempo
determinato nella base di calcolo, tema assai importante per gli enti che stanno dando
corso alla stabilizzazione dei lavoratori precari, quindi che registrano un aumento del
personale a tempo indeterminato, ma non del numero complessivo del personale in
servizio. A parere di chi scrive è necessario dare corso ad un incremento del fondo nel
caso in cui nella sua costituzione non si sia tenuto conto del personale a tempo
determinato.
L’articolo 33 del d.l. n. 34/2019 fa espressamente riferimento sia al fondo per la
contrattazione decentrata del personale, sia al fondo per il salario accessorio delle
posizioni organizzative. Di conseguenza, nella ipotesi di aumento del personale si deve
andare a ritoccare in aumento anche questo fondo: in assenza di specifiche indicazioni si
suggerisce che ciò si concretizzi avendo cura di lasciare invariato il peso del fondo per le
posizioni organizzative rispetto a quello per il salario accessorio. Ovviamente, i comuni
senza dirigenti che hanno incrementato il fondo per le posizioni organizzative tagliando le
proprie capacità assunzionali non devono tenere conto di tale aumento, che è stato
finanziato -sulla base di una specifica disposizione di legge- ed attingendo a specifiche
voci. Si deve ricordare che questa disposizione non è stata abrogata dal legislatore in
modo espresso e che non vi sono indicazioni univoche e convincenti dalle quali trarre la
conclusione della sua abrogazione in modo implicito.
Si devono ricordare gli effetti negativi che si determinano a seguito della contrattazione
collettiva decentrata integrativa tardiva. Evidenziando in primo luogo che si deve
considerare preclusa la possibilità di dare corso alla stipula di un contratto decentrato per
gli anni precedenti, per cui nel 2020 il contratto collettivo decentrato integrativo del 2020
non può essere stipulato.
Per riassumere le conseguenze della contrattazione collettiva decentrata integrativa
utilizziamo le indicazioni dettate dalla deliberazione della sezione regionale di controllo
della Corte dei Conti delle Marche n. 40/2020, che in primo luogo invita gli enti a
procedere “tempestivamente, all’inizio di ciascun esercizio finanziario, a costituire il fondo”.
Ci viene ricordato che la procedura di contrattazione “si articola secondo un preciso
cronoprogramma caratterizzato da tre fasi obbligatorie e sequenziali, ossia l’individuazione
in bilancio delle risorse, l’adozione dell’atto di costituzione del fondo (che costituisce il
vincolo contabile alle risorse, quantificandole), atto che è di competenza del dirigente e
deve essere sottoposto alla certificazione da parte dell’Organo di revisione; la
sottoscrizione del contratto decentrato annuale, quale titolo idoneo al perfezionamento
dell’obbligazione”. Ed ancora, al punto 5.2, che i principi contabili stabiliscono che, in caso
di completamento dei 3 passaggi, “le economie di spesa confluiscono nella quota
vincolata del risultato di amministrazione, immediatamente utilizzabili secondo la disciplina
generale, anche nel corso dell’esercizio provvisorio .. l’impegno di spesa, connesso al
fondo, può essere adottato solo con la sottoscrizione della contrattazione integrativa .. che
è il presupposto necessario ed indispensabile per l’erogazione delle risorse, in quanto ne
rappresenta il titolo giuridico legittimante”.
La deliberazione sintetizza le 3 ipotesi che si possono determinare: “a) costituzione del
fondo e sottoscrizione del contratto entro la fine dell’esercizio: in tale caso, le risorse
(stabili e variabili) esigibili nel successivo esercizio, sono reimputate a tale esercizio
finanziandole con il fondo pluriennale vincolato; b) costituzione del fondo entro l’esercizio
e contratto non sottoscritto entro l’esercizio: le risorse .. confluiscono nella quota vincolata
del risultato di amministrazione e sono immediatamente applicabili, anche in esercizio
provvisorio; c) fondo non costituito nell’esercizio e, conseguentemente, contratto non
sottoscritto: le sole risorse stabili confluiscono nella quota vincolata del risultato di
amministrazione. Le risorse variabili costituiscono economie di bilancio”.
La circolare della Ragioneria Generale dello Stato n. 16, riprendendo le indicazioni
suggerite dalle deliberazioni delle sezioni regionali di controllo delle Corte dei Conti,
chiarisce che il tetto al salario accessorio deve essere considerato come complessivo.
Esso cioè non produce le sue conseguenze sui singoli fondi per la contrattazione
decentrata, ma sul complesso delle risorse destinate a questo fine, cioè su: fondo per la
contrattazione decentrata del personale, fondo per le posizioni organizzative, fondo per lo
straordinario, indennità di posizione e di risultato dei segretari e, per gli enti in cui sono
presenti, fondo per il trattamento economico accessorio dei dirigenti.
La presenza di un tetto complessivo consente lo spostamento diretto di risorse dall’uno
all’altro fondo nei casi previsti dalla contrattazione nazionale, che sono assai limitati. Le
risorse del fondo dei dirigenti possono essere spostate alla incentivazione del personale
solamente nelle regioni, entro il tetto previsto dal CCNL ed in caso di diminuzione dei
dirigenti in servizio. Le risorse non utilizzate del fondo per lo straordinario devono
incrementare la parte variabile del fondo per il salario accessorio del personale dell’anno
successivo, mentre la contrattazione decentrata può tagliare in modo permanente il fondo
per lo straordinario ed incrementare, nella stessa misura, la parte stabile di quello del
personale. Le risorse del fondo per la contrattazione decentrata dei dipendenti possono
essere spostate per la incentivazione delle posizioni organizzative solamente sulla base di
una specifica intesa da raggiungere in sede di contrattazione decentrata; mentre spetta
all’ente la decisione di spostare risorse da quelle destinate al salario accessorio delle
posizioni organizzative sul fondo per la contrattazione decentrata, dando corso al
confronto per la verifica di questa operazione.
Ma nulla impedisce ad un ente di non utilizzare istituti previsti per un fondo e di aumentare
nella stessa misura un altro fondo. Ad esempio, non dare corso alla riproposizione di
incrementi del fondo per la dirigenza legati alla attivazione di nuovi servizi ed invece dare
corso, nella stessa misura, all’inserimento nel fondo del personale della RIA e/o assegni
ad personam dei cessati ovvero all’incremento della parte variabile di tale fondo nella
misura massima dello 1,2% del monte salari del 1997. Da sottolineare che questa
possibilità non si deve ritenere limitata solamente alla parte variabile del fondo, ma può
toccare anche quella stabile.