LE DISPOSIZIONI DEL DL N. 95 PER GLI ENTI LOCALI

Materiale didattico a cura del dott. Arturo Bianco

Il DL n. 95/2012, convertito nella legge n. 135, è una vera e propria manovra finanziaria, sia per la quantità assai elevata di risparmi, sia per la profondità di numerose scelte in essa contenute.

Sono numerosi i settori in cui le attività degli enti locali sono direttamente toccate; basta ricordare il personale, la gestione associata, la razionalizzazione delle province, la istituzione delle città metropolitane, i nuovi vincoli dettati alla gestione finanziaria la spinta agli acquisti centralizzati, le razionalizzazioni all’uso delle autovetture, le misure per la diminuzione dei costi per il patrimonio pubblico.

IL PERSONALE

Continuano le forme di limitazione della spesa per il personale delle pubbliche e delle possibilità di assunzione. Tali limitazioni si aggiungono a quelle già disposte dalla normativa in vigore, in particolare da parte del DL n. 78/2010: esse dovrebbero determinare una ulteriore riduzione di questa importantissima componente della spesa pubblica e del numero dei dipendenti in servizio. In questo modo si dovrebbe incrementare la spinta alla riduzione della spesa per il personale e per i dipendenti in servizio, tendenza che –sulla base del rapporto sul lavoro pubblico della Corte dei Conti relativamente all’anno 2010- ha visto un calo di ambedue tali fattori in una misura compresa tra lo 1,5% ed il 2%. La relazione illustrativa al provvedimento quantifica in circa 24.000 unità, 13.000 delle quali nel solo comparto enti locali, senza considerare le regioni, il numero dei dipendenti pubblici che dovrebbero diminuire, cioè complessivamente circa lo 0,7%, mentre negli enti locali tale percentuale sale a circa il 2,7%.

Siamo in presenza di disposizioni che, sulla base delle indicazioni dettate dalla più recente giurisprudenza della Corte Costituzionale, da ultimo dalla sentenza n. 173/2012, non dovrebbero determinare dubbi di legittimità, in quanto possono essere ascritte nell’ambito delle materie rimesse alla competenza legislativa dello Stato ed in quanto redatte nella forma delle disposizioni di principio. Le più recenti pronunce della Consulta vanno infatti nella direzione di ampliare la nozione di norma di principio, che deve essere intesa come tale anche qualora si limiti a lasciare alle singole amministrazioni spazi di autonomia assai ridotti e limitati.

Le principali scelte contenute nel decreto sulla cd spending review riguardano le limitazioni alle dotazioni organiche nelle amministrazioni statali e negli enti locali, le novità sul personale da collocare in esubero, a partire da coloro che hanno una anzianità contributiva più elevata, la limitazione delle relazioni sindacali sia sulla rideterminazione delle dotazioni organiche che sul collocamento in esubero, il divieto di monetizzazione delle ferie non godute, il tetto al buono pasto, i limiti alle assunzioni di personale nelle amministrazioni dello Stato, il divieto di conferire incarichi di consulenza ai dipendenti collocati in quiescenza per attività analoghe a quelle svolte nell’ultimo anno, lo stimolo ad utilizzare la Ragioneria Generale dello Stato per il calcolo degli stipendi, le semplificazioni alla metodologia di valutazione, la introduzione di un premio per coloro che hanno ottenuto la valutazione migliore e l’estensione dell’assegnazione degli obiettivi al momento del conferimento dell’incarico dirigenziale.

Occorre evidenziare che le misure sono, per numerosi aspetti, meno drastiche di quelle che erano state anticipate (per esempio non è stata ridotta la facoltà di assunzione da parte degli enti locali), ma che comunque siamo in presenza di ulteriori limitazioni che si aggiungono a quelli già esistenti. Limitazioni che lasciano presagire la possibilità di continuare ad avere anche per il prossimo futuro la perpetuazione delle limitazioni oggi in vigore: tra tutte ricordiamo la possibile proroga del blocco della contrattazione collettiva nazionale e dei tetti ai fondi per la contrattazione collettiva decentrata integrativa.

Le dotazioni organiche

Si impone alle amministrazioni dello Stato di tagliare le propria dotazioni organiche di almeno il 10% per il personale e di almeno il 20% per i dirigenti, ivi compresi quelli generali. Il nuovo obbligo è dettato per le amministrazioni statali, salvo che il personale delle forze armate e del comparto scuola ed Afam (che sono oggetto di una normativa particolare): per gli enti locali si applicano per espressa disposizione contenuta nel comma 8 specifiche disposizioni contenute nell’articolo 16. Sono escluse dal taglio delle dotazioni organiche il comparto sicurezza, il corpo dei vigili del fuoco, il personale amministrativo degli uffici giudiziari, la magistratura ed infine, in quanto interessate da precedenti disposizioni, la Presidenza del Consiglio, il Ministero dell’economia e le agenzie fiscali.

Tali vincoli si aggiungono a quelli già dettati dalla normativa precedentemente in vigore, in particolare dall’articolo 74 del DL n. 112/2008 (taglio degli uffici dirigenziali del 20% per quelli generali e del 15% per gli altri, taglio del 10% al personale impegnato in compiti di supporto e del 10% alla dotazione organica complessiva); dall’articolo 2 del DL n. 194/2009 (tagli del 10% alla dotazione organica dei dirigenti ed a quella complessiva) e dall’articolo 1 del DL n. 138/2011 (tagli del 10% della dotazione organica dei dirigenti e di quella complessiva). A differenza delle previsioni dettate nella manovra di ferragosto dello scorso anno, il taglio sarà disposto non dalle singole amministrazioni, ma da un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, da emanare sulla base delle proposte avanzate dal Ministro per la Pubblica Amministrazione e dal Ministro dell’economia. Viene fissato il termine del 31 ottobre 2012 per la sua emanazione. L’apertura alla logica della cd spending review è data dalla scelta di consentire tagli differenziati tra le singole amministrazioni a condizione che complessivamente il tetto previsto sia raggiunto. Ricordiamo che siamo in presenza di tagli alle dotazioni organiche, quindi al fabbisogno generale, tagli che non necessariamente si trasformano automaticamente in riduzioni di personale. Da sottolineare che il comma 20 dispone espressamente la durata massima fino allo 1 ottobre 2012 degli incarichi dirigenziali a tempo determinato conferiti ai sensi dell’articolo 19, comma 5 bis, del DLgs n. 165/2001, cioè a dirigenti di altre PA, e fino alla scadenza dell’attuale mandato governativo per quelli conferiti ai sensi del comma 6 dello stesso articolo, cioè a soggetti esterni alle PA.

Fino alla adozione del DPCM con la limitazione delle assunzioni sono vietate le assunzioni di personale a qualunque titolo e le dotazioni organiche sono provvisoriamente individuate nel tetto dei posti coperti alla data di entrata in vigore del decreto stesso, fatte salve le procedure di assunzione –anche tramite mobilità- in corso, ma non quelle per il conferimento di incarichi dirigenziali a tempo determinato ex articolo 19, comma 6, del DLgs n. 165/2001. Sono ovviamente confermate le disposizioni che limitano le assunzioni di personale attualmente in vigore.

Le amministrazioni statali dovranno, entro i 6 mesi successivi alla entrata in vigore del DPCM, cioè entro il mese di aprile del 2013, se verrà rispettata la scadenza della fine del mese di ottobre per la sua emissione, provvedere alla riorganizzazione della propria organizzazione interna. Il legislatore detta al riguardo una serie di indicazioni di carattere generale. In primo luogo, la concentrazione dell’esercizio delle funzioni istituzionali e la revisione della organizzazione interna, così da evitare le duplicazioni. Ed ancora la riorganizzazione degli uffici ispettivi e di controllo. Ed inoltre la rideterminazione della rete periferica a livello regionale o, addirittura, sovra regionale. La unificazione, anche in sede periferica, delle funzioni logistiche e strumentali, ivi compresa la gestione del personale. Al riguardo si sollecitano le amministrazioni alla conclusione di appositi accordi per la realizzazione di forme di gestione associata. Ed infine la tendenziale assegnazione ad ogni dirigente di compiti gestionali, eliminando la possibilità di conferire loro incarichi di studio, ricerca o compiti ispettivi o di consulenza. Fino alla adozione delle misure di riorganizzazione, e comunque non oltre il 31 dicembre 2015, sono sospesi i concorsi per l’accesso alla fascia dirigenziale.

Le dotazioni organiche degli enti locali

Per gli enti locali sono dettate ulteriori specifiche previsioni in materia di dotazioni organiche. In primo luogo, si dispone che siano dettati, con uno specifico Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, i parametri per la rideterminazione delle dotazioni organiche degli enti locali. In tali parametri si dovrà tenere conto prioritariamente del rapporto tra dipendenti e popolazione residente. Si deve subito sottolineare che ai dipendenti degli enti locali si devono aggiungere quelli delle società cd in house, cioè affidatarie in modo diretto della gestione di un servizio pubblico locale, nonché di quelle che svolgono funzioni volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere non industriale, né commerciale, ovvero che svolgono attività nei confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni amministrative di natura pubblicistica, sulla base delle previsioni dettate dal DL n. 112/2008. Il termine per l’adozione di tale DPCM, sulla cui proposta deve essere acquisito l’assenso della Conferenza Stato Città ed autonomie locali, viene fissato al 31 dicembre del 2012. Con questo provvedimento si individuerà la media nazionale del personale in servizio presso gli enti locali. Il legislatore prevede espressamente che le amministrazioni in cui i dipendenti siano superiori di oltre il 20% alla media nazionale non potranno effettuare assunzioni a nessun titolo. Quelle in cui il personale risulti eccedente di oltre il 40% rispetto alla media nazionale dovranno collocare in disponibilità tale personale, utilizzando le norme previste dallo stesso DL n. 95/2012 per il personale in sovrannumero e/o in eccedenza. Da questa disposizione non deriva alcuna limitazione esplicita o implicita sulle possibilità di assunzione di personale da parte degli enti locali in attesa della entrata in vigore del DPCM.

Viene infine previsto che le province, fino alla concreta attuazione delle disposizioni dettate dallo stesso provvedimento sulla loro razionalizzazione e riduzione, non possano effettuare assunzioni di personale a tempo indeterminato.

Il personale in sovrannumero

La disposizione contenuta nell’articolo 2 passa quindi a dettare le regole da applicare nel caso in cui, a seguito della effettuazione delle operazioni prima ricordate, si determini una condizione di sovrannumero e/o di eccedenza, ivi comprese quelle per esigenze funzionali o finanziarie. Occorre evidenziare che tali disposizioni si applicano anche nel caso di enti locali che presentino questa condizione. Ovviamente, in queste amministrazioni rimane fermo il divieto di effettuare assunzioni di personale a qualsiasi titolo. Tale divieto comprende anche il trattenimento di personale che ha raggiunto la soglia massima per il collocamento in quiescenza. Queste disposizioni si aggiungono a quelle previste dall’articolo 33 del DLgs n. 165/2001, in particolare dal comma 5, che detta le regole da applicare per il riassorbimento, quanto meno parziale, del personale in eccedenza o sovrannumero. In primo luogo le amministrazioni, ovviamente con riferimento unicamente a quelle che dichiarino la eccedenza e/o il sovrannumero, devono continuare ad applicare la disciplina previgente rispetto al DL n. 201/2011, cd salva Italia, per il collocamento in quiescenza circa i requisiti per la pensione di vecchiaia e la pensione di anzianità e sui termini dilatori di decorrenza del trattamento. Tale disposizione opera nei confronti dei dipendenti che maturano, con le vecchie regole, la decorrenza entro il 31 dicembre 2014. E’ previsto che l’ente erogatore del trattamento pensionistico debba a richiesta certificare la presenza di tali requisiti. In pratica, l’ente può provvedere alla risoluzione unilaterale del rapporto assicurando il preavviso di almeno 6 mesi e senza obbligo di motivazione. Occorre considerare che comunque il rapporto di lavoro non cesserà prima della decorrenza del trattamento pensionistico, decorrenza calcolata sulla base della disciplina previgente. Sulla corresponsione del trattamento di fine servizio si applicano le regole di carattere generale se il dipendente ha maturato i requisiti per il trattamento pensionistico con le vecchie regole entro il 31 dicembre 2011. Negli altri casi, come si evidenzia nel dossier del Senato, “il termine dilatorio si computa considerando come data fittizia di cessazione del rapporto di lavoro, il giorno precedente la prima data di decorrenza del trattamento pensionistico che sarebbe stata possibile”. Questa è la prima misura da assumere e le singole amministrazioni devono darsi uno specifico piano, in cui individuare entro il 31 dicembre di quest’anno “la previsione delle cessazioni di personale, onde verificare i tempi di riassorbimento delle eccedenze, individuando i soprannumeri non riassorbibili entro due anni (rispetto al 1° gennaio 2013)”. Un altro strumento a disposizione è costituito dalla mobilità verso PA che presentano vuoti in dotazione organica, con diritto al mantenimento del trattamento economico in godimento, eventualmente quale assegno ad personam riassorbibile con i futuri miglioramenti. E’ previsto un esame con le organizzazioni sindacali, esame che si deve comunque concludere entro 30 giorni. E’ prevista l’emanazione di un DPCM in cui verranno anche indicate le tabelle di corrispondenza. Viene inoltre previsto, sempre previo esame con le organizzazioni sindacali da concludersi nel tetto massimo di 30 giorni, che si possa ricorrere alla stipula di contratti a tempo parziale per il riassorbimento delle eccedenze. Da sottolineare che si deve sempre usare il criterio della anzianità contributiva nella individuazione dei soggetti destinatari di tali provvedimenti. Viene previsto, nel caso di mancato riassorbimento delle eccedenze attraverso gli strumenti prima indicati, il collocamento in disponibilità del personale eccedente: tale periodo può essere prolungato fino a 48 mesi nel caso in cui dipendente maturi entro tale termine i requisiti per il collocamento in quiescenza.

La disposizione si conclude con una serie di ulteriori vincoli che sono dettati. In primo luogo, viene previsto che la Funzione Pubblica debba pubblicare sul sito internet l’elenco dei posti disponibili presso PA e che i dipendenti in esubero possano presentare domande di assunzione, domande cui deve essere data precedenza nelle assunzioni: la sanzione è il divieto di effettuare assunzioni di personale a qualsiasi titolo. Per agevolare tali processi è possibile, nel rispetto degli specifici tetti dettati dal legislatore, che le amministrazioni diano corso a specifici progetti di formazione.

Le relazioni sindacali

Vi sono modifiche delle regole sulle relazioni sindacali. Nell’ambito dell’articolo 5 del DLgs n. 165/2001 è previsto che, relativamente agli atti di gestione adottati dai dirigenti, per la determinazione della organizzazione degli uffici continua ad essere sufficiente la semplice informazione ai soggetti sindacali, informazione che deve necessariamente essere preventiva. Invece, per la misure riguardanti i rapporti di lavoro, quali come abbiamo visto in precedenza il collocamento in disponibilità, occorre invece dare corso all’esame congiunto. Esame che deve comunque concludersi entro i 30 giorni successivi, per ciò che riguarda il collocamento in disponibilità. La norma appare alquanto ambigua, in quanto prevede un intervento dei soggetti sindacali in ambiti gestionali ed in quanto il confine tra gli atti relativi alla organizzazione degli uffici e quelli relativi ai rapporti di lavoro è alquanto ambiguo ed incerto. Si può dire che questa disposizione sia figlia della logica posta a base dell’accordo tra il Governo e le organizzazioni sindacali dello scorso mese di maggio e sembra accrescere i margini entro cui è consentito l’intervento dei soggetti sindacali.

Alcune importanti correzioni sono dettate all’articolo 6 dello stesso DLgs n. 165/2001. Viene infatti stabilito che la organizzazione e disciplina degli uffici e la variazione delle dotazioni organiche sia una materia soggetta alla semplice informazione, indifferentemente preventiva o successiva, alle organizzazioni sindacali. Nei casi in cui ciò determini esuberi e/o mobilità viene richiesto in aggiunta anche l’esame dei criteri per la individuazione degli esuberi, nonché sulle modalità della mobilità: anche in questo caso comunque l’esame deve concludersi necessariamente entro 30 giorni. Viene previsto che, fino alla stipula dei nuovi contratti collettivi in cui questa materia dovrà essere disciplinata, sia dovuta ai soggetti sindacali la informazione su tutte le materie che sono individuate come oggetto di partecipazione sindacale da parte dei contratti collettivi in vigore.

Le assunzioni

Il legislatore detta in primo luogo il prolungamento di 1 anno dei vincoli attualmente in vigore per le assunzioni a tempo indeterminato di personale nelle amministrazioni dello Stato. Per cui, il tetto del 20% della spesa del personale cessato si applicherà fino al 2014; il tetto del 50% della spesa del personale cessato si applicherà nel 2015 e si ritornerà alla possibilità di utilizzare pienamente il tetto della spesa del personale cessato solamente a partire dal 2016. Si estendono tali limitazioni anche al personale del comparto sicurezza ed ai vigili del fuoco. Vengono dettate specifiche regole per le assunzioni nelle Università, estendendo in pratica a tali amministrazioni il tetto dettato per le altre amministrazioni statali. Specifiche regole sono dettate anche per gli enti di ricerca, regole che determinano restrizioni di minore rilievo. Le nuove disposizioni sulle assunzioni dettate per le amministrazioni dello Stato si applicano anche alle camere di commercio: si prevede il venire meno delle specifiche regole dettate in precedenza. Si deve evidenziare che il nuovo testo probabilmente determina l’effetto di fare salve le assunzioni già effettuate nel corso del 2012 sulla base delle regole precedentemente in vigore.

Per cercare di limitare gli effetti negativi sulla qualità dei servizi erogati è previsto che ogni amministrazione, il riferimento è di carattere generale, ma l’ambito di applicazione è dettato soprattutto per le amministrazioni del comparto sicurezza, dovranno recuperare ai servizi operativi il massimo di personale, togliendolo da quelli non destinati a tale scopo, e revisionando la nozione stessa di servizi operativi. I dipendenti di età inferiore a 32 anni vanno comunque destinati ai servizi operativi.

Viene fissato il tetto dello 80% della spesa dei cessati nell’anno precedente per le assunzioni di segretari comunali e provinciali. Si impone comunque il rispetto dei vincoli dettati dall’articolo 66, comma 10, del DL n. 112/2008, cioè il riferimento alla programmazione triennale del fabbisogno di personale e – per lo Stato – previa deliberazione del Consiglio dei ministri. La disposizione non è chiara se il riferimento deve andare alle assunzioni o ai posti per il corso concorso: sembra il tetto sia dettato per le effettive assunzioni, intendendo come tali l’assegnazione della sede a seguito del completamento del corso concorso e della assegnazione ad un albo regionale.

Il legislatore dispone che le cessazioni per processi di mobilità, ivi comprese quelli che si realizzano a seguito del collocamento in disponibilità di personale, non sono comprese ai fini della determinazione del tetto dei risparmi. In questo modo diventa una disposizione di carattere generale la previsione dettata dalle sezioni unite di controllo della Corte dei Conti per le cessazioni per mobilità negli enti locali.

Si detta il principio di carattere generale per cui le assunzioni devono prioritariamente riguardare il personale laureato e per livelli non dirigenziali.

Viene sospeso fino a tutto il 2014 il transito del personale della Guardia di finanza che è stato giudicato non idoneo al servizio militare per lesioni dipendenti da causa di servizio nelle qualifiche del personale civile del Ministero dell’economia e delle finanze.
Da sottolineare che viene ridotto il contingente di personale scolastico comandato presso gli uffici amministrativi del Ministero degli affari esteri e quello impegnato presso le scuole italiane all’estero, le scuole europee e le istituzioni scolastiche e universitarie estere, il che si realizza tramite modifiche al testo unico sulla istruzione. Si vietano in via transitoria le selezioni per il personale da destinare alle scuole all’estero. Sono dettati i principi, da applicare tramite uno specifico decreto del Ministro della Pubblica Istruzione, per il personale docente dichiarato inidoneo per ragioni di salute ai fini della individuazione come personale Ata e per il passaggio nei ruoli del personale non docente di quello docente attualmente titolare della classi di concorso C999 (insegnanti tecnico-pratici transitati nel 2005 dagli enti locali allo Stato) e C555(esercitazioni di pratica professionale). Sono dettati specifici chiarimenti per i vincoli alle istituzioni di nuove sedi scolastiche nelle aree montane caratterizzate da specificità linguistiche. Inoltre i docenti in esubero saranno utilizzati nella medesima provincia su posti esistenti, in altre classi di concorso, anche in altri gradi di istruzione, su posti di sostegno, su frazioni di posto disponibili presso gli istituti scolastici, su posti che dovessero rendersi disponibili durante l’anno scolastico, per la copertura di supplenze brevi e saltuarie. Vengono chiarite le disposizioni da applicare per le mansioni superiori dei docenti vicari. Viene stabilito che le scuole non debbano sostenere oneri per le visite fiscali cui sottopongono i propri dipendenti.

Sono dettate specifiche regole per la riduzione del personale del Ministero degli Affari Esteri.

Il mutamento di mansione degli autisti

Una prima misura contenuta nell’articolo 5 è connessa ai tagli per le spese relative alle autovetture: si prevede che al personale, o quanto meno una parte, di quello impegnato come autista o con compiti di supporto alla gestione del parco auto, vengano assegnate mansioni diverse. Esse devono essere coerenti con quelle precedentemente svolte: ricordiamo al riguardo il principio della esigibilità delle mansioni professionalmente equivalenti dettato dai contratti nazionali, negli enti locali dal CCNL 31.3.1999, a seguito della privatizzazione del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici. Rimangono ovviamente inalterati la categoria di inquadramento ed il trattamento economico in godimento.

I buoni pasto

Il valore massimo dei buoni pasto di tutte le PA, ivi compresi quelli per i dirigenti, non deve superare l’importo nominale di 7 euro. La possibilità di erogare buoni pasto di importo superiore cesserà dal prossimo 1 ottobre. Non sono previste forme di tutela o indennizzi di sorta per i dipendenti delle PA interessate. Vengono invece dettate alcune misure per evitare che la riduzione del valore dei buoni pasto possa determinare conseguenze negative per le società che forniscono i ticket. Viene infatti stabilito che, accanto all’adeguamento dei contratti stipulati dalle PA, sia comunque mantenuto il valore complessivo del contratto di aggiudicazione. La conseguenza è il possibile allungamento della durata dei contratti stessi. I risparmi costituiscono economie di bilancio per le amministrazioni e vi è un preciso divieto a che essi siano utilizzati per aumentare i fondi destinati al finanziamento della contrattazione collettiva decentrata integrativa: come si vede non vi è alcun vincolo neppure alla permanenza delle utilizzazione nell’ambito della spesa per il personale.

La monetizzazione delle ferie

Anche le ferie dei dipendenti pubblici sono entrate nel mirino del legislatore nazionale al fine di ottenere dei risparmi di spesa. Il DL n. 95/2012 infatti stabilisce il divieto della monetizzazione di quelle non godute. In questo modo, si vogliono evitare oneri aggiuntivi per le amministrazioni pubbliche connessi al loro mancato godimento in misura integrale. Ovviamente la misura può fare discutere ed è in ogni caso il segnale sia della condizione di difficoltà della finanza pubblica, in altri termini si sta raschiando il fondo del barile, sia della “attenzione non benevola” con cui si guarda al pubblico impiego. Ma ancora una volta occorre sottolineare che il fenomeno della mancata fruizione delle ferie è assai esteso nel pubblico impiego e negli enti locali. Il che costituisce contemporaneamente il segnale sia della inadeguatezza dei dirigenti nell’utilizzare i poteri e le capacità del privato datore di lavoro di cui sono stati dotati fin dal DLgs n. 29/1993, sia della “mentalità” di molti dipendenti che considerano il lavoro da svolgere come una sorta di optional.

L’articolo 5, comma 8, del DL n. 95 stabilisce che le ferie, i permessi ed i riposi dei dipendenti pubblici debbano essere fruiti sulla base delle previsioni dettate dai contratti collettivi nazionali di lavoro e che “non danno luogo in nessun caso alla corresponsione di trattamenti economici sostitutivi”. Si dispone la abrogazione di tutte le disposizioni che contengono principi diversi. Si stabilisce l’applicazione di questo principio anche alle cessazioni per mobilità, dimissioni, risoluzione, pensionamento e raggiungimento del limite di età. Si stabilisce infine che la violazione di questa disposizione determini contemporaneamente l’obbligo di recupero a carico del dipendente ed il maturare di responsabilità amministrativa in capo al dirigente.

La disposizione si applica con chiarezza a tutto il personale, quindi anche ai dirigenti, ai segretari ed ai titolari di posizione organizzativa. Con altrettanta chiarezza il legislatore stabilisce che essa si applichi a tutte le amministrazioni pubbliche, ivi compresi quindi regioni ed enti locali. Ricordiamo che siamo nell’ambito dell’ordinamento civile, a seguito della privatizzazione del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici, quindi la materia si deve considerare compresa nell’ambito delle competenze legislative nazionali.
La disposizione contiene una imprecisione, nel senso che considera una forma di cessazione la mobilità, mentre essa –sulla base delle previsioni di cui all’articolo 30 del DLgs n. 165/2001- costituisce una mera modificazione del rapporto di lavoro esistente ovvero una cessione del contratto. Comunque si deve interpretare la disposizione nel senso che anche in caso di mobilità si applica il divieto di monetizzare le ferie non godute.

Si ricorda che negli enti locali la monetizzazione delle ferie era consentita esclusivamente al termine del rapporto di lavoro e che, sulla base della giurisprudenza consolidata, occorreva dimostrare che le ferie non erano state godute per esigenze di servizio ovvero per dati di fatto non superabili. Elemento che ovviamente continua comunque a sussistere.
Si ricorda che le ferie non possono essere godute nella fase di preavviso.

La norma solleva problemi per la fase di prima applicazione, problemi che sono stati in buona misura risolti dal parere del Dipartimento della Funzione Pubblica dello lo scorso 6 agosto, parere reso all’Anci. Palazzo Vidoni ha chiarito che il divieto di monetizzare le ferie non godute all’atto della cessazione si applica a partire dallo scorso 7 luglio, cioè a partire dalla data di entrata in vigore del Dl n. 95/2012, cd spending review.
La prima conseguenza è quindi che tale divieto non si applica alle ferie non godute da parte dei dipendenti che sono cessati dal servizio in precedenza. In questi casi le amministrazioni possono continuare a monetizzare le ferie non godute fino a tale data sia da parte di coloro che cesseranno dal servizio successivamente all’entrata in vigore del provvedimento sia ovviamente da parte di coloro che sono cessati dal servizio in precedenza. Per cui esso si applica solamente alle ferie che non saranno godute a partire dalla data di entrata in vigore del nuovo provvedimento. Per la monetizzazione delle ferie non godute da parte del personale che cesserà dal servizio successivamente allo scorso 7 luglio occorre che vi sia una ulteriore condizione: deve risultare “incompatibile la fruizione a causa della ridotta durata del rapporto o a causa della situazione di sospensione del rapporto cui segua la sua cessazione (ad esempio i casi di collocamento in aspettativa per lo svolgimento del periodo di prova presso altra amministrazione a seguito della vincita di un concorso secondo le clausole di alcuni comparti)”. Quindi non per tutte le ferie non godute prima del 7 luglio per coloro che cesseranno dal servizio dopo tale data opera la monetizzazione: occorre dimostrare la esistenza di specifiche condizioni di impossibilità alla fruizione.

La Funzione Pubblica arriva a questa conclusione per l’assenza di norme transitorie e per la conseguente applicazione dei principi generali di interpretazione delle leggi, che dispongono come è noto solamente per il futuro.

La Funzione Pubblica richiama infine i dirigenti a formalizzare ed a motivare adeguatamente i provvedimenti di rigetto delle domande di ferie. Il che vuol dire che le amministrazioni non devono dimostrazioni acquiescenti dinanzi ai dipendenti che non richiedono le ferie: il nostro ordinamento non solo consente ma, per numerosi versi, impone al dirigente quale datore di lavoro di collocare d’autorità i dipendenti in ferie. Le ferie sono finalizzate al recupero psico fisico del lavoratore e costituiscono un diritto indisponibile. Esse possono essere rinviate da parte del dirigente solamente per il tempo previsto dal contratto nazionale (cioè i sei mesi successivi alla scadenza dell’anno in cui sono maturate) ed in presenza delle condizioni indicate dal legislatore e dai contratti collettivi nazionali di lavoro. Per il comparto regioni ed enti locali si applicano le disposizioni dell’articolo 18 del CCNL 6.7.1995.

Particolare attenzione, anche sulla base delle indicazioni dettate dalla giurisprudenza della Corte dei Conti, si deve avere comunque per la monetizzazione delle ferie non godute da parte dei dirigenti, stante che essi si autocollocano in ferie. Occorre dimostrare esplicitamente e con adeguata documentazione che esse non sono state godute per specifiche ragioni di servizio che devono risultare agli atti dell’ente (ad esempio richiesta del sindaco etc).

Ricordiamo inoltre che, sulla base del DLgs n. 66/2003, la mancata fruizione di almeno 2 settimane di ferie nel corso dell’anno e di altre 2 settimane entro i 18 mesi successivi alla scadenza dell’anno determinano il maturare di responsabilità per l’ente e per il datore di lavoro.

Gli incarichi

Viene dettato un nuovo vincolo al conferimento di incarichi di consulenza, studio e, possiamo aggiungere, ricerca ai dipendenti di tutte le PA che si sono collocati in quiescenza per attività analoghe a quelle che essi hanno svolto nella fase finale della propria attività quali dipendenti e/o dirigenti. Il divieto riguarda ovviamente le amministrazioni nei confronto dei propri ex dipendenti e/o dirigenti. La fase finale viene quantificata nell’ultimo anno prima del collocamento in quiescenza. Non vi è alcuna distinzione in ragione delle ragioni che sono alla base del pensionamento: il legislatore pone il divieto in termini generali, con riferimento alle tipologie di attività svolte e di quelle da svolgere.

Il calcolo degli stipendi

Anche gli enti locali devono stipulare una convenzione con il Ministero dell’economia per la gestione delle buste paga del personale ovvero devono assumere le condizioni praticate dallo stesso come base per la eventuale aggiudicazione del servizio a soggetti esterni. E, nel caso in cui abbiano già affidato il servizio all’esterno devono ridurre l’ammontare del corrispettivo di una misura non inferiore al15%. La disposizione non deve necessariamente essere applicata entro il prossimo 1 ottobre, ma a partire da tale data. E’ utile che le amministrazioni tengano conto dei parametri praticati dal Ministero dell’economia per valutare la opportunità di trasferire la gestione delle buste paga nel caso in cui essa sia gestita all’interno dell’ente con personale dipendente, assumendo che gli eventuali oneri aggiuntivi sostenuti dall’ente non sono da considerare come giustificati.

La disposizione stabilisce che la norma si applichi a tutte le amministrazioni comprese nell’articolo 1 del DLgs n. 165/2001. A parte la mancata citazione del comma 2 dello stesso articolo, come normalmente avviene, occorre considerare che senza alcun dubbio sono incluse nell’ambito di applicazione di questa disposizione le regioni e gli enti locali, ma non le loro società. SI ricorda che, sulla base delle previsioni dettate dal DL n. 98/2011, eravamo in presenza, quanto meno per gli enti locali, di una possibilità e non di un obbligo.

I dubbi nascono leggendo, in primo luogo, la parte dello stesso comma in cui si dispone che il commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi è abilitato ad individuare le regioni e le strutture sanitarie vincolate alla sua utilizzazione operando tale scelta tra quelle che hanno sforato i tetti di spesa. I dubbi sono accresciuti dalla lettura delle relazioni illustrative in cui si parla essenzialmente dei vincoli che discendono per le amministrazioni statali.

La norma stabilisce inoltre che le convenzioni debbano essere stipulate a partire dal giorno 1 ottobre. E’ bene evidenziare su questo aspetto che non siamo in presenza di un obbligo che deve essere applicato entro tale termine. Peraltro le condizioni previste nelle convenzioni del Ministero dell’economia richiedono tempi più lunghi di qualche mese per la concreta attivazione del servizio.

Viene inoltre previsto, sul modello di quanto disposto per gli acquisti in presenza di convenzioni Consip, che le condizioni applicate dal Ministero dell’economia debbano essere utilizzate come base di riferimento per l’acquisizione di tali servizi all’esterno. La comparazione deve essere effettuata assumendo “i costi di produzione dei servizi, diretti ed indiretti, interni ed esterni sostenuti dalle pubbliche amministrazioni”. E’ questo un elemento di cui si deve tenere adeguatamente conto: il suo effetto è infatti il maturare di una base assai ampia per il calcolo dei costi sostenuti, non potendoci limitare esclusivamente a quelli cd “vivi”, cioè che emergono dall’affidamento, ma dovendo sommare anche quelli sostenuti internamente.

Si irroga la sanzione della nullità dei contratti che non rispettano questi vincoli, con la maturazione di responsabilità amministrativa e disciplinare in capo al dirigente inadempiente.
Viene inoltre stabilito che sui contratti già in vigore di erogazione dei servizi di pagamento degli stipendi è disposto l’obbligo di rinegoziazione con “abbattimento del costo del servizio non inferiore al 15%”.

Il commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa acquisti di beni e servizi è abilitato ad individuare le regioni assoggettate al vincolo di rientro delle spese sanitarie e le loro strutture sanitarie vincolate alla utilizzazione di tali convenzioni.

Occorre subito chiarire se la disposizione si applichi anche a regioni ed enti locali. Non costituisce una circostanza impeditiva la loro ampia autonomia riconosciuta dalla Costituzione. Non vi sono a parere di chi scrive dubbi significativi di legittimità costituzionale: la disposizione ricalca le regole dettate per gli acquisti e per le convenzioni Consip che la Consulta ha già giudicato più volte legittime. Ed inoltre lo stesso articolo 5 al comma 6 qualifica tutte le disposizioni ivi contenute come “principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica”, quindi materia rimessa alla competenza legislativa statale. In ogni caso le amministrazioni hanno ampi margini di autonomia operativa, essendo vincolati esclusivamente al raggiungimento di uno specifico risultato in termini di risparmio, ma potendo scegliere in tale ambito le modalità applicative ritenute come più idonee. Quindi la risposta è da considerare come positiva: i comuni e le province sono da ritenere assoggettate all’applicazione di questa disposizione.

Nella determinazione dei costi che le amministrazioni sostengono per la gestione delle buste paga occorre riferirsi “ai costi di produzione dei servizi, diretti ed indiretti, interni ed esterni, sostenuti dalle pubbliche amministrazioni”. In altri termini, viene previsto direttamente da parte del legislatore che non si debba fare riferimento solamente ai costi sostenuti per l’acquisizione del servizio all’esterno, ma anche a quelli che l’ente sostiene al proprio interno, quali il personale impegnato, il software utilizzato, la quota dei costi generali etc.

Nel caso di gestione esternalizzata è quindi necessario aderire alla convenzione con il Ministero dell’economia o assumere come condizione da praticare nella eventuale scelta di un incaricato le condizioni dallo stesso praticate. Nel caso in cui questo servizio era già stato affidato all’esterno occorre applicare una riduzione del 15% delle condizioni applicate. La relazione illustrativa stima che il Ministero dell’economia pratichi condizioni migliori rispetto a quelle medie di mercato in una percentuale ben più elevata.

Altro confronto che deve essere effettuato è quello relativo ai parametri qualitativi della gestione attuale rispetto alle condizioni praticate dal Ministero dell’economia.

Non sembra che si possa ricavare un obbligo per le amministrazioni che gestiscono direttamente il servizio di ricorrere alle convenzioni con il Ministero dell’economia, ma si deve considerare quanto meno necessario che tali amministrazioni facciano una comparazione dei costi sostenuti attualmente e di quelli che sosterrebbero sulla base dell’adesione al servizio proposto dal Ministero di via XX Settembre. Molto spesso, il riferimento va soprattutto alle amministrazioni più piccole, in cui quindi non si possono realizzare economie di scala. In tali enti è assai probabile che i costi sostenuti siano più elevati di quelli previsti dalle convenzioni, considerando nell’ambito di tali costi tutti i parametri indicati dal legislatore (quindi la quota di personale utilizzata, l’ammortamento dell’hardware e del software utilizzato, la quota dei costi generali etc). In questi casi l’adesione al servizio determina risparmi soprattutto sul terreno della utilizzazione del personale, consentendo cioè alle amministrazioni di trasferire i dipendenti prima utilizzati per questa attività nello svolgimento di altri compiti. Per cui questa può essere una risposta da praticare in termini di razionalizzazione delle organizzazioni interne alla luce degli effetti derivanti dai vincoli alle assunzioni che il legislatore sta dettando in modo crescente.

La metodologia di valutazione

Una serie di importanti novità sono dettate in materia di valutazione, sia dei dirigenti che dei dipendenti.

Si introducono in primo luogo alcune modifiche, che vanno nella direzione dello snellimento e della semplificazione, alle regole oggi in vigore per la valutazione dei dirigenti, dei titolari di posizione organizzativa e dei dipendenti. Si dispone che gli obiettivi vadano assegnati ai dirigenti all’atto del conferimento dell’incarico, disposizione che fino ad oggi si applicava esclusivamente nelle amministrazioni dello Stato. Ed ancora si escludono i congedi di maternità, di paternità e parentali dai periodi di valutazione. Si impegnano le amministrazioni al costante monitoraggio degli esiti concreti della valutazione. Si introducono, nelle more della applicazione delle fasce di merito che sono state rinviate alla stipula dei nuovi contratti collettivi nazionali di lavoro, forme di premio per i dirigenti ed i dipendenti che ottengono una valutazione più elevata. Infine, si precisano le regole da applicare per garantire la trasparenza della erogazione dei premi.

Si deve sottolineare che il testo della legge di conversione è radicalmente modificato rispetto a quanto previsto nel testo iniziale del decreto legge, per cui abbiamo adesso alcuni significativi ritocchi alla disciplina dettata dal DLgs n. 150/2009, la cd legge Brunetta.

In primo luogo, con il comma 11, vengono modificati i criteri di valutazione dei dirigenti.

La metodologia di valutazione dei dirigenti deve utilizzare i seguenti parametri:

“raggiungimento degli obiettivi individuali e relativi all’unità organizzativa di diretta responsabilità”;
“contributo assicurato alla performance complessiva dell’amministrazione”;
“comportamenti organizzativi posti in essere”;
“capacità di valutazione differenziata dei propri collaboratori, tenuto conto delle diverse performance degli stessi”.

Rispetto ai criteri previsti dal DLgs n. 150/2009 vi è l’accantonamento di quello relativo alle “competenze professionali”.

E’ opportuno tenere conto delle precisazioni che sono state fatte per gli obiettivi, che continuano ad essere distinti in obiettivi individuali e di performance complessiva della amministrazione. Nell’ambito degli obiettivi individuali viene aggiunto che essi comprendono anche quelli della unità organizzativa diretta dal dirigente. Siamo così dinanzi ad una forma di semplificazione delle caratteristiche che devono avere gli obiettivi stessi, che sostanzialmente sono ascrivibili ai singoli dirigenti e/o sono ascrivibili all’andamento complessivo dell’ente nel suo insieme.

Sono ancora più significative le novità che vengono dettate con riferimento alle caratteristiche degli obiettivi. In primo luogo, si stabilisce che essi siano “predeterminati all’atto del conferimento dell’incarico dirigenziale”.

Questo mutamento deve essere sottolineato con particolare rilievo, in quanto viene ad incidere su una realtà che è caratterizzata dai numerosi ritardi che si accumulano progressivamente.

Ad avviso di chi scrive il provvedimento di conferimento dell’incarico deve contenere anche la indicazione degli obiettivi assegnati, che quindi non sono subordinati alla adozione dei documenti contabili. Il che vuol dire che gli obiettivi vengono in un qualche modo ad essere “sganciati” dai documenti di bilancio o, per meglio dire, essi ne devono costituire il presupposto e che di conseguenza, nei PEG si deve tenere conto degli obiettivi assegnati. SI deve peraltro evidenziare che il documento in cui gli obiettivi sono raccolti, cioè il Piano Dettagliato degli Obiettivi, ai sensi delle previsioni contenute nel DLgs n. 267/2000, si vedano in particolare le disposizioni contenute nell’articolo 197 e nell’articolo 108: non è in alcun modo necessariamente collegato ai documenti contabili di programmazione, in particolare al bilancio preventivo ed al PEG. Ovviamente si impone a questo punto che i documenti di programmazione tengano conto degli obiettivi e che questi siano eventualmente modificati ed aggiornati in relazione alle scelte eventualmente diverse effettuate con i bilanci e/o con i PEG.

Una ultima, ma non per importanza, considerazione merita di essere svolta. La assegnazione degli obiettivi con il conferimento dell’incarico dirigenziale determina uno spostamento della competenza alla loro individuazione: mentre in precedenza il documento veniva approvato dalla giunta, adesso è il sindaco che provvede in quanto spetta a lui la competenza alla assegnazione degli incarichi. Ovviamente, questa novità determina delle conseguenze che le singole amministrazioni devono valutare e rispetto alle quali devono scegliere i comportamenti più adeguati, nel ruolo che la giunta è comunque chiamata a svolgere in sede di approvazione del PEG e del PDO.

Il legislatore precisa inoltre le caratteristiche che devono avere gli obiettivi assegnati ai dirigenti: “specifici, misurabili, ripetibili, ragionevolmente realizzabili e collegati a precise scadenze temporali”. Si ricorda che l’articolo 5 del DLgs n. 150/2009 così ne definisce le caratteristiche minime: “a) rilevanti e pertinenti rispetto ai bisogni della collettività, alla missione istituzionale, alle priorità politiche ed alle strategie dell’amministrazione; b) specifici e misurabili in termini concreti e chiari; c) tali da determinare un significativo miglioramento della qualità dei servizi erogati e degli interventi; d) riferibili ad un arco temporale determinato, di norma corrispondente ad un anno; e) commisurati ai valori di riferimento derivanti da standard definiti a livello nazionale e internazionale, nonchè da comparazioni con amministrazioni omologhe; f) confrontabili con le tendenze della produttività dell’amministrazione con riferimento, ove possibile, almeno al triennio precedente; g) correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili”.

Vengono dettate nel seguente modo le nuove regole per la valutazione del personale, attività che –viene specificato se mai ve ne fosse stato bisogno- deve essere effettuata dai dirigenti:

“raggiungimento di specifici obiettivi di gruppo o individuali”;
“contributo assicurato alla performance dell’unità organizzativa di appartenenza”;
“comportamenti organizzativi dimostrati”.

Anche in questo caso sono necessari alcuni chiarimenti e precisazioni.

Rispetto alle regole contenute nell’articolo 9 del DLgs n. 150/2009 mancano i seguenti elementi: “qualità del contributo assicurato alla performance dell’unità organizzativa di appartenenza”, “competenze dimostrate” e “comportamenti professionali”. Siamo quindi dinanzi ad una semplificazione dei meccanismi di valutazione, che si concretizza nella eliminazione di ogni riferimento qualitativo alla performance organizzativa, nonché alle competenze ed ai comportamenti professionali. Si può dire, con particolare riferimento ai fattori relativi alle competenze professionali, che siamo dinanzi ad una scelta analoga a quella effettuata per i dirigenti.

Il legislatore stabilisce che non vadano considerati, ai fini della valutazione della performance individuale, i “periodi di congedo di maternità, di paternità e parentale”. La disposizione presenta una serie di elementi di ambiguità.

Il comma 11 quater impegna tutte le amministrazioni pubbliche ad effettuare il monitoraggio annuale dei sistemi di valutazione; si sottolinea così la necessità di dare corso ad un approccio pragmatico e sperimentale nell’applicazione di queste metodologie. E’ molto importante la definizione dei criteri che devono essere utilizzati nell’effettuazione di tale attività di monitoraggio: “impatto della valutazione in termini di miglioramento delle performance e sviluppo del personale”. Ovviamente lo scopo del monitoraggio è quello di “migliorare i sistemi di misurazione e valutazione in uso”. Si riconferma così l’assunto di fondo, ricordiamo fatto proprio dalla legge cd Brunetta, che la valutazione è da intendere come uno strumento di sviluppo organizzativo e che quindi la sua finalità non è la erogazione delle indennità di risultato o di produttività, ma che questi istituti e tutta la valutazione servono al miglioramento della qualità delle attività svolte ed alla crescita del personale.

Le amministrazioni devono svolgere tale attività con il supporto tecnico dell’Organismo indipendente di valutazione ovvero del Nucleo di valutazione.

Sul terreno operativo quindi occorre effettuare con cadenza almeno annuale questa attività ed è utile che nel regolamento siano precisate le relative regole operative.

Il comma 11 quinquies prevede che, nelle more della attivazione delle fasce di merito (ricordiamo che il DLgs n. 141/2011 le ha rinviate alla stipula dei nuovi contratti collettivi nazionali di lavoro, salvo che per la metà delle risorse aggiuntive che provengono dai risparmi ottenuti sulla base dei piani previsti dal DL n. 98/2011) sia comunque introdotta una forma di premio per i dirigenti ed i dipendenti che ottengono le migliori valutazioni. Si stabilisce che il premio debba andare ad una quota non inferiore al 10% dei dirigenti, dei dipendenti e, possiamo aggiungere, anche dei titolari di posizione organizzativa. La misura del compenso aggiuntivo deve essere compresa tra il 10 ed il 30% del “trattamento accessorio medio attribuito ai dipendenti delle stesse categorie”. Le risorse devono essere tratte dal fondo per la contrattazione decentrata, comprensivo anche degli eventuali incrementi disposti sulla base dei risparmi realizzati sulla base dei piamo di cui al DL n. 98/2011. Viene aggiunto, ove ve ne fosse stato bisogno, che per i dirigenti il riferimento è alla indennità di risultato.
Il comma 11 sexies detta infine le regole per la trasparenza dei premi erogati a dirigenti, titolari di posizione organizzativa e dipendenti. Questa disposizione può essere ritenuta un chiarimento di quanto previsto dall’articolo 11 del DLgs n. 150/2009. Si riconferma l’obbligo della trasparenza, da garantire tramite la pubblicazione sul sito internet dell’ente, delle forme di salario accessorio erogate. Il contenuto minimo delle informazioni da rendere pubbliche è il seguente:

“entità del premio mediamente conseguibili dal personal dirigenziale e non dirigenziale”;
“distribuzione del trattamento accessorio in forma aggregata, al fine di dare conto del livello di selettività utilizzato nella distribuzione dei premi e degli incentivi”.

L’abrogazione della vicedirigenza

Viene espressamente abrogata la vice dirigenza. Ricordiamo che questa possibilità era stata introdotta dalla legge n. 145/2002, cd legge Frattini, e che la sua concreta attivazione era rinviata alle scelte che dovevano su questa materia essere compiute dai contratti collettivi nazionali di lavoro. Talchè nel comparto regioni ed enti locali essa non è stata istituita.

LA GESTIONE ASSOCIATA

Superamento del vincolo dei comuni con popolazione inferiore a 1.000 abitanti alla gestione associata di tutte le proprie funzioni e servizi tramite una unione retta da specifiche regole ovvero tramite una convenzione in possesso delle caratteristiche individuate dal Ministero dell’interno; riscrittura delle funzioni fondamentali che i municipi fino a 5.000 abitanti dovranno gestire necessariamente in forma associata entro il 2013; riscrittura delle regole che disciplinano le unioni dei comuni e verifica della capacità delle convenzioni di realizzare effettivi risultati positivi in termini di efficienza ed efficacia della attività amministrativa, nonché di contenimento dei costi. Sono introdotte forme di incentivazione per le fusioni. Possono essere così sintetizzate le principali novità dettate dal DL n. 95/2012, cd spending review, alla gestione associata tra i piccoli comuni. Da aggiungere che è stato cancellato l’obbligo della gestione associata della cd ICT, cioè dell’informatica e della telematica, in modo da garantire il raggiungimento della soglia minima di 30.000 abitanti.

Le nuove disposizioni sono dettate, essenzialmente, nella forma della riscrittura delle regole contenute nell’articolo 14 del DL n. 78/2010, già modificate lo scorso anno dai DL n. 98 e n. 138/2011, nell’articolo 16, commi da 1 a 16, del DL n. 138/2011 e nell’articolo 32 del DLgs n. 267/2000, cd testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali.

Le nuove disposizioni recepiscono, in particolare per le funzioni fondamentali e per la gestione associata tra i comuni con popolazione inferiore a 1.000 abitanti, le indicazioni che sono emerse nella commissione Affari Costituzionali del Senato in sede di esame della proposta di nuovo codice delle autonomie. Esse vengono incontro, soprattutto sul versante del superamento del vincolo per i comuni più piccoli alla gestione associata di tutte le funzioni ed i servizi, alle richieste avanzate in questi mesi in modo pressante dall’Anci.

I tempi a disposizione dei singoli enti per assumere una decisione ed adottare le conseguenti iniziative sono assai brevi: almeno 3 funzioni fondamentali dovranno essere necessariamente gestite in forma associata entro il 31 dicembre 2012 e le restanti dovranno esserlo entro la fine del 2013. Si deve inoltre ricordare che non è stato modificato il termine, che rimane quindi fissato al 31 marzo 2013, entro cui i piccoli comuni devono attivare la centrale unica di committenza per tutte le aggiudicazioni di lavori pubblici, beni e servizi. Ed anche in questo caso il termine non è per nulla lontano.

Come prima accennato viene formalmente superato l’autonomo vincolo della gestione associata della funzione ICT, cioè della società dell’informazione, peraltro in modo da raggiungere la soglia minima di 30.000 abitanti, in quanto la attivazione della gestione associata delle funzioni fondamentali con tecnologie informatiche, è giudicata sufficiente.

Il nuovo testo prevede, nella riscrittura del comma 28 dell’articolo 14 del DL n. 78/2010, che tutti i comuni fino a 5.000 abitanti, soglia che per quelli montani cala a 3.000 abitanti e che può dalle regioni essere modificata, anche in diminuzione, debbano gestire in forma associata tutte le funzioni fondamentali. Si fissa una soglia minima di 10.000 abitanti per la gestione associata tramite le unioni, mentre non ne viene fissata una specifica per le gestioni associate tramite convenzioni, fermo restando il principio di carattere generale della verifica della loro efficienza, economicità ed efficacia.

Altro elemento che merita di essere segnalato è costituito dalla riconfermata possibilità offerta a queste amministrazioni di scegliere forme differenziate di gestione associata per ogni singola funzione, il cd spezzatino. Per cui la funzione a) può essere gestita con i comuni 1, 2 e 3. Ed ancora la funzione b) può essere gestita dalla Unione 4. La funzione c) può essere gestita con i comuni 2, 4 e 5 etc. Ovviamente invece permane il vincolo che la intera funzione debba essere gestita necessariamente in modo unitario: le possibili opzioni si esercitano unicamente tra le funzioni e non tra i servizi in cui si articola una funzione.

Il legislatore indica le funzioni fondamentali. Senza che venga modificato l’articolo 21, comma 3, della legge n. 42/2009, cioè il cd federalismo fiscale, esse vengono riscritte al fine della gestione associata.

Di seguito evidenziano la nuova disciplina e quella della legge n. 42/2009

Articolo 19, comma 1, DL n. 95/2012	Articolo 21, comma 3, legge n. 42/2009
a) a) organizzazione generale dell’amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo	a) funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo, nella misura complessiva del 70 per cento delle spese come certificate dall’ultimo conto del bilancio disponibile alla data di entrata in vigore della presente legge
b) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale	d) funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti;
c) catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente;
d) Pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale, nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale;	e) funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell’ambiente, fatta eccezione per il servizio di edilizia residenziale pubblica e locale e piani di edilizia nonché per il servizio idrico integrato
e) attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi;
f) l’organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi;
g) progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall’articolo 118, quarto comma, della Costituzione;	f) funzioni del settore sociale
h) edilizia scolastica, organizzazione e gestione dei servizi scolastici;	c) funzioni di istruzione pubblica, ivi compresi i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e refezione, nonché l’edilizia scolastica;
i) polizia municipale e polizia amministrativa locale;	b) funzioni di polizia locale;
l) tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali e statistici, nell’esercizio delle funzioni di competenza statale.”

Da evidenziare che la funzione relativa ai servizi demografici non è, per esplicita indicazione legislativa, tra quelle oggetto necessariamente della gestione associata. Si ricorda che con le nuove scelte siamo dinanzi ad una scelta caratterizzata dal superamento dell’approccio esclusivamente finanziario a vantaggio di indicazioni che hanno un rilievo ed una natura istituzionale. In questo ambito occorrerà ben chiarire, soprattutto, cosa si intende per organizzazione generale della funzione amministrativa, generale e di controllo. Sembra che il superamento del tetto per cui solamente il 30% delle risorse per la gestione di questa funzione può sfuggire dal vincolo della gestione associata sembra andare nella direzione dell’ampliamento dei margini di autonomia offerti ai singoli enti. Si pensi che, su questa base, tra le tanti possibili conseguenze sembra esservi il superamento del vincolo per cui la gestione associata del segretario doveva necessariamente coincidere con la gestione associata della intera funzione. Ed ancora, la specifica attribuzione della pianificazione urbanistica e della edilizia prefigura la necessità che tanto l’adozione dei piani quanto il rilascio dei permessi abitativi debba essere necessariamente gestito in forma associata.

La prima nota di lettura dell’Anci evidenzia che la novità di maggiore rilievo apportata dal DL n. 95/2012 alla gestione associata è l’assegnazione ai comuni fino a 1.000 abitanti di una maggiore ampiezza di opzioni per la gestione associata. Tale novità è invece messa per alcuni aspetti in discussione dal dossier del servizio studi del Senato, il quale ritiene che questa disposizione “riguarda i comuni fino a 5.000 abitanti ma sopra i 1.000”, ma chiarisce anche che questa possibilità è “alternativa” a quelle previste per tutti i comuni tenuti all’obbligo della gestione associata. La indicazione dell’Anci appare convincente perché coglie la maggiore novità della disposizione, che altrimenti sarebbe solamente un inutile restyling delle precedenti norme ed in quanto si base sulle scelte espressamente contenute nei commi 1 e 2 dell’articolo 19 del DL.

Con il nuovo testo del comma 28 bis del DL n. 78/2010 viene previsto che per i comuni fino a 1.000 abitanti rimanga in piedi la opzione della gestione associata mediante una specifica unione. Essa sarà soggetta ai vincoli del patto di stabilità a partire dal 2014. Assoggettamento da cui sfuggono invece le unioni ordinarie, cioè quelle disciplinate dal novellato articolo 32 del DLgs n. 267/2000.

I comuni fino a 1.000 abitanti hanno la possibilità di dare vita ad una unione di comuni per la gestione in forma associata non solo delle funzioni fondamentali, ma di “tutte le funzioni e tutti i servizi pubblici loro spettanti sulla base della legislazione vigente”, per cui non viene superata la opzione che caratterizzava il DL n. 138/2011, che però diventa una delle opzioni possibili. A queste unioni, che saranno disciplinate da una normativa diversa da quelle che si applicano alle unioni ordinarie, possono aderire anche comuni più grandi, i quali potranno scegliere tanto di delegare solo le funzioni fondamentali, quanto di delegare tutte le proprie attività. In particolare, a questa unione sono assegnati i compiti di adozione e gestione del bilancio, la potestà impositiva e quella patrimoniale. Essa succede ai comuni in tutti i rapporti giuridici e deve essere destinataria del trasferimento del personale e dovrà avere almeno 5.000 abitanti, che scendono a 3.000 nel caso in cui i comuni siano montani. La opzione per la partecipazione a questa unione deve essere espressa dai consigli comunali entro il mese di gennaio 2013 e comunque le regioni devono decidere entro la fine del 2013. Da sottolineare che è stata abrogata la disposizione che impegna alla revisione delle unioni esistenti, in particolare nel caso in cui ad esse aderiscano comuni con popolazione inferiore a 1.000 abitanti. Il presidente di queste unioni deve essere necessariamente uno dei sindaci dei comuni aderenti, come nelle unioni ordinarie. Viene chiarito che le giunte decadono solamente nel caso di adesione dei comuni alle unioni speciali.

Le convenzioni, ivi comprese quelle a cui possono aderire i comuni più piccoli, sono soggette ad una condizione sospensiva: devono dimostrare al termine della loro durata, che è fissata in almeno un triennio che hanno consentito di raggiungere “significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione”, sulla base di parametri che saranno individuati dal Ministro dell’Interno con un proprio decreto, sentita la Conferenza Stato città. Da sottolineare che per esse non viene fissata una soglia minima obbligatoria di abitanti.

Vengono apportate alcune rilevanti modifiche anche alla disciplina delle unioni dei comuni, attraverso la riscrittura dell’intero testo dell’articolo 32 del DLgs n. 267/2000, testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali.

I principali tratti della nuova disciplina possono essere così sintetizzati:

viene espressamente prevista l’unione di comuni montani che è costituita in prevalenza da comuni montani. Ricordiamo che sulla base del DLgs n. 267/2000 la comunità montana è una unione di comuni. Essa, in aggiunta ai compiti propri, è chiamata esercitare le specifiche competenze di tutela e di promozione della montagna (ex art. 44, secondo comma, Cost.) e delle leggi in favore dei territori montani, per cui sostituiscono a tutti gli effetti le comunità montane;
viene ribadito in modo espresso che ogni comune può far parte di una sola unione di comuni;
si aggiunge, rendendo esplicite le indicazioni dettate in via interpretativa, che le unioni possono stipulare apposite convenzioni tra loro o con singoli comuni per la gestione associata;
si priva gli statuti della unione, nell’ambito della rinnovata autonomia statutaria, della competenza a dettare la individuazione e la disciplina degli organi, materia che –in analogia a quanto previsto per i comuni e le province- è disciplinato per intero dal legislatore nazionale. Gli statuti si debbono ispirare ai principi dettati per gli enti locali dal testo unico, in particolare per status degli amministratori, per l’ordinamento finanziario e contabile, per la disciplina del personale e per l’organizzazione interna;
si stabilisce in modo espresso il vincolo che gli organi dell’unione sono formati, senza nuovi oneri per la finanza pubblica, da amministratori in carica dei comuni associati. In tale ambito si ribadisce che il presidente debba essere scelto tra i sindaci. E’ invece innovativo il principio per cui i componenti la giunta della unione debbano essere scelti tra quelli degli esecutivi dei comuni aderenti, cioè tra gli assessori comunali. Per impedire che vi siano oneri aggiuntivi si stabilisce il divieto della erogazione di gettoni, indennità e retribuzioni di sorta per gli amministratori della unione;
viene previsto che “ove possibile”, debba essere assicurata la rappresentanza di ogni comune nel consiglio, ma verosimilmente in tutti gli organi, dell’unione;
si prevede in modo esplicito che all’unione siano conferite le risorse umane e strumentali necessarie;
si dispone, recependo i principi interpretativi dettati dal Dipartimento della Funzione Pubblica e dalla Corte dei Conti, che la spesa sostenuta per il personale non possa comportare, in fase di prima applicazione, il superamento della somma delle spese sostenute a tale titolo dai singoli comuni partecipanti, dopo di che si applicano i principi del contenimento di tali spese per come dettati dal legislatore in termini generali. In questo modo il legislatore garantisce il rispetto del principio di carattere generale del contenimento della spesa per il personale, ma sottolinea l’ampiezza dell’autonomia delle singole amministrazioni dei comuni e della unione, che vengono vincolate sostanzialmente alla concertazione;
si ribadisce che alle unioni competono gli introiti derivanti da tasse, tariffe e contributi sui servizi da esse gestiti;
si dispone l’obbligo per cui gli statuti delle unioni devono essere inviati al Ministero dell’Interno.

Viene prevista la introduzione di incentivazioni per le fusioni dei piccoli comuni. Tali incentivazioni decorrono dall’anno 2013, il che ne sottolinea il carattere pluriennale, ma senza fissare specifiche soglie e limiti minimi, anzi rimarcandone il carattere straordinario. La loro misura è da considerare elevata: tale contributo viene infatti fissato nel 20% dei trasferimenti erariali. Esso spetta per le fusioni che sono o saranno realizzate a partire dal 2012. Le modalità saranno stabilite con un decreto del Ministro dell’interno che non ha natura regolamentare. Tali contributi sostituiscono quelli previsti dal Decreto del Ministro dell’Interno n. 388/2000.

Gli acquisti

Sono numerose ed assai importanti le novità dettate in materia di acquisti da parte delle Pubbliche Amministrazioni, ivi compresi gli enti locali.

Per energia elettrica, gas, carburanti rete e carburanti extra-rete, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e telefonia mobile è necessario utilizzare comunque le convenzioni Consip ovvero le altre centrali di committenza pubbliche esistenti, se a prezzi più ridotti. La violazione di questa disposizione determina la nullità dei contratti stipulati in deroga ed il maturare di responsabilità amministrativa e disciplinare in capo al dirigente responsabile. La misura della responsabilità amministrativa si calcola sulla differenza tra il prezzo pagato e gli oneri determinati dalla convenzione Consip. Siamo in presenza di un vincolo che tocca direttamente anche gli enti locali e che ha un carattere assolutamente innovativo;
Per gli acquisti di altro tipo gli enti locali possono o aderire alle convenzioni Consip o utilizzare le relative condizioni come base non superabile per gli acquisti da effettuare direttamente. In sostanza non sono modificate le regole precedentemente in vigore;
La deroga agli obblighi di acquisire le prestazioni tramite Consip o tramite le centrali di committenza regionali è prevista se la convenzione non sia ancora disponibile e in caso di motivata urgenza, il che dovrà essere certificato dal responsabile del procedimento. Occorre inserire anche una clausola che preveda la risoluzione del contratto nel caso in cui si renda disponibile la convenzione di acquisto Consip;
Questo insieme di disposizioni sono da considerare come veri e propri requisiti di legittimità degli atti adottati e pertanto, dell’efficacia dei relativi contratti:
Occorre prestare una specifica attenzione a che nelle gare non siano richieste soglie minime di fatturato; il che è stato previsto espressamente per venire incontro alle piccole e medie imprese;
I comuni fino a 5.000 abitanti, in alternativa alla centrale unica di committenza, possono effettuare i propri acquisti tramite il mercato elettronico;
È stato abrogato e poi previsto nuovamente, attraverso il meccanismo della errata corrige l’obbligo di pubblicazione di avvisi sul giornali quotidiani;
Nel caso in cui successivamente alla definizione di un contratto, validamente stipulato, intervenga una nuova convenzione Consip, l’ente dovrà rinegoziare tali contratti.

La razionalizzazione delle province

Queste disposizioni si applicano alle sole province delle regioni a statuto ordinario; per quelle delle regioni a statuto speciale è previsto il riordino entro i 6 mesi successivi alla entrata in vigore del decreto. Occorre ricordare che la regione Sardegna, a seguito di uno specifico referendum regionale, ha già autonomamente deciso di riordinare le province in cui si articola il proprio territorio.

I tempi previsti dalla nuova disposizione sono assai rapidi per le province delle regioni a statuto ordinario, infatti la conclusione è prevista entro il mese di ottobre del 2012. I passaggi previsti sono i seguenti:

– definizione dei requisiti minimi da parte del Governo (il che è avvenuto con una specifica Deliberazione del Consiglio dei Ministri);

– deliberazione, sulla base di tali requisiti, delle ipotesi di riordino da parte dei Consigli delle autonomie locali (entro il 3 ottobre 2012, cioè 70 giorni dalla pubblicazione della Deliberazione del Consiglio dei Ministri);

– deliberazione di proposte di riordino da parte delle regioni (entro il 24 ottobre nella ipotesi di adozione della proposta da parte del Consiglio delle autonomie locali ed entro il 25 ottobre comunque, cioè 92 giorni dalla pubblicazione della Deliberazione del Consiglio dei Ministri);

– riordino operato con legge dal Governo sulla base delle proposte delle regioni (per la presentazione è fissato il termine di 60 giorni dalla pubblicazione della legge di conversione, cioè il 14 ottobre, termine che come si vede non è coordinato con quelli precedenti e che, in ogni caso, non dà certezza sulla sua conclusione, in quanto la proposta presentata dal Governo dovrà comunque essere esaminata dal Parlamento). Nel caso di mancata proposta della regione, il Governo acquisisce il parere della Conferenza Stato Regioni, quindi non costituisce un vincolo insuperabile la mancata espressione del parere da parte della regione. Il legislatore parla genericamente di regione, senza precisare se siamo in presenza di un atto di competenza della giunta o del consiglio; si deve escludere la necessità di una legge regionali. Per cui spetta ai singoli ordinamenti regionali individuare il soggetto competente, anche se pare difficile sottrarsi dall’intervento del consiglio in considerazione della natura programmatoria dell’atto da adottare.

I criteri adottati dal Governo per il riordino sono i seguenti 2:

la dimensione territoriale ;
la popolazione residente, utilizzando a questo fine i dati provvisori del censimento Istat del 2011.

Tali criteri non si applicano nei seguenti casi: le province del capoluogo di regione; le province che confinano solo con province di regioni diverse, disposizione che si applica esclusivamente alla provincia di La Spezia.

Applicando i criteri dettati dalla deliberazione assunta dal Consiglio dei Ministri in data 20 luglio e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 24 luglio “e utilizzando i dati provvisori dell’ISTAT relativi all’ultimo censimento disponibili al 25 luglio 2012, delle 107 province italiane, risultano sulla base di uno studio dell’Upi solamente 43 province sopra i limiti suddetti; sono invece ben 64 le province al di sotto dei limiti e che pertanto dovranno essere riordinate”. Ed ancora, “in tre regioni (Umbria, Molise e Basilicata) verrebbe a costituirsi una sola provincia, il cui territorio coincide con quello regionale”.

Vengono inoltre fissate le seguenti prescrizioni di cui si deve tenere necessariamente conto nel riordino:

le proposte dovranno tener conto delle eventuali iniziative comunali in corso alla data del 20 luglio 2012 fermi restando i criteri di popolazione e superficie stabiliti dal Governo;
sussiste il “divieto all’accorpamento di una o più province con le città metropolitane che verranno istituite nel territorio delle province delle grandi città, previa soppressione delle stesse province”;
“i piani di riordino stabiliscono la denominazione delle province all’esito della riorganizzazione”;
“il ruolo del comune capoluogo di provincia sarà assunto dal comune capoluogo della provincia soppressa con maggior popolazione residente”, fatta salva la possibilità di raggiungere in sede locale intese diverse.

Nella proposta di riordino i consigli delle autonomie locali dovranno assumere come criterio ispiratore, sulla base delle indicazioni contenute nella Deliberazione del Consiglio dei Ministri con cui vengono dettati i criteri generali per il riordino, il “principio di continuità territoriale della provincia”.

Nelle regioni in cui i consigli delle autonomie locali non sono stati istituiti la proposta sarà avanzata dagli organismi di raccordo esistenti a livello regionale tra la regione e gli enti locali.

Sulla base delle previsioni contenute nel successivo articolo 18 i comuni possono chiedere di fuoriuscire dall’ambito della città metropolitana, il cui territorio coincide con quello delle attuali province. La iniziativa dei comuni “si estrinseca in un atto del consiglio; i comuni possono con tale atto deliberare l’adesione alla città metropolitana o, in alternativa, ad altra provincia limitrofa. Sembra restare preclusa la possibilità di deliberare l’istituzione di una nuova provincia”. Per cui l’atto legislativo del Governo di definizione della proposta di riordino delle province “provvederà anche alla contestuale ridefinizione dell’ambito (territoriale) delle città metropolitane conseguente alle eventuali iniziative di comuni ai sensi dell’art. 133 Costituzione”.

L’intervento legislativo è molto incisivo anche sul terreno delle funzioni. Si dispone testualmente che le province si occupino delle seguenti attività, che possono essere definite di area vasta:

cura del territorio (pianificazione territoriale; tutela e valorizzazione dell’ambiente),
gestione dei trasporti (pianificazione dei servizi di trasporto; autorizzazione e controllo del trasporto privato; costruzione e gestione delle strade; circolazione stradale) a livello provinciale;
programmazione della rete scolastica e gestione dell’edilizia scolastica nelle scuole secondarie di secondo grado”.

Viene disciplinato anche il passaggio delle funzioni attualmente svolte dalle province e che non saranno più di loro competenza: quelle amministrative conferite alle province con legge dello Stato saranno trasferite ai comuni, previa la individuazione puntuale da parte di un DPCM da adottare entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto-legge (quindi entro il 7 settembre) sulla base di una preventiva intesa da raggiungere in sede di Conferenza Stato – città ed autonomie locali. Il termine non può comunque essere individuato come perentorio. Il legislatore ha inoltre stabilito che l’esercizio di tali funzioni è subordinato all’effettivo trasferimento dei beni e delle risorse umane da effettuare sempre con DPCM da adottare entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto-legge. Ad ulteriore rafforzamento è stabilito in modo espresso che la decorrenza dell’esercizio delle funzioni trasferite è inderogabilmente subordinata, ed è contestuale, all’effettivo trasferimento dei beni e delle risorse umane e strumentali necessarie all’esercizio delle medesime, nonché al loro effettivo finanziamento.

Quanto agli organi di governo, anche la nuova disposizione ha confermato che essi sono esclusivamente il consiglio provinciale e il presidente della provincia, per cui viene abolita la giunta. Viene inoltre stabilito, o per molti versi ribadito, che i consigli provinciali debbano essere organi elettivi di secondo grado, ossia non più eletti direttamente dal corpo elettorale, bensì dai sindaci e dai consiglieri dei comuni del territorio provinciale. Il nuovo sistema elettorale sarà stabilito con legge dello Stato che dovrà essere adottata entro il 31 dicembre 2012.

Si dispone inoltre la redistribuzione del patto di stabilità interno tra gli enti territoriali interessati, conseguente all’attuazione dell’articolo in esame; essa “è operata a invarianza del contributo complessivo”.

Infine alle province per l’anno 2012 viene concesso un contributo di 100 milioni di euro, che non viene conteggiato tra le entrate del patto e che è finalizzato alla riduzione del debito.

DL 95 2012 (anno 2012)

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