LA MANOVRA D’ESTATE E GLI ENTI LOCALI
Di Arturo Bianco
INDICE
1) TABELLA RIASSUNTIVA
2) IL CARATTERE
3) I CONTROLLI SULLA CONTRATTAZIONE
4) LA SPESA E LE ASSUNZIONI A TEMPO INDETERMINATO
5) LE ASSENZE PER MALATTIA
6) LE ASSUNZIONI FLESSIBILI
7) GLI INCARICHI
8) I COMPENSI PER LA PROGETTAZIONE
9) LE ALTRE DISPOSIZIONI PER IL PERSONALE
10) IL CONTENIMENTO DEI COSTI DELLA POLITICA
1) TABELLA RIASSUNTIVA
| Denuncia di inizio attività per la realizzazione di reti | Art. 2 | Gli interventi per la realizzazione di reti e di impianti di comunicazione tramite fibra ottica sono soggetti unicamente alla denuncia di inizio attività; l’operatore ha diritto di utilizzare le reti pubbliche esistenti, rimborsando gli eventuali pregiudizi determinati. E’ sufficiente presentare la dia asseverata entro i 30 giorni precedenti l’inizio dei lavori, che dura 3 anni; in caso di esistenza di vincolo rimesso al comune, il termine di decorrenza matura dall’atto di assenso queste opere sono parificate alla realizzazione di opere di urbanizzazione primaria. Al termine dei lavori il progettista ne dichiara la conformità con il progetto; le Pubbliche Amministrazioni non possono opporsi alla installazione di reti nei loro beni, salvo che non ne derivi un grave danno per il servizio. Le occupazioni e l’utilizzo di suolo pubblico non necessitano di titolo abilitativi |
| Strumenti innovativi di investimento | Art. 4 | Possibilità di costituzione di fondi di investimento, anche con la partecipazione delle Pubbliche Amministrazioni, per la realizzazione di iniziative produttive ad elevato contenuto innovativo |
| Sostegno alla internalizzazione delle imprese | Art. 6 bis | Gli enti locali e le regioni possono semplificare gli adempimenti connessi ai propri tributi al fine di incentivare i processi di internalizzazione delle imprese |
| Banca del Mezzogiorno | Art. 6 ter | Gli enti locali possono partecipare al capitale della costituenda Banca del Mezzogiorno |
| Fondo per le aree sottoutilizzate | Art. 6 quater | Vengono revocati i finanziamenti del Fondo per le aree sottoutilizzate non impegnati alla data del 31 maggio 2008. Essi sono comunque destinati per almeno lo 85% al Sud |
| Fondo per il finanziamento della rete infrastrutturale | Art. 6 quinquies | Viene istituito il Fondo per il finanziamento di interventi destinati al potenziamento delle reti infrastrutturali di livello nazionale. Esso è alimentato con gli stanziamenti del Quadro strategico nazionale ed i suoi interventi sono destinati per almeno lo 85% al Sud |
| Ricognizione delle risorse per la programmazione | Art. 6 sexies | Viene entro 90 giorni dalla approvazione della legge di conversione effettuata la ricognizione delle risorse generate da fonti diverse rispetto ai fondi strutturali europei e ne viene riprogrammata la destinazione |
| Piano casa | Art. 11 | Adozione del piano casa per superare il degrado urbano ed il disagio abitativo. Gli immobili così realizzati sono destinati a particolari categorie disagiate. Utilizzazione degli strumenti di project financing. Possibilità di dare vita a forme di gestione associata tra gli enti locali per la sua realizzazione |
| Cessione degli immobili di edilizia residenziale pubblica | Art. 13 | Realizzazione di piani per la incentivazione della cessione degli immobili di edilizia residenziale pubblica e la semplificazione delle relative procedure. Il prezzo di alienazione viene determinato sulla base del canone di locazione e si dà la facoltà agli enti di stipulare convenzioni con società di settore. Viene istituito il Fondo per la tutela dell’ambiente e la promozione dello sviluppo del territorio |
| Utilizzazione delle infrastrutture militari | Art. 14 bis | Per incentivare la dismissione delle infrastrutture militari viene prevista la possibilità di partecipazione dei privati e la possibilità di costituire società con altri enti pubblici |
| Costo dei libri scolastici | Art. 15 | Le scuole devono privilegiare i libri di testo scolastici che hanno anche una versione internet; saranno fissati tetti per la determinazione del loro costo |
| Personale delle società pubbliche | Art. 18 | Le società interamente pubbliche che gestiscono servizi pubblici locali applicheranno le stesse regole in vigore nelle Pubbliche Amministrazioni per le assunzioni di personale ed il conferimento di incarichi a partire dalla fine del mese di ottobre. Le altre società a partecipazione pubblica totale o di controllo adottano regole ispirate ai principi comunitari di trasparenza, pubblicità ed imparzialità. Queste regole non si applicano alle società quotate in borsa. |
| Soppressione del divieto di cumulo delle pensioni | Art. 19 | Soppresso il divieto di cumulo tra pensioni di anzianità e redditi di lavoro autonomo o dipendente. Integrale comulabilità con le pensioni contributive per gli uomini con più di 65 anni e le donne con più di 60 anni di età |
| Contratti di lavoro a tempo determinato | Art. 21 | Ampliamento della possibilità di ricorrere alle assunzioni a tempo determinato anche per le esigenze ordinarie. Deroga per le sanzioni da irrogare alle vertenze in corso. I CCNL possono introdurre norme di deroga alla durata massima ed al diritto di precedenza nelle assunzioni a tempo indeterminato. Verifica degli effetti decorsi 24 mesi |
| Riforma dei servizi pubblici locali | Art. 23 bis | Nuove regole per l’affidamento della gestione dei servizi pubblici locali aventi rilevanza economica: esse prevalgono sulla disciplina di settore. Utilizzo di regola delle procedure di affidamento tramite procedure competitive ad evidenza pubblica. Deroga motivata, con ricorso a forme di affidamento nel rispetto dei principi comunitari, da sottoporre al parere della Autorità garante della concorrenza. Possibilità di affidare la gestione delle reti a privati. Possibilità di affidamento contestuale di una pluralità di servizi. Possibilità per le regioni e gli enti, d’intesa con la Conferenza unificata stato regioni ed enti locali di definire i bacini di gara in modo da consentire una migliore economicità della gestione. Le concessioni per la gestione del servizio idrico scadono di regola alla fine del 2010. Divieto per le società affidatarie della gestione del servizio e/o delle reti tramite procedure diverse da quelle selettive di acquisire ulteriori gestioni, anche partecipando a gare, salvo che per la prima gara svolta per l’affidamento dello specifico servizio ad esse affidato. Dalla fine del 2010 ricorso alle procedure ad evidenza pubblica. Delega alla adozione di un regolamento per l’assoggettamento delle società in house al patto di stabilità ed alle regole per le assunzioni nel pubblico impiego, stimolo alla gestione associata da parte dei piccoli comuni, distinzione tra funzioni di regolazione e gestione, armonizzazione con le discipline di settore, disciplina della fase transitoria, reciprocità con le regole in vigore negli altri paesi, limitazione del ricorso al principio della gestione in forma esclusiva, disciplina degli ammortamenti e dei subentri, prevedere forme rafforzate di tutela degli utenti. Abrogazione dell’articolo 113 del TUEL e salvaguardia delle procedure di affidamento in essere. |
| Riduzione del numero delle leggi | Art. 24 | Viene drasticamente ridotto il numero delle leggi che sono attualmente in vigore, a decorrere dai sei mesi successivi con delega al Governo |
| Riduzione degli oneri amministrativi | Art.
25 |
Delega al Governo per la adozione di un piano per la riduzione di almeno il 25% degli oneri amministrativi derivanti per le imprese da obblighi informativi nelle materie di competenza dello Stato. Adozione di specifici piani da parte dei singoli ministeri. Del raggiungimento di tali obiettivi si tiene conto nella valutazione dei dirigenti |
| Soppressione di enti pubblici | Art. 26 | Soppressi gli enti pubblici non economici con meno di 50 dipendenti, ad eccezione di quelli individuati dal Governo. Attribuzione delle loro funzioni alle PA |
| Riduzione dei documenti cartacei | Art. 27 | La spesa per i documenti cartacei delle PA deve essere ridotta del 50% a partire dal 2009. La Gazzetta Ufficiale sarà distribuita solo in via telematica per gli abbonamenti a carico di PA |
| Semplificazioni per il trattamento dei dati personali | Art. 29 | Viene prevista l’autocertificazione per i soggetti che non trattano dati personali sensibili se non quelli relativi alla salute dei propri dipendenti ed alla loro adesione a sindacati. La notificazione del trattamento di dati personali viene semplificata e può essere effettuata solo on line attraverso il sito del Garante |
| Semplificazione delle procedure per le aziende certificate | Art. 30 | I controlli amministrativi per le aziende certificate ai fini della qualità sono sostituiti dalle periodiche verifiche effettuate dagli enti certificatori. Questa norma si applica anche agli enti locali ed alle regioni, che possono comunque disporre ulteriori forme di tutela |
| Prolungamento della validità della carta di identità | Art. 31 | La validità delle carte di identità, anche di quelle in corso, viene portata a 10 anni ed esse devono avere anche le impronte digitali; i comuni hanno l’obbligo di informare i cittadini della imminenza della loro scadenza |
| Installazione di impianti negli edifici | Art. 35 | Il Governo è delegato ad adottare una nuova disciplina per la installazione di impianti negli edifici, comprensivo delle norme per l’autorizzazione, il controllo e le sanzioni |
| Abrogazione di adempimenti non necessari | Art. 37 | Con specifico regolamento sono individuati ed abrogati gli adempimenti connessi a pratiche sanitarie non necessarie per la tutela della salute e non applicazione di regole del testo unico sulla immigrazione ai cittadini di paesi della UE |
| Immediato inizio di attività | Art. 38 | Tutela delle domande di avvio di attività imprenditoriali. Queste norme si applicano a tutte le PA. Delega per il riordino ed il potenziamento dei SUAP. Possibilità per i comuni di avvalersi di soggetti privati autorizzati. Per la realizzazione dei SUAP i comuni possono associarsi con le camere di commercio. Possibilità di avvio immediato della attività di impresa con semplice dichiarazione di inizio di attività. Termine di 30 giorni per il rigetto delle domande in contrasto con gli strumenti urbanistici. Conclusione del procedimento anche senza il consenso delle altre amministrazioni. Piano di formazione per i dipendenti pubblici |
| Adempimenti formali dei datori di lavoro | Art. 39 | Per i datori di lavoro privati è prevista la attivazione del libro unico dei lavoratori da aggiornare mensilmente; le dichiarazioni false ivi contenute e le altre infrazioni a tali vincoli sono duramente sanzionate |
| Tenuta dei documenti di lavoro | Art. 40 | Tutti i datori di lavoro possono tenere, previa comunicazione alla Direzione Provinciale del Lavoro, i documenti presso lo studio del consulente utilizzato. Al momento della assunzione vi è l’obbligo di consegnare al dipendente copia della comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro, obbligo assolto anche mediante consegna del contratto individuale. Obbligo, anche per le PA, di informazione periodica del numero di lavoratori assunti “obbligatoriamente” che risultano essere in servizio sulla base di specifici moduli; tale obbligo non si applica nel caso in cui non siano intervenute variazioni tali da incidere sul vincolo legislativo rispetto all’ultima comunicazione. Tali prospetti sono pubblici. |
| Modifica delle norme sull’orario di lavoro | Art. 41 | Il lavoro è considerato notturno se supera le 3 ore nel corso della notte. Non applicazione delle norme sul riposo minimo giornaliero al personale utilizzato in reperibilità. Calcolo del vincolo al riposo settimanale sulla base di un periodo non superiore a 14 giorni. Possibilità di deroga contrattuale alle regole sui riposi giornalieri, le pause, il lavoro notturno e la durata massima dell’orario settimanale. Modifiche al regime sanzionatorio. Abrogato l’obbligo di comunicazione del superamento in una settimana del tetto delle 48 ore. |
| Accesso all’elenco dei contribuenti | Art. 42 | Deposito degli elenchi dei contribuenti per 1 anno presso l’ufficio imposte e presso i comuni, assicurando il diritto di accesso e di estrazione di copie |
| Semplificazione delle norme per lo sviluppo delle imprese | Art. 43 | Delega per l’adozione di norme per la semplificazione degli strumenti di attrazione delle imprese e di sostegno allo sviluppo, in particolare nel Sud. Vanno previste misure per la cooperazione con regioni ed enti locali, soprattutto per la realizzazione delle infrastrutture. Sono semplificate le procedure per la erogazione dei finanziamenti per il sostegno agli insediamenti privati |
| Incarichi di collaborazione nelle PA | Art. 46 | Gli incarichi di collaborazione nelle PA sono conferibili a laureati, fatti salvi i casi in cui sia necessaria la iscrizione a specifici ordini o albi professionali, ovvero si sia in presenza di prestazioni artistiche o per gli artigiani, ferma restando la necessità di accertare l’esperienza nel settore. Il conferimento di incarichi di cococo per le attività ordinarie e la utilizzazione degli stessi come lavoratori subordinati sono fonte di responsabilità amministrativa. Gli incarichi sono conferibili solo per attività istituzionali previste da legge o nel programma approvato dal Consiglio. Viene definito il contenuto minimo del regolamento che deve essere adottato da parte degli eell. Il tetto di spesa è fissato nel bilancio preventivo. L’osservanza dei requisiti previsti è condizione di legittimità del conferimento degli incarichi. |
| Revisione dei distacchi, dei permessi e delle aspettative sindacali | Art. 46 bis | Entro il mese di ottobre dovrà essere realizzata la razionalizzazione e riduzione dei distacchi, delle aspettative e dei permessi sindacali. I relativi risparmi sono attribuiti allo Stato e destinati al finanziamento della contrattazione integrativa. Queste norme non si applicano agli enti locali, alle regioni ed agli enti regionali |
| Controlli sul cumulo di incarichi dei dipendenti | Art. 47 | Attribuzione alla Funzione Pubblica del compito di controllo sul cumulo degli incarichi dei dipendenti e sul rispetto delle regole sulla compatibilità, da svolgere tramite l’ispettorato per la funzione pubblico; tale compito viene altresì svolto d’intesa con i servizi ispettivi degli enti e con la Guardia di Finanza |
| Risparmio energetico per le PA statali | Art. 48 | Le PA statali sono tenute ad acquistare il carburante alle condizioni previste nelle convenzioni Consip; le altre PA devono ottenere risparmi equivalenti |
| Lavoro flessibile nelle PA | Art. 49 | Per le esigenze ordinarie le PA possono effettuare solo assunzioni a tempo indeterminato; quelle flessibili possono essere effettuate solo per esigenze temporanee ed eccezionali; la disciplina della materia è rimessa alla contrattazione nazionale, ferma restando la competenza degli enti alla individuazione delle necessità organizzative; divieto di ricorso alla somministrazione per gli incarichi direttivi e dirigenziali; ricorso a procedure di imparzialità e trasparenza; i lavoratori non possono essere utilizzati per più di 3 anni nell’ultimo quinquennio con più tipologie contrattuali; trasmissione alla Ragioneria dello Stato ed alla Funzione Pubblica delle convenzioni per i LSU; responsabilità amministrativa e dirigenziale in caso di inosservanza, se ne tiene conto anche nella valutazione; diritto del lavoratore ad ottenere il risarcimento dei danni |
| Semplificazioni al processo del lavoro | Art. 53 | Possibilità della emanazione di una sentenza immediata di definizione del giudizio nei casi non particolarmente complessi e termini abbreviati per le sentenze complesse |
| Semplificazioni al processo amministrativo | Art. 54 | Riduzione dei termini; nuova disciplina delle domande di equa riparazione; modifica alle regole di funzionamento del Consiglio di Stato |
| Accelerazione del contenzioso tributario | Art. 55 | Semplificazione delle procedure per i giudizi pendenti su ricorso della amministrazione finanziaria |
| Ricognizione e valorizzazione del patrimonio immobiliare | Art. 58 | Obbligo per gli enti locali di individuare gli immobili che non sono strumentali rispetto all’esercizio delle funzioni istituzionali. Adozione consiliare del piano per la alienazione degli immobili, che diventano patrimonio disponibile; tale piano costituisce variante al PRG e non vi è necessità di approvazioni regionali, salvo che siano relative a riclassificazioni di terreni agricoli o che comportino aumenti volumetrici superiori al 10%. L’inserimento dei beni in tali elenchi ha effetto dichiarativo della proprietà. Estensione delle regole per la valorizzazione degli immobili statali. Possibilità per gli enti di individuare forme di valorizzazione alternativa ovvero di conferire questi beni a fondi comuni di investimento immobiliare. |
| Monitoraggio della spesa pubblica | Art. 60 | Riduzione delle disponibilità per impegni di spesa delle amministrazioni statali. Impegno al suo contenimento su base mensile entro 1/12, fatte salve quelle indilazionabili o non frazionabili. La violazione di tale vincolo è fonte di responsabilità contabile. |
| Riduzione della spesa per consulenze, della incentivazione per la progettazione di lavori pubblici e dei compensi degli amministratori. Convenzioni per la sicurezza | Art. 61 | La spesa per le consulenze e gli incarichi di studio e di ricerca delle amministrazioni statali sono ridotte, al pari di quella per gli organi monocratici, salvo che per regioni ed enti locali. Analogo principio si applica anche alle società a totale partecipazione pubblica. Il compenso per la incentivazione della progettazione delle opere pubbliche per i dipendenti delle PA è ridotta allo 0,5% e lo 1,5% è versata ad una apposito capitolo della entrata del bilancio dello Stato. La metà del compenso dei dipendenti per le attività nei collegi arbitrali è versata ad una apposito capitolo della entrata del bilancio dello Stato ed assegnata ai fondi per le risorse decentrate. Riduzione dal 2009 del 30% rispetto alla misura in godimento allo scorso 30 giugno delle indennità e dei gettoni di presenza per gli amministratori ed i consiglieri degli enti che non hanno rispettato il patto di stabilità nell’anno precedente. Sospensione fino al 2011 per tutti gli enti locali della facoltà di disporre aumenti dei compensi degli amministratori. Riduzione dei contributi statali a partire dal 2009 di 200 milioni per i comuni e di 50 per le province. Riduzione dei compensi per gli amministratori delle aziende locali a partire dal 2009. Istituzione di un fondo di 100 milioni per il finanziamento delle convenzioni per la sicurezza tra Ministero dell’interno e comuni |
| Uso dei derivati da parte degli enti locali | Art. 62 | Divieto, per un anno e fino alla adozione di apposito regolamento, di ricorrere a forme di indebitamento che non prevedono rimborsi comprensivi di interessi e capitale ed ai derivati. |
| Cinque per mille | Art. 63 bis | Per l’anno 2009 una quota pari al cinque per mille della imposta sul reddito può essere destinata anche al finanziamento di iniziative sociali realizzate dai comuni. Di residenza. Obbligo per tali soggetti di rendicontazione specifica. |
| Organizzazione scolastica | Art. 64 | Adozione di un piano per razionalizzazione del sistema di organizzazione scolastica, da adottare sentita la conferenza unificata stato, regioni ed enti locali |
| Limiti alle assunzioni nello Stato | Articolo 66 | Per le assunzioni nello Stato non si possono nel 2009 superare i tetti del 10% del personale cessato e della relativa spesa, ivi comprese le stabilizzazioni. Tali limiti sono posti in modo attenuato per altre amministrazioni statali |
| Contrattazione nazionale ed integrativa decentrata nelle PA | Art. 67 | Disapplicazione per il 2009 e riduzione del 20% dal 2010 delle norme che prevedono finanziamenti integrativi per il trattamento accessorio del personale statale. Riduzione dei fondi per la contrattazione integrativa nello Stato; essi non devono superare quello dell’anno 2004 a decorrere dal 2009. Divieto di sottoscrizione dei contratti a fronte della certificazione negativa della Corte dei Conti. Riscrittura delle regole per la approvazione della contrattazione nazionale. Obbligo di trasmissione annuale entro il 31/5 da parte di tutte le PA alla Corte dei Conti, tramite la Ragioneria Generale dello Stato, di prospetti sulla contrattazione decentrata integrativa, ivi compresi i meccanismi di erogazione dei fondi e l’applicazione dei principi di promozione del merito. Possono essere proposti interventi correttivi di comparto e per singoli enti. Fatta salva la eventuale responsabilità, le clausole contrattuali illegittime sono sospese e vi è obbligo di recupero nella contrattazione successiva Pubblicità sul sito web di tali documenti e sanzioni per gli enti inadempienti di destinare risorse alla contrattazione decentrata |
| Riduzione di organismi | Art. 68 | Criteri per la riduzione degli organismi previsti da norme antecedenti al 2004 o istituiti successivamente e non operanti da 2 anni |
| Personale infermo per cause di servizio | Art. 70 | Esclusione di ogni trattamento aggiuntivo, a decorre dallo 1.1.2009, per il personale infermo per cause di servizio al di là dell’equo indennizzo |
| Vincoli alle assenze per malattia | Art. 71 | Durante le assenze per malattia nei primi 10 giorni non è possibile erogare trattamento economico accessorio, fatte salve quelle per infortunio sul lavoro o per causa di servizio, i ricoveri ospedalieri e le terapie salvavita; le assenze superiori a 10 giorni e la assenza successiva alla seconda nell’anno vanno certificati da una struttura sanitaria pubblica; obbligo di disporre di regola le visite fiscali dal primo giorno di assenza; ampliamento della fascia oraria in cui si deve essere a casa; i CCNL disciplinano i permessi retribuiti, da conteggiare comunque ad ore in caso di fruizione possibile ad ore o a giorni; le assenze per malattia non sono di regola equiparate alla presenza ai fini del salario accessorio; inderogabilità da parte dei CCNL |
| Svecchiamento del personale | Art. 72 | Il personale statale può chiedere di essere esonerato dal servizio nei 5 anni precedenti la maturazione della anzianità contributiva di 40 anni; le amministrazioni danno risposta ed al personale spetta la metà dello stipendio, elevata al 70% in caso di svolgimento di attività di volontariato. Il restare in servizio fino a 67 anni di età è una facoltà delle amministrazioni. |
| Modifiche al part time | Art. 73 | La domanda di collocamento in part time dei dipendenti pubblici può essere rigettata da parte degli enti. Abrogata la possibilità di destinare una parte dei risparmi al finanziamento della contrattazione decentrata |
| Riduzione degli assetti organizzativi | Art. 74 | Le amministrazioni statali sono impegnate a ridurre il numero delle posizioni dirigenziali, a ridurre il personale impegnato in compiti di supporto di almeno il 10%, a rideterminare le dotazioni organiche con una contrazione dei costi di almeno il 10%. Esse possono dare vita a forme di gestione associata. La sanzione è il divieto di effettuare assunzioni |
| Spesa per il personale degli eell | Art. 76 | Inserimento nella spesa per il personale dei cococo ,del lavoro somministrato, delle assunzioni ex art. 110 del DLgs n. 267/2000 e degli oneri per i soggetti utilizzati, senza estinzione del rapporto di lavoro pubblico, presso società facenti capo all’ente. Sospensione della possibilità di aumentare la spesa per il personale negli enti non soggetti al patto di stabilità, salvo i comuni fino a 10 dipendenti a tempo pieno. Subordinata alla effettiva partecipazione alle riunioni, per come previsto dal regolamento, la possibilità di ricevere gettoni di presenza ed abrogata la possibilità di aumentare tali compensi. Divieto di assunzione, ivi compresi cococo, somministrati e stabilizzazioni, nonché la stipula di contratti di servizio che sia elusione di tali vincoli, per gli enti che non hanno rispettato nell’anno precedente il patto. Riduzione della spesa per il personale negli enti soggetti al patto ed in particolare di quella per la contrattazione decentrata. Delega alla individuazione degli enti virtuosi, con specifiche disposizioni sulle assunzioni e sul tetto della dirigenza a tempo determinato e degli uffici di staff, e fino alla sua emanazione divieto di assunzione negli enti in cui la spesa per il personale sia superiore al 50% delle spese correnti. Riduzione dei trasferimenti alle comunità montane |
| Patto di stabilità | Art. 77 | Fissati gli obiettivi per il complesso delle regioni e per il complesso di comuni e province. Sospensione dei finanziamenti derivanti da alcune norme di legge nel caso di mancata approvazione delle norme sul patto entro il 31 luglio. Unificazione dei trasferimenti alle regioni |
| Patto di stabilità per gli enti locali | Art. 77 bis | Riduzione tendenziale del saldo di comparto nel triennio 2009/2011, con vincoli differenziati (ma non superiori al 20% della spesa) per gli enti a secondo che abbiano o meno rispettato il patto e che abbiano saldi positivi o negativi. Tetti alla possibilità di indebitamento. Tetto al rimborso delle spese di viaggio dei consiglieri. Nuove forme di monitoraggio del rispetto del patto. Disposizioni specifiche per gli enti di nuova istituzione e quelli commissariati. Sanzioni per gli enti inadempienti: riduzione del 5% dei trasferimenti, tetto all’impegno per spese correnti; divieto di ricorrere a mutui. Benefici per gli enti adempienti e virtuosi in caso di raggiungimento dell’obiettivo di comparto. Sospensione della possibilità di deliberare aumenti di aliquote dei tributi locali. |
| Patto di stabilità per le regioni | Art. 77 ter | Fissazione dei vincoli per le singole regioni, con esclusione della spesa sanitaria e di quella per la concessione di crediti. Le regioni a statuto speciale concorrono anche con l’assunzione di funzioni statali. Possibilità di sperimentazione di nuovi meccanismi, anche d’intesa con gli enti locali. Sanzioni per gli enti inadempienti. Sospensione della possibilità di deliberare aumenti di aliquote dei tributi regionali |
| Tesoreria unica ed eliminazione della rilevazione dei flussi di cassa | Art. 77 quater | Obbligo per tutte le regioni, per le Asl e per gli enti locali di usare la tesoreria unica per i propri depositi. Eliminazione del vincolo alla rilevazione trimestrale dei flussi di cassa per gli enti soggetti al sistema Siope e tetto del prelevamento del 20% delle somme giacenti per contabilità speciali preesistenti |
| Roma capitale | Art. 78 | Nomina del sindaco di Roma a commissario straordinario, parificato all’organo straordinario di liquidazione, per la ricognizione della situazione economico finanziaria del comune e delle sue società. Possibilità di nomina di 3 subcommissari. Formazione di un piano di rientro. Concessione di un prestito ponte. |
| Misure fiscali | Art. 81 | Obbligo per tutte le PA di cooperare, anche fornendo le informazioni in proprio possesso, per il successo della social card. |
| Partecipazione dei comuni alla lotta all’evasione | Art. 83 | Trasmissione semestrale dell’elenco delle iscrizioni a ruolo di somme a cui hanno contribuito i comuni, che sono chiamati a vigilare sul fenomeno del trasferimento all’estero delle residenze; ad essi spetta il 30% delle maggiori entrate accertate a seguito della loro cooperazione. Possibilità per i contribuenti di aderire ai verbali di contestazione. Rimborso dei versamenti aggiuntivi erroneamente effettuati da parte dei soggetti iscritti a ruolo. |
2) IL CARATTERE
Le norme in materia di personale costituiscono uno dei punti di maggiore rilievo della manovra d’estate. Esse sono assai rilevanti per le conseguenze pratiche che determinano nella organizzazione delle amministrazioni e per il tentativo di dare vita ad un intenso e qualificante processo di riforma, determinando nel contempo un cambiamento di “clima” e di aspettativa tra i dipendenti. Occorre infatti ricordare che esse sono collegate a due disegni di legge approvati dal Governo nella stessa giornata: in particolare che una di tali proposte ridisegna completamente le attuali regole sul lavoro pubblico e sulla contrattazione contenute nel DLgs n. 165/2001.
Ad avviso di chi scrive le norme di maggiore rilievo sono quelle contenute in materia di controlli sulla contrattazione collettiva decentrata integrativa. E’ questo un punto su cui occorre richiamare il massimo di attenzione da parte degli operatori: oggi la gran parte dei contratti decentrati integrativi infatti sembra non rispondere minimamente ai requisiti dettati dalla normativa e dagli stessi contratti nazionali. In questo senso vanno sia l’esame dei contratti inviati all’Aran, basta ricordare la ricerca realizzata nei primi anni 2000, che gli esiti della stragrande maggioranza delle ispezioni condotte dalla Ragioneria Generale dello Stato. La scelta legislativa di imporre la trasmissione dei contenuti di maggiore rilievo in essi contenuti alla Corte dei Conti ed alla Ragioneria Generale dello Stato mette questi soggetti nelle condizioni di conoscere la condizione contrattuale di tutte le Pubbliche Amministrazioni. La stessa norma ricorda che la violazione da parte dei contratti decentrati delle disposizioni di legge e di contratto nazionale determina la nullità di queste disposizioni e la loro inapplicabilità: dal che se ne deve trarre la conclusione che in capo a dirigenti, amministratori e segretari può maturare una ipotesi di responsabilità amministrativa.
Le disposizioni su cui più si è incentrata l’attenzione dei mass media e della opinione pubblica sono quelle che privano i dipendenti per i primi 10 giorni di ogni malattia di tutte le forme di trattamento economico accessorio. Queste norme nascono dalla constatazione che il tasso di assenteismo dei dipendenti pubblici è generalmente molto superiore a quello che si registra tra i dipendenti privati. Si ritiene che la sanzione economica possa costituire un deterrente, almeno per una buona parte del personale: la bontà di questa tesi sembra essere dimostrata dai primi dati che sono stati rilevati nel mese di luglio. Per contrastare questo fenomeno la ricetta voluta dal legislatore si completa con l’ampliamento della fascia entro cui i lavoratori possono ricevere la visita di controllo e con l’avere ribadito che essa si impone già a partire dalla prima giornata di assenza. In via interpretativa dallo stesso Dipartimento della Funzione Pubblica è stata di fatto “spuntata” l’ulteriore ricetta, cioè la necessità di una certificazione medica rilasciata da una struttura pubblica per le assenze superiori a 10 giorni e per quelle successive alla seconda nel corso di un anno.
Di grande rilievo sono le nuove regole che sono state dettate per la spesa del personale. Esse sono ispirate dalla volontà di determinare una condizione di sostanziale “stretta”, in coerenza con le scelte effettuate dallo stesso provvedimento per le amministrazioni statali. Viene prevista la necessità di raggiungere concreti risultati di contenimento di questi oneri ed a tal fine si ipotizzano nuovi limiti alle assunzioni a tempo indeterminato. Al riguardo, per gli enti locali si conferisce una delega al Governo per la emanazione di uno specifico provvedimento, previa intesa da raggiungere in sede di Conferenza Unificata tra Stato, regioni ed autonomie locali. Tale intesa dovrà essere caratterizzata dalla differenziazione, non solo tra enti soggetti o meno al patto di stabilità, ma dovrà tenere conto delle condizioni effettive di “virtuosità”, determinata presumibilmente in base al rapporto tra spesa per il personale e totale delle spese correnti. Ed ancora il provvedimento dovrà dettare limiti sia al ricorso alle assunzioni a tempo determinato di dirigenti e/o responsabili, nonchè di dipendenti per gli uffici di staff degli organi politici e dovrà limitare il numero complessivo delle posizioni dirigenziali.
Di non minore rilievo sono le disposizioni dettate per le assunzioni flessibili ed il ricorso agli incarichi di collaborazione, consulenza, studio e ricerca. Vengono superate le drastiche limitazioni introdotte dalla legge finanziaria 2008 alle assunzioni a tempo determinato ed alle altre forme di flessibilità, ritornando sostanzialmente alla condizione precedente. Un elemento di importante novità è la imposizione di un limite di durata nel ricorso a questi istituti, limite che dovrebbe impedire la nascita di nuove forme di precariato. Gli elementi di maggiore novità in materia di conferimento di incarichi a soggetti esterni sono soprattutto tre. Il primo è costituito dal chiarimento che il possesso del titolo di studio universitario può essere derogato e dalla individuazione delle relative condizioni. Si devono inoltre sottolineare i nuovi limiti che vengono posti al ricorso alle collaborazioni coordinate e continuative e le pesanti sanzioni che vanno irrogate nel caso di loro violazione. La terza importante novità è costituita dalla precisazione del contenuto minimo dei regolamenti che gli enti devono adottare e dalla programmazione che deve essere deliberata dal consiglio, nonché dalla individuazione di uno specifico tetto di spesa, scelta che viene collegata alla approvazione del bilancio preventivo.
La normativa contiene, come evidenziato dalla tabella, numerose altre disposizioni che hanno un grandissimo rilievo. Basta ricordare le nuove regole che vengono dettate per le assunzioni delle società a capitale pubblico locale, le limitazioni alle incentivazioni per la progettazione di opere pubbliche, le modifiche al part time concesso per svolgere una seconda attività lavorativa, le novità sull’orario di lavoro etc. Sicuramente siamo dinanzi, per rilievo, ad una sorta di legge finanziaria, come peraltro chiaramente voluto dal Governo. Da sottolineare che le novità introdotte in sede parlamentare sono tutto sommato non stravolgenti rispetto all’impianto originario. Ed infine lo stretto collegamento che si impone con quanto previsto nei disegni di legge di accompagnamento, in particolare con quello che conferirà al Governo la delega per la revisione del DLgs n. 165/2001, soprattutto per il ruolo della dirigenza, per la valorizzazione della meritocrazia, per rafforzare il ruolo della valutazione e per la revisione delle regole attualmente esistenti in tema di relazioni sindacali.
Hanno un grandissimo rilievo le disposizioni che sono dettate in tema di patto di stabilità, di riforma della gestione dei servizi pubblici locali e di contenimento dei cd costi della politica.
Sul primo punto si devono mettere in evidenza soprattutto che siamo dinanzi ad una riscrittura dei vincoli imposti agli enti locali e che gli obiettivi che essi devono raggiungere sono assai ambiziosi ed impongono ad essi un contenimento maggiore della spesa rispetto a quanto stabilito dalla legge finanziaria 2008. Viene riconfermato il ricorso al metodo della cd competenza mista. L’elemento di maggiore novità è costituito dalla differenziazione degli obiettivi a secondo che l’ente abbia o meno un saldo positivo e che esso abbia o meno rispettato il patto nell’anno precedente. Per sottolineare ulteriormente la scelta di differenziare la condizione dei singoli enti si deve ricordare che sono previste dure sanzioni per le amministrazioni inadempienti e si ipotizzano “premi” per gli enti virtuosi. Le sanzioni sono il taglio del 5% dei trasferimenti erariali, il divieto di effettuare assunzioni di personale a qualunque titolo, il divieto di impegnare spese correnti in misura superiore agli impegni dell’ultimo triennio ed il divieto di ricorrere a mutui per gli investimenti. Nel caso in cui il comparto raggiunga gli obiettivi complessivi ad esso assegnati viene prevista la erogazione di benefici per gli enti che saranno individuati come “virtuosi”. Viene inoltre consentita la sperimentazione di forme unitarie di rispetto del patto a livello territoriale. Si deve inoltre ricordare che sono previsti nuove meccanismi di monitoraggio del rispetto del patto e che per le amministrazioni che utilizzano Siope è prevista la eliminazione della rilevazione dei flussi trimestrali di cassa.
Un punto di grande rilievo contenuto nel testo della legge è costituito dalla riforma della gestione dei servizi pubblici locali. Queste disposizioni sono state inserite dal Parlamento. Si stabilisce il principio di carattere generale per cui è necessaria la gara per la individuazione dei soggetti gestori dei servizi che hanno rilevanza economica. Siamo dinanzi a temi che possono essere regolamentati da una norma statale, per come hanno stabilito le sentenze della Corte Costituzionale n. 272/2004, n. 14/2004, n. 29/2006 e n. 80/2006, in quanto la materia attiene alla tutela della concorrenza. Viene stabilito che queste norme prevalgano sulla disciplina di settore. Viene stabilito che l’unica eccezione alla aggiudicazione mediante gara sia l’affidamento nel rispetto dei principi della normativa comunitaria, il che si può realizzare solo nei casi di situazioni che non consentono un efficace ed utile ricorso al mercato e richiedendo uno specifico parere alla Autorità antitrust. Vengono dettate limitazioni per la gestione di ulteriori servizi da parte dei soggetti che si sono aggiudicati qualche gestione sulla base di procedure non competitive. Viene autorizzata la adozione da parte del Governo di specifiche norme regolamentari. Per il regime transitorio sono dettate regole specifiche per il servizio idrico integrato, con cessazione entro il 2010 della validità degli affidamenti non realizzati attraverso il sistema della evidenza pubblica.
Nell’ambito del cd contenimento dei costi della politica si deve segnalare che vi sono una pluralità di norme che hanno un contenuto assai particolareggiato. In primo luogo, si impedisce a tutti gli enti locali di deliberare in aumento la misura della indennità di carica del sindaco, del presidente della provincia, dei loro vice, degli assessori e dei presidenti dei consigli comunali e provinciali. Ed ancora si deve ricordare il vincolo dettato per il calcolo del rimborso delle spese di viaggio con l’automobile. La Camera dei Deputati ha inoltre disposto il taglio dei trasferimenti alle comunità montane.
3) I CONTROLLI SULLA CONTRATTAZIONE
Uno dei punti di maggiore rilievo del DL 112/2008 in tema di personale è costituito, come prima evidenziato, dall’aumento dei controlli sulla contrattazione decentrata integrativa e sui fondi per le risorse decentrate.
Alla base di questa scelta la con stazione di quanto sia diffuso il fenomeno dell’ingiustificato aumento dei costi che si registra nella contrattazione integrativa decentrata. E’ stato calcolato che si è arrivati addirittura ad un raddoppio delle cifre previste a livello nazionale e che spesso costi aggiuntivi si sono realizzati in anni in cui non vi sono stati rinnovi contrattuali. Ed ancora l’esperienza, ed in particolare le verifiche degli ispettori della Ragioneria Generale dello Stato, ci dicono che una parte rilevante delle disposizioni contenute nei contratti decentrati integrativi sono illegittime, in particolare perché si è realizzata una estensione delle materie che sono oggetto di contrattazione.
Con queste disposizioni viene avviato il radicale ripensamento delle regole attualmente in vigore in tema di relazioni sindacali nel pubblico impiego. Tale ripensamento si realizzarà compiutamente con l’approvazione del disegno di legge delega per la riscrittura del DLgs n. 165/2001 che sottopone a revisione fortemente limitativa le materie oggetto di contrattazione e riscrive le relative procedure.
Siamo dinanzi ad un rafforzamento delle norme già previste, peraltro introdotte dalla legge finanziaria del 2002, e che hanno prodotto i propri effetti soprattutto attraverso i controlli realizzati dal Ministero dell’economia, oltre che attraverso le segnalazioni effettuate dalla Corte dei Conti, dal Ministero dell’economia e dall’Aran sull’andamento complessivamente negativo dei costi della contrattazione decentrata integrativa.
Le amministrazioni locali, ed è questa una raccomandazione che rivolgiamo in modo molto “caldo”, devono prestare una particolare attenzione agli effetti che derivano dall’applicazione dell’articolo 67 del DL 112/2008. In altri termini, è quanto meno opportuno che venga rapidamente, cioè prima della trasmissione di una copia dei contratti stessi, effettuato un controllo dei contenuti della contrattazione decentrata integrativa e che le clausole di dubbia legittimità siano attentamente controllate. Le amministrazioni, e per esse amministratori, dirigenti e segretari, infatti corrono il concreto rischio che nei loro confronti si aprano le procedure previste dalla norma, e cioè la contestazione degli errori, la sospensione delle relative clausole e l’obbligo di recupero nella sessione contrattuale immediatamente successiva. Il che creerebbe non pochi problemi operativi ed in termini di relazioni sindacali e di effetti sulle buste paga dei dipendenti. Ma soprattutto in tal modo si evita la possibile instaurazione di un procedimento dinanzi alla Corte dei Conti per responsabilità amministrativa. Viene troppo spesso dimenticato che, per espressa indicazione del DLgs n. 165/2001 ripetuta nello stesso CCNL 1.4.1999, la contrattazione decentrata è gerarchicamente subordinata a quella nazionale e, di conseguenza, le clausole dei contratti decentrati che sono in contrasto con quelle nazionali o che disciplinano materie ad esse non rimesse o che dispongono spese aggiuntive sono nulle e non possono essere applicate: tale formula in particolare sottolinea l’elevata responsabilità che è posta in capo agli amministratori, ai segretari, ai dirigenti ed ai responsabili.
La trasmissione delle informazioni
Il comma 8 obbliga tutte le Pubbliche Amministrazioni, entro il 31 maggio di ogni anno, ad inviare alla Corte dei Conti, tramite la Ragioneria Generale dello Stato, specifiche informazioni sulla contrattazione decentrata integrativa. E’ presumibile quindi che entro il 31 maggio del 2009 debbano essere fornite le informazioni sulla contrattazione decentrata integrativa e sui suoi costi del 2008. Tali informazioni devono essere certificate da parte degli organi di controllo interno, cioè nei comuni e nelle province da parte dei revisori dei conti, come già previsto per il conto annuale del personale. Il modello da utilizzare sarà definito dalla Corte dei Conti, d’intesa con la Ragioneria Generale dello Stato e con il Dipartimento della Funzione Pubblica. Si può ipotizzare, anche sulla base della coincidenza delle date, del richiamo al ruolo dei controlli interni e dell’espresso collegamento con il conto del personale, che la concreta attuazione di questa norma si realizzerà attraverso una integrazione delle informazioni richieste tramite tale strumento e che si utilizzerà la rete internet. La norma di legge individua in particolare 3 temi su cui i modelli di trasmissione delle informazioni si dovranno analiticamente diffondere: la costituzione del fondo per le risorse decentrate, il loro andamento nel corso degli anni e le clausole dei contratti decentrati che danno attuazione ai principi di valorizzazione del merito, in particolare nella produttività e nelle progressioni orizzontali. Come si vede, le notizie da fornire riguarderanno tutti i punti più “caldi” della contrattazione collettiva decentrata integrativa.
Viene inoltre previsto che queste informazioni siano pubbliche e che le PA sono tenute a pubblicarle sul proprio sito internet, peraltro con modalità che devono consentire un immediato accesso. La mancata applicazione di questo vincolo viene sanzionata con il divieto di integrare le risorse destinate alla contrattazione decentrata integrativa e gli organi di revisione sono impegnati a vigilare sulla corretta applicazione di queste disposizioni.
Gli interventi della Corte dei Conti
Queste informazioni saranno utilizzate dalla magistratura contabile per monitorare l’andamento della contrattazione nei vari comparti e proporre le modifiche che si giudicheranno necessarie, in particolare attraverso il referto sul costo del lavoro pubblico che essa deve presentare annualmente al Parlamento. Ma, sulla base della norma, da parte della Corte dei Conti possono essere segnalate anomalie e proposti interventi correttivi anche a livello di singole amministrazioni. In questo caso matura per gli enti l’obbligo di sospendere l’applicazione delle clausole di cui è stata segnalata la illegittimità e, con la prima contrattazione successiva, di recuperare quanto indebitamente erogato. La norma ci ricorda che rimane comunque ferma la eventuale responsabilità amministrativa maturata, che ricordiamo può maturare in capo al presidente ed ai componenti la delegazione trattante di parte pubblica, ai dirigenti o ai responsabili che hanno dato attuazione a queste clausole, al segretario ed agli amministratori che hanno autorizzato la sottoscrizione del contratto.
I tagli alle risorse per la contrattazione
L’articolo prevede, e siamo ai primi commi, tagli alle risorse che le norme di legge destinano al finanziamento della contrattazione decentrata integrativa del personale delle amministrazioni statali. Viene previsto che la erogazione di queste risorse sia sospesa nell’anno 2009 e che dall’anno 2010 gli importi siano ridotti del 20%. Ed ancora si dispone, sempre per le amministrazioni statali ed a partire dall’anno 2009, il taglio del 10% delle risorse complessivamente destinate alla contrattazione decentrata integrativa. I risparmi conseguiti attraverso l’applicazione di queste disposizioni affluiscono al bilancio dello Stato. Questa norma ha una duplice importanza per gli enti locali. In primo luogo costituisce una disposizione di principio; ma, sulla base delle previsioni espressamente contenute nell’articolo 76, queste norme sono utilizzabili per raggiungere l’obiettivo di contenere la spesa per la contrattazione integrativa e ridurre l’incidenza degli oneri per il personale sul complesso della spesa corrente.
La certificazione dei contratti nazionali
Vengono inoltre dettate alcune modificazioni alle regole che presiedono alla contrattazione collettiva nazionale. La novità di maggiore rilievo è costituita dal divieto di stipulare contratti in presenza di una certificazione negativa da parte della Corte dei Conti. A seguito di ciò il presidente dell’Aran è tenuto a riconvocare le parti per riscrivere le norme non certificate. Ovvero, se i rilievi riguardano singoli aspetti, il contratto potrà essere sottoscritto ed applicato per tutte le parti non contestate. Ed ancora vengono riscritte le norme sulle procedure di certificazione dei contratti collettivi nazionali di lavoro. Si conferma che le verifiche si devono concludere entro il termine di 40 giorni dalla data di sottoscrizione della pre intesa e che tale termine può essere prolungato per una volta sola di 15 giorni, per arrivare ad un massimo di 55 giorni, se il comitato di settore e/o il Governo chiedono chiarimenti all’Aran. In questo ambito vengono precisati in modo ancora più chiaro i tempi assegnati a ciascun soggetto che è chiamato ad intervenire, cioè l’Aran, il comitato di settore ed il Governo. La norma si completa stabilendo che il riferimento normativo comprende unicamente i giorni lavorativi, il che costituisce nel contempo un chiarimento ed un sostanziale allungamento dei termini.
Da evidenziare che l’esperienza ci dice che negli ultimi anni la gran parte dei contratti nazionali non ha ricevuto una certificazione positiva da parte della Corte dei Conti, il che deve indurre ad una riflessione sul loro concreto contenuto.
4) LA SPESA E LE ASSUNZIONI A TEMPO INDETERMINATO
Le norme sono contenute nell’articolo 76 del DL e perseguono la finalità di contrazione di questa voce di spesa, partendo dalla constatazione che la spesa per il personale non è compresa tra quella soggetta al patto di stabilità.
Occorre ricordare, per avere il quadro delle scelte legislative in atto, che per le amministrazioni statali il Decreto Legge 112 dispone, la possibilità di effettuare assunzioni a tempo indeterminato entro il tetto di spesa del 10% dei risparmi apportati dalle cessazioni avvenute nell’anno precedente e senza che comunque si possa superare il tetto numerico del 10% delle cessazioni. Tali tetti, per alcune amministrazioni pubbliche sono elevati al 20% ed al 50%. Le cifre dei risparmi realizzati devono essere asseverate dagli organismi di controllo.
Le voci comprese
Le disposizioni intervengono sulla definizione della spesa per il personale ai fini del suo contenimento. Gli interventi danno forza di legge alle interpretazioni fornite dalla Ragioneria Generale dello Stato, in particolare con la circolare n. 9/2006. Si vogliono, in particolare, impedire furbizie ed aggiramenti nei meccanismi di sua determinazione.
In primo luogo non vengono modificati i parametri di riferimento. Quindi questo volume di spesa negli enti soggetti al patto di stabilità non deve superare quello dell’anno precedente, determinato non con riferimento al suo valore effettivo, ma con riferimento a quello che avrebbe dovuto raggiungere per soddisfare i vincoli di legge ci hanno detto i pareri resi dalla Corte dei Conti. Ricordiamo che in tale spesa vanno considerati negli enti soggetti al patto di stabilità anche i maggiori oneri che le amministrazioni devono sopportare per i rinnovi contrattuali, con la parziale limitazione prevista per l’anno 2008, cioè la esclusione degli oneri da non conteggiare ai fini del patto di stabilità. Gli enti non soggetti al patto di stabilità devono invece contenere tale spesa entro il tetto di quella del 2004, senza calcolare i maggiori oneri determinati dal rinnovo dei contratti collettivi nazionali di lavoro.
Si stabilisce che gli oneri per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa instaurati dagli enti locali debbano essere considerati nella spesa per il personale, sempre esclusivamente ai fini del suo contenimento. Ed ancora che anche le spese per i contratti di somministrazione devono essere comprese, ivi inclusi gli oneri che sono sostenuti per la remunerazione della società somministratrice. Devono essere inclusi anche gli oneri per le assunzioni di dirigenti, responsabili ed alte professionalità disposti ai sensi dell’articolo 110 del DLgs n. 267/2000. In tal modo l’interpretazione data dalla Ragioneria Generale dello Stato ed avallata dalla sezione di controllo della Corte dei Conti trova una base normativa. Ricordiamo che già sulla base delle regole contenute nell’articolo 90 del TUEL gli oneri per le assunzioni a tempo determinato del personale degli uffici di staff degli organi politici sono da considerare compresi tra quelli per il personale. La novità, anche rispetto alla interpretazione data dalla Ragioneria Generale dello Stato, è costituita dalla scelta che nella spesa per il personale dell’ente locale debbano essere considerati anche gli oneri per i soggetti che continuano ad essere dipendenti dall’ente, ma che sono utilizzati da società collegate e/o partecipate dall’ente stesso. In tal modo si vuole limitare la pratica per cui, a fronte di esternalizzazioni di servizi, il personale impegnato non viene trasferito alle dipendenze del nuovo soggetto, ma continua ad essere legato da un rapporto di lavoro con l’ente locale. Ricordiamo che, peraltro, le forme di comando e/o distacco di un dipendente pubblico presso un soggetto che non è una Pubblica Amministrazione, come le società anche se in house, sono da considerare illegittime. Da evidenziare che la norma non sembra consentire la compensazione di tali somme con risorse provenienti da parte del soggetto che utilizza il dipendente.
A parere di chi scrive, tesi fatta propria dall’Anci, queste correzioni devono essere apportate già al costo del personale del 2008, visto che non è prevista una decorrenza posticipata da parte del testo di legge. Ma tali correzioni vanno anche apportate, oggi per allora, al costo del personale degli anni precedenti: si perviene a tale conclusione sulla base della considerazione che il confronto deve sempre essere effettuato su basi omogenee.
La riduzione rispetto alla spesa corrente
Viene introdotta una ulteriore disposizione per stimolare le amministrazioni locali al contenimento della spesa per il personale. Tutti gli enti locali, a prescindere dall’essere o meno sottoposti al patto, devono assicurare la progressiva riduzione percentuale della incidenza della spesa per il personale sul totale di quella corrente. E’ questo un ulteriore parametro che deve essere soddisfatto e che dovrà risultare dal costo del personale. Non viene indicata una soglia minima da raggiungere, né un anno di riferimento, il che consente margini di applicazione elastica alle singole amministrazioni, fermo restando che siamo dinanzi ad un obbligo. Per raggiungere tale obiettivo le amministrazioni locali devono prevedere forme di limitazione dei costi derivanti dalla contrattazione decentrata integrativa. Al riguardo possono utilizzare le regole stabilite per le amministrazioni statali, per le quali è previsto un drastico taglio delle risorse provenienti da norme di legge e dell’ammontare complessivo dei fondi, quindi incidere sulla misura del fondo per la parte variabile e, in caso di riduzione del numero dei dipendenti, anche su quello di parte stabile. Questa disposizione impone agli enti di perseguire questa strada anche al fine di ottenere l’effetto di contenimento di questa spesa in valore assoluto.
La norma, nel giudizio dell’Anci, non è immediatamente applicabile, ma la sua applicazione è rimessa ai criteri che saranno dettati nel Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.
La sospensione della deroga per l’aumento della spesa
Gli enti non soggetti al patto di stabilità non possono deliberare, fino alla data di entrata in vigore del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri previsto dallo stesso articolo, l’aumento della spesa per il personale, ai sensi dell’articolo 3, comma 121, della legge finanziaria 2008. Sfuggono a tale limitazione unicamente i comuni che hanno un numero di dipendenti a tempo pieno non superiore a 10. Il dettato legislativo impedisce, a far data dallo scorso 26 giugno, agli enti che hanno deliberato in precedenza tale aumento di potere effettuare assunzioni in deroga al tetto delle cessazioni effettivamente intervenute nell’anno precedente. In questo senso vanno anche le interpretazioni dell’Anci. Ad avviso di chi scrive sono invece fatte salve le assunzioni in deroga già concretizzatesi in modo conclusivo, con ciò intendendo la stipula del contratto di lavoro e l’effettivo avvio della attività, che devono essere intervenute prima di tale data.
La norma si applica solo ai comuni ed il numero dei dipendenti deve essere calcolato con riferimento a quelli a tempo pieno, per cui si ritiene che i posti in part time vadano calcolati pro quota.
Gli enti che non hanno rispettato il patto
Una sanzione molto dura è irrogata agli enti locali che non hanno rispettato il patto di stabilità nell’anno precedente: il divieto di effettuare assunzioni di personale a qualsiasi titolo. Si ritorna cioè alla sanzione prevista fino al 2007; anzi il suo contenuto concreto viene significativamente ampliato. Il divieto riguarda in primo luogo le assunzioni a tempo indeterminato. Esso si estende a quelle a tempo determinato. Esso si amplia anche alle altre forme di assunzione flessibile, come i contratti di formazione e lavoro e quelli di somministrazione. Il divieto comprende inoltre i contratti di collaborazione coordinata e continuativa. La norma precisa, elementi di novità rispetto ai precedenti vincoli, che il divieto si applica anche alle stabilizzazioni dei precari e che si estende ai contratti di servizio stipulati con soggetti privati e che costituiscano una forma di aggiramento di tale vincolo. Dal che, evidenzia l’Anci, non può determinarsi la conseguenza che viene impedita la stipula di qualunque contratto di appalto di servizi. Occorre evidenziare che il divieto riguarda anche le assunzioni e gli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa negli uffici di staff degli organi politici e le assunzioni di dirigenti, responsabili ed alte professionalità disposte ai sensi dell’articolo 110 del DLgs n. 267/2000. A parere di chi scrive tale divieto si estende anche alla proroga ed ai rinnovi di tali contratti e, più in generale, delle forme di assunzione flessibile. Ed inoltre la norma non sembra consentire eccezioni per le assunzioni e gli incarichi i cui oneri sono coperti da trasferimenti di altri enti e che servono per svolgere specifiche attività.
Il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
Un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dovrà dettare limiti alle assunzioni di personale a tempo indeterminato negli enti locali. Per sfuggire alla censura di illegittimità costituzionale esso dovrà essere emanato solo dopo che sia stata raggiunta un intesa in sede di Conferenza unificata tra stato, regioni ed enti locali. I termini di sua emissione sono ridotti: 90 giorni, ma non più dalla data di conversione della legge, bensì dal 26 giugno, data in cui il DL 112/2008 è entrato in vigore. Cioè il termine, peraltro non imperativo, di emissione è fissato per il 24 settembre. Si hanno dei dubbi sul fatto che tale termine potrà essere effettivamente rispettato.
Fino ad allora gli enti locali sono soggetti alle regole per le assunzioni stabilite dalla legge finanziaria 2007: limite della spesa complessiva per il personale per gli enti soggetti al patto e doppio limite, spesa complessiva per il personale e cessazioni dell’anno precedente, per gli enti non soggetti al patto.
L’effetto di questo provvedimento, se non ne sarà graduata l’entrata in vigore, si produrrà subito sulle assunzioni che non si sono perfezionate: ricordiamo che tale risultato si ottiene con la stipula del contratto individuale di lavoro e l’avvio in servizio. Quindi la raccomandazione di portare a termine le procedure selettive avviate appare quanto mai opportuna e necessaria.
I vincoli alle assunzioni a tempo indeterminato, oltre ad essere differenziati come anche nel passato tra enti soggetti al patto ed enti che non sono soggetti, dovranno tenere conto di una serie di parametri ulteriori fissati dalla norma. In primo luogo, essere correlati ai parametri ed ai criteri di virtuosità: essi saranno definiti in relazione alle fasce demografiche, alla incidenza percentuale sulla spesa corrente degli oneri per il personale ed al suo andamento negli ultimi 5 anni. Con questo Decreto saranno inoltre fissati tetti al conferimento di incarichi dirigenziali ai sensi dell’articolo 110 del DLgs n. 267/2000 e delle assunzioni di personale per gli uffici di staff degli organi politici ai sensi dell’articolo 90 dello stesso decreto. I nuovi limiti saranno sia numerici, in rapporto alla popolazione ed al numero dei dipendenti, che di spesa, fissandosi al riguardo sia tetti complessivi per l’ente che di retribuzione per i singoli incarichi. Un ultimo, ma non certo per importanza, aspetto che sarà disciplinato dal Decreto è costituito dallo stimolo alla diminuzione del numero delle posizioni dirigenziali, fissando un rapporto massimo con il numero dei dipendenti in servizio.
L’articolo stabilisce poi, nelle more della adozione del citato DPCM, il divieto per le amministrazioni locali che superano il rapporto del 50% tra spesa per il personale e spese correnti di effettuare assunzioni di dipendenti a qualsiasi titolo. Da considerare che non è indicato un punto di riferimento, ma si ritiene che esso sia il consuntivo dell’anno 2007. Tale vincolo vale fino alla emanazione del citato Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri. Viene inoltre confermato il divieto di assunzione, in caso di cessazione delle attività, da parte delle camere di commercio del personale delle aziende speciali create dalle stesse.
Considerazioni conclusive
Da sottolineare che è rimasta in questo articolo la disposizione, comma 3, che vieta la possibilità per le singole amministrazioni di aumentare la misura della indennità di funzione per gli amministratori; ricordiamo che per il divieto di aumentare il gettone di presenza aveva già provveduto la legge finanziaria 2008.
E che in questo articolo, comma 6 bis, è stato inserito il taglio di 30 milioni di euro all’anno per i trasferimento erariali a favore delle comunità montane.
Da evidenziare infine che rimangono sostanzialmente aperti solo i dubbi sugli oneri sostenuti per i segretari, in particolare nei casi in cui si sono realizzate variazioni a seguito della stipula o del superamento delle gestioni associate. Ricordiamo che i maggiori oneri derivanti dalla stipula dei contratti collettivi non devono essere calcolati negli enti che non sono soggetti al patto di stabilità, mentre negli enti che sono soggetti al patto di stabilità (vedi in questo senso le interpretazioni fornite dalla Ragioneria Generale dello Stato nella scorsa primavera) essi vanno calcolati salvo la quota che non incide neppure sul patto di stabilità; quota che è quantificata nella differenza tra gli aumenti effettivi ed i tassi di inflazione programmati.
A parere di chi scrive il riferimento alla spesa per il personale deve intendersi riferito a quella dell’ultimo anno, quindi al momento attuale dobbiamo assumere i dati relativi all’anno 2007.
5) LE ASSENZE PER MALATTIA
La disposizione che ha maggiormente interessato l’opinione pubblica viene dettata per dettare la nuova disciplina, fortemente limitativa, delle assenza per malattie. Essa nasce dalla constatazione che il tasso di assenteismo dei dipendenti pubblici è generalmente molto superiore a quello che si registra tra i dipendenti privati. Per contenere questo fenomeno e, conseguentemente, per raggiungere risultati di contenimento della spesa si dispone che ai dipendenti pubblici non debba essere corrisposta per i primi 10 giorni di ciascuna malattia alcuna forma di trattamento economico accessorio, fermo restando il diritto al trattamento economico fondamentale. Ed ancora si stabilisce l’ampliamento della fascia entro cui i lavoratori possono ricevere la visita fiscale, che le amministrazioni devono di regola richiedere a partire dalla prima giornata di assenza per malattia. Viene inoltre previsto che la certificazione medica deve essere rilasciata necessariamente da una struttura pubblica per le assenze superiori a 10 giorni e per quelle successive alla seconda nel corso di un anno. Per superare i problemi operativi che sono stati segnalati, il Dipartimento della Funzione Pubblica ha chiarito che anche i medici di famiglia possono rilasciare tale certificazione.
Le disposizioni sono contenute nell’articolo 71 ed il Dipartimento della Funzione Pubblica, con la circolare n. 7/2008, ha già fornito numerosi ed importanti chiarimenti.
Occorre preliminarmente evidenziare che siamo dinanzi ad una forma di “rilegificazione”, cioè ad una materia disciplinata dalla contrattazione collettiva viene sostituita la disciplina legislativa e, per evitare, nuove “incursioni” contrattuali si stabilisce che le disposizioni di legge non sono derogabili da parte dei contratti collettivi.
A partire dallo scorso 26 giugno, data di entrata in vigore del DL 112, sono disapplicate le disposizioni contrattuali contrastanti con le nuove regole contenute nei contratti collettivi che disciplinavano la materia, in particolare per le forme di trattamento economico accessorio da riconoscere al personale assente per malattia. Per gli enti locali si vedano in particolare i CCNL 6/7/1995 e 14/9/2000. A partire da tale data le amministrazioni devono effettuare le ritenute per le assenze per malattia nei primi 10 giorni sulla base delle nuove disposizioni.
Le novità
Si stabilisce che nei primi 10 giorni di ogni assenza per malattia ai dipendenti pubblici non debba più essere corrisposta nessuna forma di trattamento economico accessorio. Queste disposizioni non si applicano solamente alle assenze per malattia dovuta ad infortunio sul lavoro o causa di servizio, a ricovero ospedaliero, anche in day hospital, e le assenze per le cd terapie salva vita. In sede di conversione è stato previsto che le nuove regole non si applichino alle assenze per malattia dovute a lesioni riportate in attività operative o addestrative nei comparti della sicurezza e delle forze armate. Ovviamente questa deroga non è in alcun modo estensibile in via analogica alla polizia locale.
Si deve subito ricordare che queste disposizioni si applicano per ogni periodo di assenza, quindi non per i primi 10 giorni nel corso dell’anno, ma per i primi 10 giorni di ogni singolo periodo di assenza. Sulla base di questo principio, ogni qual volta tra un periodo di assenza ed un altro vi è una interruzione ed il dipendente rientra in servizio maturano le nuove forme di ritenuta, mentre il prolungarsi di un periodo ininterrotto di assenza per malattia, anche con la produzione di nuova certificazione e senza che la assenza sia stata interrotta dalla presenza in servizio, non fa scattare nuove ritenute.
Sia l’Aran che il Dipartimento della Funzione Pubblica (circolare n. 7/2008) hanno fornito chiarimenti, sostanzialmente convergenti, per la identificazione delle voci che sono oggetto di ritenuta. Sono da considerare soggette alla ritenuta la indennità di comparto per tutti i dipendenti degli enti locali, le indennità di posizione dei dirigenti e le indennità di posizione dei titolari di posizione organizzativa. Ed ancora la indennità per specifiche responsabilità, quella di vigilanza ed i compensi per il personale educativo e docente. Ovviamente continuano a non potere essere corrisposte quelle indennità che già la contrattazione collettiva ha subordinato alla effettiva presenza in servizio, come ad esempio il turno, il maneggio valori, il rischio ed il disagio. Sono escluse dalla ritenuta solo le seguenti voci: lo stipendio tabellare, la posizione di progressione economica conseguita, la eventuale retribuzione individuale di anzianità e gli eventuali assegni ad personam.
I controlli
E’ inoltre previsto che tutte le amministrazioni pubbliche debbano disporre visite di controllo anche nel caso di assenze per malattia di un solo giorno. Tale disposizione non è una novità, come da ultimo ricordato dal Dipartimento della Funzione Pubblica nello scorso mese di dicembre del 2007. Questo vincolo opera oggi “tenuto conto delle esigenze funzionali ed organizzative”: può essere cioè derogabile in presenza di specifiche ragioni. In questo senso il dirigente competente potrebbe disporre di non effettuare il controllo per quei dipendenti che fino a quel momento non hanno abusato di questo istituto ovvero in presenza di una condizione per cui la ASL non garantisce tempestività nella effettuazione dei controlli.
Ha molto rilevanza concreta l’ampliamento della fascia oraria entro cui i dipendenti devono essere presso il proprio domicilio per ricevere la visita di controllo. Essa copre il periodo 8/13 e 14/20 di tutti i giorni, compresi quelli feriali non lavorativi, le domeniche e gli altri giorni festivi.
Le assenze ed i compensi accessori
Il comma 5 prevede la impossibilità di equiparare le assenze, siano esse per malattia che per qualunque altra ragione, a presenze ai fini della distribuzione delle incentivazioni previste dalla contrattazione collettiva. Questa disposizione in pratica impone di decurtare dai compensi per la produttività i periodi di assenza dal servizio. Come evidenziato dalla circolare n. 7/2008 del Dipartimento della Funzione Pubblica non siamo in presenza di una condizione che di per sé giustifica la erogazione di queste forme di compenso, che ricordiamo non possono essere distribuite “a pioggia”, cioè sulla base di meccanismi automatici, quali la presenza. Ma la nuova disposizione impone di escludere i periodi di assenza dal computo delle giornate utili ai fini della erogazione del compenso stesso. La disposizione si completa prevedendo i casi in cui questo principio non si applica: assenze per maternità e congedi di paternità (ivi compresa l’eventuale interdizione anticipata), nonché fruizione di permessi per lutto, per rendere testimonianza, per lo svolgimento delle funzioni di giudice popolare, le assenze in caso di decesso o grave infermità del coniuge o di altro parente stretto e quelle che spettano al dipendente portatori di gravi handicap (2 ore al giorno o 3 giorni al mese).
La fruizione dei permessi
Una norma di difficile lettura nei suoi risvolti operativi, in particolare per stabilirne la immediata operatività, è quella contenuta nel comma 4. Si stabilisce che la contrattazione collettiva o la normativa di settore definiscano i termini e le modalità di fruizione delle assenze per permesso retribuito, ovviamente entro i limiti massimi fissati dalla norma. Per la contrattazione collettiva e la normativa di settore viene previsto uno specifico limite: quantificare esclusivamente ad ore i permessi per i quali la legge, i contratti o le norme regolamentari prevedono una possibilità di fruizione in forma alternativa ad ore o a giorni. Viene infine stabilito che nei casi di assenza per una intera giornata si debba calcolare come incidenza il numero delle ore che il dipendente avrebbe dovuto osservare. Siamo dinanzi ad un intervento che vuole giungere ad una forma di razionalizzazione, impedendo gli abusi che spesso si riscontrano. Sul terreno operativo deve essere chiarito se questa norma è già immediatamente operativa ovvero se abbisogna del recepimento da parte dei contratti collettivi per potere essere applicabile.
Considerazioni finali
I risparmi devono entrare nelle disponibilità dell’ente, che a tal fine deve prevedere una specifica voce nel proprio bilancio. Tali entrate devono contribuire al miglioramento dei saldi, quindi devono avere una chiara finalizzazione all’obiettivo di assicurare la effettiva parità tra le entrate e le uscite. Viene posto un assoluto divieto di utilizzazione di queste risorse per aumentare i fondi destinati alla contrattazione decentrata integrativa.
E’ previsto che le assenze per malattia di durata superiore a 10 giorni e quelle successive alla seconda nel corso di uno stesso anno possano essere giustificate solo attraverso una certificazione rilasciata da “struttura sanitaria pubblica”. La valenza restrittiva di questa disposizione è stata sostanzialmente attenuata dalla interpretazione fornita dal Dipartimento della Funzione Pubblica (vedi la circolare n. 7/2008) per cui anche i medici convenzionati con il servizio sanitario nazionale sono abilitati a rilasciare questa certificazione: di fatto sono escluse solo le certificazioni prodotte dai medici liberi professionisti.
La circolare 8/2008
Numerosi ed importanti chiarimenti sulle assenze per malattia e sui permessi retribuiti, in particolare per quelli goduti ai sensi della legge n. 104/1992 per i dipendenti portatori di gravi handicap e/o per i dipendenti che assistono familiari e congiunti che sono portatori di gravi handicap, sono contenuti nella circolare del Ministro della Funzione Pubblica n. 8/2008 “Decreto legge n. 112 del 2008 convertito in legge n. 133 del 2008 – “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria” – art. 71 – assenze dal servizio dei pubblici dipendenti – ulteriori chiarimenti”. La circolare si caratterizza anche per l’invito rivolto a tutte le Pubbliche Amministrazioni a collaborare con il monitoraggio dell’applicazione della legge n. 104/1992 che lo stesso Dipartimento ha avviato. Il monitoraggio si rende necessario per verificare i reali effetti determinati dalla norma che concede speciali benefici ai lavoratori portatori di gravi handicap o che assistono congiunti che versano in tali condizioni. Tale monitoraggio è finalizzato alla riforma di questa disposizione, visto che l’impressione diffusa è che nel settore pubblico si stia abusando delle opportunità da essa concesse ai lavoratori, in particolare per ciò che riguarda i permessi per l’assistenza ai congiunti portatori di gravi handicap. Questa iniziativa viene effettuata nel rispetto delle esigenze di tutela della privacy ed è finalizzata a raggiungere l’obiettivo di tutelare la condizione dei dipendenti che si trovano nelle condizioni di difficoltà e ad aumentare l’efficienza delle Pubbliche Amministrazioni.
La nota ricorda che rientra nei poteri e nei doveri del dirigente l’imporre che siano rispettate le condizioni previste dalla normativa per le assenze (giustificazioni, controlli etc) e che egli deve programmare la attività dell’ufficio in modo da ridurre gli effetti negativi determinati dalle assenze, ivi comprese le ferie, e dalla fruizione dei permessi.
Viene ribadito, a scanso di ogni equivoco, che la decurtazione del trattamento economico accessorio deve essere effettuata per i primi 10 giorni di ogni periodo di assenza per malattia e non solo per i primi 10 giorni nel corso dell’anno: essa ha cioè un carattere “permanente”.
Viene inoltre chiarito che la decurtazione per i primi 10 giorni di assenza per malattia si deve sommare a quelle previste dai contratti collettivi nazionali, riduzioni che rimangono cioè pienamente in vita. Occorre quindi continuare ad applicare le esclusioni previste dai CCNL: ad esempio tutte le forme di trattamento accessorio legate alla presenza (turno, rischio etc) continuano ad essere tagliate per gli interi periodi di assenza e non solo per i primi 10 giorni. Ed ancora non vi sono ragioni particolari di assenza che consentono di corrispondere tali compensi.
Il taglio del salario accessorio per i primi 10 giorni delle assenze per malattia si estende ai casi eccezionali in cui è consentito dalla normativa e dai contratti di utilizzare le assenze per malattia per le visite mediche specialistiche, per gli esami diagnostici e per le terapie (vedi in questo senso le sentenze della Cassazione civile n. 5027 del 5 settembre 1988 e n. 3578 del 14 giugno 1985). Tale possibilità è direttamente collegata alla tipologia di prescrizione medica. Il regime da applicare a questi istituti non è stato modificato e, quindi, la regola di carattere generale è che si devono applicare l’istituto dei permessi a recupero o quello dei documentati motivi personali ovvero altri permessi previsti dai contratti o le ferie. Ricordiamo che, per espresso dettato dell’articolo 71 del DL 112/2008 le assenze per le terapie salvavita sono stati esentate dalla riduzione del salario accessorio nei primi 10 giorni.
La circolare evidenzia che, in caso di assenza per sottoporsi a visita medica, esami diagnostici etc, le amministrazioni possono valutare la opportunità di non dare corso alla vista fiscale, in quanto essa potrebbe determinare unicamente un costo aggiuntivo per l’ente ed in quanto la norma consente di non disporla in presenza di specifiche ragioni funzionali ed organizzative.
Non vi sono effetti delle nuove disposizioni sul part time per i dipendenti che lo chiedono a seguito degli effetti determinati da terapie salvavita disposte per le cure oncologiche che determinano una riduzione della capacità lavorativa. In questi casi continuiamo ad essere in presenza di un vero e proprio diritto soggettivo. Parimenti invariate sono rimaste le ragioni di precedenza nella concessione del part time per i dipendenti che assistono i
malati oncologici o soggetti riconosciuti inabili al lavoro e per i genitori di figli conviventi di età minore di tredici anni o portatori di handicap.
Viene inoltre ricordata la necessità che i dipendenti rispettino pienamente le disposizioni contrattuali che impongono loro la comunicazione tempestiva delle assenze e la produzione della certificazione medica.
La norma di legge, nel testo convertito dal Parlamento, dispone la esenzione dal taglio per il trattamento economico accessorio per i primi 10 giorni di malattia per le assenze dovute a lesioni riportate in attività operative e di addestramento del personale delle forze armate e del comparto sicurezza, ma non dei vigili del fuoco. Il Ministro si impegna a proporre al Parlamento di disporre questa estensione, visto che in via interpretativa questa estensione non può essere effettuata. Evidenziamo che il personale della polizia locale non può essere considerato compreso in questa deroga in quanto non appartiene al comparto sicurezza ed in via interpretativa non si può arrivare a tale estensione.
Il legislatore, in sede di conversione, ha escluso “tutte le tipologie di permesso fruibili dai portatori di handicap grave, sia quelli giornalieri sia quelli orari” dalla non equiparazione alla presenza in servizio ai fini della erogazione delle forme di trattamento economico accessorio.
I dipendenti che hanno un handicap particolarmente grave possono continuare a fruire indifferentemente ed a loro scelta del permesso di 2 ore giornaliere o assentarsi per 3 giorni al mese: non si tiene conto della durata della giornata di lavoro in cui si assentano.
Nel caso di fruizione a giorni di questi permessi non vi sono novità neppure per il tetto delle ore: quindi si prescinde dalla effettiva durata della giornata lavorativa di assenza; in pratica questi dipendenti possono continuare a superare il tetto delle 18 ore di permesso al mese se scelgono le modalità di fruizione a giorni e scelgono giorni di durata superiore a 6 ore. Nei casi in cui i CCNL consentono, come fa il contratto del personale degli enti locali del 1995, anche di goderne per 18 ore al mese, il dipendente continua ad avere questa possibilità e la circolare gli raccomanda di programmarne la fruizione in modo da consentire all’ente di potere affrontare al meglio i problemi determinati dalla assenza del dipendente.
Parimenti per i lavoratori che assistono figli o altri congiunti portatori di gravi handicap la eventuale scelta di fruire di 3 giorni di permesso al mese può continuare ad essere effettuata anche superando il tetto delle 18 ore mensili, cioè senza conteggiare neppure in questo caso l’effettiva durata della giornata lavorativa. Nei contratti che prevedono la possibilità di fruizione per 18 ore mensili, non vi sono variazioni da segnalare.
Trova applicazione la novità dettata dal DL 112 che impone di calcolare l’effettiva durata della giornata lavorativa per ciò che riguarda i permessi giornalieri documentati per particolari motivi personali e famigliari disciplinati da numerosi contratti collettivi. Manca una norma transitoria, per cui la circolare suggerisce che “le eventuali giornate fruite per motivi personali precedentemente al 25 giugno 2008 (dal 2 gennaio al 24 giugno 2008) andranno considerate figurativamente come pari a 6 ore a giornata”, ma senza obbligo di recupero in caso di eccedenza rispetto al tetto delle 18 ore.
Le assenze per i donatori di sangue e le assenze ed i permessi per i donatori di midollo osseo non sono oggetto di novità legislative, ma per evitare dubbi che possano ostacolare queste attività che invece meritano il massimo incoraggiamento il Ministro della Funzione Pubblica assume l’impegno di proporre nuove disposizioni legislative.
6) LE ASSUNZIONI FLESSIBILI
Vengono modificate per l’ennesima volta, sostanzialmente ritornando alle disposizioni previdenti, le norme per le assunzioni flessibili: in pratica sono cancellate le innovazioni introdotte dalla legge finanziaria 2008. E’ questo l’effetto di maggiore rilievo determinato dall’articolo 49 del DL n. 112/2008: la norma, come sottolinea l’Anci, consente margini di significativa flessibilità alle amministrazioni locali. Anche in questo caso lo strumento formale utilizzato è la riscrittura dell’articolo 36 del DLgs n. 165/2001. Viene riproposta, in termini pratici, la disciplina introdotta dal DL n. 4/2006, cd Baccini: in altri termini le amministrazioni vengono impegnate a motivare adeguatamente il ricorso a questo strumento, mentre viene eliminata la preferenza prima prevista per il ricorso al contratto di somministrazione. Rispetto ai vincoli introdotti dalla legge finanziaria 2008 si deve sottolineare la scomparsa delle drastiche limitazioni imposte in termini di durata massima. Le nuove disposizioni determinano, questa è la previsione del Governo, dei limitati oneri aggiuntivi a carico del complesso delle Pubbliche Amministrazioni.
Occorre innanzitutto precisare che per assunzioni flessibili si devono intendere, sulla base dell’espresso dato legislativo, quelle a tempo determinato, i contratti di somministrazione e quelli di formazione e lavoro. Il ricorso a questi istituti è consentito per esigenze temporanee ed eccezionali, mentre esso è vietato per lo svolgimento delle normali attività di istituto. Dal che ne dobbiamo ricavare la conseguenza che le assunzioni flessibili non possono essere disposte per la copertura di posti vacanti nelle dotazioni organiche, essendo queste esigenze di tipo ordinario.
La norma ripropone la necessità di ricorrere a procedure selettive ispirate dai principi di imparzialità e trasparenza. Viene vietata la utilizzazione con diversi istituti contrattuali per un periodo superiore a 3 anni nel corso dell’ultimo quinquennio. Ricordiamo che, sulla base delle previsioni dettate dal DLgs n. 368/2001, le assunzioni a tempo determinato non possono superare il tetto di 3 anni nel caso di proroga, che può essere disposta per una volta sola.
Nella stessa direzione si muovono le modifiche apportate dall’articolo 21 dello stesso provvedimento al testo del DLgs n. 368/2001, anche in questo caso correggendo le novità introdotte alla fine dello scorso anno dalla cd legge sul welfare. Sono ampliati i margini di utilizzazione delle assunzioni a tempo determinato e sono introdotte una serie di modifiche che assegnano un ruolo rilevante alla contrattazione collettiva, chiamata in particolare a disciplinare il numero massimo delle assunzioni flessibili, mentre rimane in capo alle amministrazioni la decisione sulle tipologie delle categorie e dei profili professionali da assumere con forme flessibili. Direttamente la legge, facendo diventare una norma di diritto positivo l’interpretazione data dal Dipartimento della Funzione Pubblica e dal Ministero dell’Interno, vieta il ricorso al contratto di somministrazione per i posti dirigenziali e direttivi.
Vengono previste specifiche sanzioni. La violazione delle norme sulle assunzioni flessibili non può dare in nessun caso luogo alla assunzione a tempo indeterminato: ricordiamo che questa disposizione (che non modifica le regole esistenti) è determinata dal vincolo costituzionale per cui le assunzioni nelle PA possono essere effettuate solo tramite concorsi pubblici. In capo al dipendente matura unicamente il diritto al risarcimento dei danni che dimostra di avere subito: se essi sono provocati da dolo o colpa grave del dirigente, questi sarà chiamato a sostenere tali oneri e la sua attività diventa fonte di responsabilità amministrativa e dirigenziale. E’ scomparsa la sanzione del divieto di effettuare assunzioni per un triennio prevista per le amministrazioni inadempienti.
Viene confermato l’obbligo per le PA di trasmettere copia delle convenzioni per la utilizzazione di lavoratori socialmente utili al Dipartimento della Funzione Pubblica ed alla Ragioneria Generale dello Stato.
7) GLI INCARICHI
Il DL 112/2008, per come espressamente indicato nello stesso titolo dell’articolo 46, vuole operare una “riduzione” della possibilità di conferire incarichi di collaborazione. Tale stretta si concretizza soprattutto su quelli di collaborazione coordinata e continuativa. L’altra novità di maggiore rilievo è costituita dalle precisazioni sulle caratteristiche che devono possedere i soggetti a cui possono essere conferiti gli incarichi di collaborazione occasionale. E’ questo l’ennesimo intervento legislativo in questa materia negli ultimi anni: ricordiamo che negli ultimi anni, in particolare dal DL 168/2004 in poi, il legislatore è intervenuto ripetutamente in questa materia, sempre con la finalità di restringere il numero degli incarichi e di contenere la relativa spesa. E che per gli enti locali la Corte Costituzionale ha stabilito la illegittimità delle norme che dettano una limitazione alla spesa, a partire proprio dalle disposizioni contenute nel DL 168/2004, cd tagliaspesa, stante l’ampiezza della autonomia loro riconosciuta dalla Costituzione. Per cui le norme statali si devono limitare per le regioni e gli enti locali a dettare vincoli di carattere generale e procedurale.
La norma è stata dettata soprattutto per 2 ragioni:
- risolvere i problemi applicativi nati a seguito della rigidità dei vincoli dettati dalla legge finanziaria 2008 in tema di requisiti soggettivi che devono essere posseduti per potere essere destinatari del conferimento di questi incarichi;
- rendere impossibili le interpretazioni estensive fornite da alcune sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti della possibilità di utilizzare gli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa.
La forma utilizzata è ancora una volta la riscrittura integrale dell’articolo 7, comma 6, del DLgs n. 165/2001; vengono inoltre apportate alcune correzioni alle altre norme introdotte dalla legge finanziaria 2008. Il testo della legge di conversione apporta solo delle correzioni di natura formale rispetto al testo iniziale del decreto.
I presupposti
Il conferimento di incarichi di collaborazione a soggetti esterni deve, come peraltro è richiesto per tutti gli atti amministrativi, essere motivato. Nelle motivazioni si deve in primo luogo dimostrare la necessità di questa scelta, attestare cioè che nell’ente non vi sono o non sono utilizzabili queste professionalità. Siamo dinanzi al requisito della assenza soggettiva o della assenza oggettiva. Con la prima formula si intende la mancanza di quella professionalità tra i dipendenti in servizio, formula che di regola può essere utilizzata da piccoli e piccolissimi comuni, ma che mal si attaglia con le caratteristiche degli enti di media e grande dimensione. Con la formula della assenza oggettiva si intende la attestazione che quella professionalità esiste tra i dipendenti, ma non è concretamente utilizzabile. Al riguardo soccorrono le considerazioni che le professionalità esistenti nell’ente mancano della necessaria esperienza o di qualche particolare specificazione ovvero che, a causa del carico di lavoro e/o della sua complessità, non possono essere utilizzate. Come evidenziato dalla bozza di regolamento sul conferimento di incarichi esterni predisposta dal Dipartimento della Funzione Pubblica ed allegata alla circolare n. 2/2008, è necessario che l’ente effettui tale verifica in modo analitico e non “all’acqua di rose”, cioè in modo superficiale, principio che si trae da numerose sentenze della Corte dei Conti. Ed ancora che di questa verifica sia dato pienamente conto nel provvedimento di conferimento dell’incarico. Appare utile che queste verifiche vengano effettuate da un soggetto appositamente individuato da parte dell’ente, e la sede più idonea è il regolamento.
Per rafforzare il carattere vincolante delle disposizioni è stabilito che esse costituiscano un “presupposto di legittimità” dello stesso conferimento degli incarichi di collaborazione esterna.
Gli incarichi di collaborazione possono essere conferiti unicamente per attività che rientrano nell’ambito delle competenze istituzionali dell’amministrazione conferente. Tale vincolo non determina effetti rilevanti per gli enti locali, visto che tanto i comuni quanto le province sono enti a competenza generale, quindi possono occuparsi di tutto ciò che è di interesse delle comunità locali. Ma per le amministrazioni che hanno una mission istituzionale predeterminata, ciò si traduce in una chiara limitazione.
Da evidenziare che l’oggetto dell’incarico non deve essere generico né riferito alle attività ordinarie, ma ad “obiettivi e progetti specifici e determinati”. In altri termini, la norma avvicina sensibilmente il conferimento di incarichi di collaborazione da parte delle Pubbliche Amministrazioni alle regole in vigore nel settore privato dopo la cd legge Biagi cioè le collaborazioni cd a progetto. Per cui non si può utilizzare questo istituto per esigenze generiche, ma occorre collegarlo a specifiche iniziative, ulteriori rispetto ai compiti normalmente svolti, ma ovviamente riferibili alle incombenze istituzionali.
Occorre, ed è questo un elemento di novità introdotto dal DL n. 112/2008, che il conferimento dell’incarico di collaborazione sia “coerente con le esigenze di funzionalità dell’amministrazione conferente”. In altri termini, nella motivazione l’ente deve dimostrare che attraverso il conferimento dell’incarico comunque si soddisfano nel modo migliore le necessità dell’ente, occorre cioè effettuare una sorta di analisi dei costi e dei benefici.
Viene richiesto che il soggetto incaricato debba svolgere una prestazione “temporanea ed altamente qualificata”. Ricordiamo che attraverso l’incarico di collaborazione, anche se nella forma della cococo, non si realizza comunque un incardinamento nella dotazione organica, per cui siamo comunque in presenza di un divieto a svolgere compiti di rappresentanza esterna. La temporaneità può essere soddisfatta o con incarichi meramente occasionali o con incarichi di cococo; per una concreta distinzione tra questi due strumenti il Dipartimento della Funzione Pubblica, già dal 2004, suggerisce di utilizzare gli stessi criteri distintivi previsti dalla legge Biagi, cioè un incarico non può essere considerato di cococo se il professionista è iscritto ad un albo professionale, se è pensionato ovvero se la durata è inferiore ad un mese o il compenso a 5.000 € ovvero, verosimilmente, se è in possesso di una partita Iva.
Le cococo
La disposizione comprende sia gli incarichi di natura occasionale che quelli di collaborazione coordinata e continuativa; per questi ultimi il testo detta ulteriori pesanti vincoli, il che ne costituisce il tratto caratterizzante di maggiore rilievo. Viene infatti completamente vietata, ed è questa una precisa e qualificante scelta del DL 112, la possibilità di conferimento di questi incarichi per lo svolgimento di funzioni ordinarie ed i dirigenti che dispongono questo tipo di utilizzazione diventano responsabili in via amministrativa e contabile. La stessa sanzione è irrogata nel caso di utilizzazione impropria dei collaboratori coordinati e continuativi, cioè con le modalità dei lavoratori subordinati. Queste disposizioni devono fare largamente riflettere amministratori, segretari, dirigenti e responsabili, perché la stragrande maggioranza degli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa conferiti negli enti locali rientra in una di queste due fattispecie. Per eliminare ogni residuo dubbio sulla possibilità di conferire incarichi di cococo per lo svolgimento di funzioni ordinarie viene abrogato il secondo periodo dell’articolo 1, comma 9, del DL n. 168/2004, il quale subordinava la possibilità di conferire incarichi esterni “in materie e per oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica dell’ente” all’obbligo della motivazione adeguata, ovvero ai casi previsti per legge ovvero alla presenza di circostanze straordinarie. Con tale abrogazione è chiaro che il conferimento di incarichi di collaborazione deve essere motivato esclusivamente sulla base delle ragioni previste dall’articolo 7, comma 6, del DLgs n. 165/2001.
Il titolo di studio
Il requisito della natura particolarmente qualificata deve essere messo in relazione con quello della necessità del possesso di una specifica qualificazione professionale. La norma ci dice che il collaboratore deve avere una “particolare e comprovata specializzazione anche universitaria”. Tale vincolo è stato introdotto dalla legge finanziaria 2008 ed è confermato, anche in modo addolcito, dal DL 112. Su questo punto il decreto legge riprende le interpretazioni estensive fornite dal Dipartimento della Funzione Pubblica ed offre ad esse un solido terreno normativo. Vengono infatti previste alcune deroghe al possesso della laurea (ricordiamo che l’Ufficio per il Personale delle Pubbliche Amministrazioni ha chiarito che il riferimento deve intendersi alle sole lauree magistrali o specialistiche o del vecchio ordinamento, con esclusione di quelle brevi, tranne che il corso di studi preveda una forma di specializzazione). Si può prescindere dal possesso di questo requisito nei seguenti casi:
- per le attività che richiedono l’iscrizione ad un albo professionale o ad un ordine, ovviamente nei casi in cui possono essere svolte da questi soggetti;
- attività artistiche, di spettacolo o artigianali. In capo agli enti rimane l’obbligo di accertare comunque che il soggetto abbia una “maturata esperienza nel settore”.
Come si vede queste interpretazioni consentono alle amministrazioni di avere una platea molto ampia di soggetti a cui potere conferire incarichi di collaborazione: esse hanno comunque un vincolo di cui nella motivazione devono espressamente dare conto, e cioè accertare l’effettiva esperienza.
La programmazione
Viene ritoccata la norma introdotta dalla legge finanziaria 2008 e che obbliga a rispettare la preventiva programmazione deliberata da parte del consiglio. La modifica ammorbidisce il vincolo dettato dal legislatore: è necessario che l’oggetto della prestazione rientri in un programma approvato in modo specifico dal consiglio, e fin qui non vi sono elementi di sostanziale novità rispetto al testo della legge finanziaria 2008, ovvero che l’oggetto dell’incarico sia ascrivibile “alle attività istituzionali stabilite dalla legge”. In altri termini, la preventiva programmazione consiliare non è necessaria nei casi in cui l’ente attesterà che siamo in presenza di una attività connessa allo svolgimento di compiti istituzionali. Come tali possiamo intendere, ad esempio, i compiti previsti espressamente da norme di legge e per il cui svolgimento l’ente non può contare su risorse umane proprie, cioè lavoratori subordinati dipendenti dallo stesso ente. Tale attestazione deve risultare espressamente nel provvedimento di conferimento dell’incarico.
Il regolamento ed il tetto di spesa
Viene rafforzato il vincolo alla preventiva adozione di un regolamento, per il quale il soggetto competente è la giunta, fatta ovviamente salva la possibilità per il consiglio di prevedere indicazioni di principio di carattere generale. Tale regolamento deve disciplinare, in primo luogo, le modalità di conferimento degli incarichi, con particolare riferimento alla valutazione comparativa. Occorre che l’ente dia ampia pubblicità alla volontà di conferire incarichi di collaborazione e che la scelta degli stessi sia effettuata sulla base di criteri selettivi predeterminati. Questa norma deve anche disciplinare i limiti ed i criteri per lo svolgimento delle prestazioni. Non più il regolamento, come previsto dalla legge finanziaria 2008, ma il consiglio comunale dovrà fissare il tetto di spesa. La sede in cui effettuare tale scelta è il bilancio preventivo. Ricordiamo che per la Funzione Pubblica le singole amministrazioni devono garantire un risparmio rispetto agli oneri sostenuti allo stesso titolo nello o negli anni precedenti.
L’inosservanza dei vincoli dettati dal regolamento determina sia un illecito disciplinare che amministrativo: in altri termini i dirigenti che conferiscono incarichi di collaborazione senza rispettare le prescrizioni dettate nel regolamento possono essere oggetto sia di sanzioni disciplinari che di condanna da parte della Corte dei Conti.
La necessità di garantire la massima trasparenza, che vuol dire nella sostanza ampia pubblicità, e comparazione nella scelta dei collaboratori costituiscono un principio di carattere generale che, nella sostanza, è analogo ai criteri previsti dalla disciplina sugli appalti di servizi al di sotto della soglia comunitaria.
Gli incarichi professionali
Occorre infine evidenziare che, anche se non formalmente precisato nel testo, le disposizioni si applicano agli incarichi che non hanno natura professionale e non sono quindi compresi nella normativa sugli appalti, cioè nel DLgs n. 163/2006. E’ questo un elemento distintivo che occorre tenere ben presente e che determina una netta separazione, quanto meno sul terreno teorico, mentre nella concreta applicazione vi possono essere comunque rilevanti margini di dubbio. Questa notazione deve essere evidenziata perché alla normativa sugli appalti sono allegate tabelle che indicano i servizi inclusi, ma gli incarichi professionali possono essere conferiti anche per altri servizi e qui si aprono i problemi applicativi, tanto più nel caso in cui il soggetto cui l’incarico è conferito abbia la partita Iva e/o sia iscritto ad un albo professionale.
Ben chiara deve essere infine la esclusione dall’ambito di applicazione di queste disposizioni degli incarichi che non sono conferiti a persone fisiche, ma a persone giuridiche: in questi casi si applica la normativa sugli appalti. Anche in questo caso nella applicazione concreta possono esservi margini di dubbio e di incertezza, ma in linea teorica non vi sono dubbi perché alla base della aggiudicazione ad una persona fisica vi è la presunzione che siamo dinanzi ad un incarico che, per la sua complessità, non può essere svolto da un singolo professionista.
8) I COMPENSI PER LA PROGETTAZIONE
Il tetto massimo del compenso che può essere erogato al personale degli uffici tecnici delle Pubbliche Amministrazioni in caso di progettazione di opere pubbliche effettuata direttamente all’interno degli uffici viene ridotto allo 0,5%. Tale disposizione si applicherà a partire dal prossimo 1 gennaio 2009. Oggi tale misura è fissata nel tetto massimo del 2,0% dell’importo posto a base d’asta, comprensivo degli oneri riflessi a carico dell’amministrazione. Si è arrivati, con progressivi aumenti, a tale cifra chiarendo peraltro che essi sono da considerare in misura lorda. Da sottolineare subito che la norma non modifica il tetto massimo del 30% del compenso spettante ai professionisti che può essere assegnato ai dipendenti degli uffici tecnici in caso di progettazione diretta degli strumenti urbanistici.
La norma dispone che il restante 1,5% che le amministrazioni risparmieranno sia attribuito ad un apposito capitolo dell’entrata del bilancio dello Stato. Tale disposizione non limita in alcun modo l’ambito di applicazione del nuovo vincolo alle sole amministrazioni statali, visto che la norma è dettata come modifica al codice sugli appalti e, quindi, si estende a tutte le Pubbliche Amministrazioni. Questa disposizione deve essere intesa nel senso che le amministrazioni locali hanno l’obbligo di istituire una nuova voce di entrata nel proprio bilancio e di fare affluire in essa i risparmi che si sono determinati. Ricordiamo che il 2% costituisce il tetto massimo e che le singole amministrazioni possono decidere di erogarne una quantità più ridotta. In questo caso, comunque i risparmi da fare confluire in questa voce sono da quantificare nella misura dello 1,5%, vista la formulazione usata dal legislatore, che fa riferimento ad una cifra precisa ed analitica.
La nuova disposizione si applicherà a partire dal prossimo 1 gennaio 2009. Tale termine deve essere inteso nel senso che la misura dei compensi erogati a partire da tale data è comunque ridotta automaticamente e non nel senso che questo vincolo si applica solo ai lavori pubblici avviati dopo tale data. In considerazione del dettato legislativo è necessario che le amministrazioni rivedano i propri regolamenti attuativi, in particolare per la ridefinizione delle misure spettanti ad ogni figura: gli autori delle varie fasi di progettazione, il responsabile unico del procedimento, il responsabile della sicurezza, il direttore dei lavori, il collaudatore. Ovviamente occorre garantire che la somma dei compensi da erogare a queste figure non superi la percentuale massima fissata, cioè lo 0.5% a partire dal 2009. Ricordiamo che questa materia, in quanto attinente al trattamento economico accessorio del personale, è oggetto di contrattazione decentrata: pertanto la revisione del regolamento deve tenere conto degli esiti delle relazioni sindacali. Ed ancora che queste risorse, anche se provenienti dal quadro economico e quindi da inquadrare nell’ambito degli investimenti, devono affluire nel fondo per le risorse decentrate, ovviamente nella parte variabile.
9) LE ALTRE DISPOSIZIONI PER IL PERSONALE
Numerose ed importanti disposizioni sono dettate per molti altri aspetti relativi alla gestione del personale. Si deve ricordare, in primo luogo, la revisione dei distacchi, delle aspettative e dei permessi sindacali. Il loro ammontare complessivo sarà determinato da uno specifico Decreto del Ministro per la Pubblica Amministrazione. La norma non si applica agli enti locali ed alle regioni.
Vengono rafforzati gli strumenti di controllo posti a disposizione della Funzione Pubblica per verificare il rispetto delle disposizioni sulle incompatibilità e sul cumulo di incarichi da parte dei dipendenti pubblici.
Per le amministrazioni statali viene previsto l’obbligo di rideterminare le dotazioni organiche e l’assetto organizzativo, in modo da raggiungere in particolare risultati di contenimento del numero delle posizioni dirigenziali e dei dipendenti chiamati a svolgere compiti di supporto.
Part time
Il collocamento in part time dei dipendenti pubblici per svolgere una ulteriore attività lavorativa cessa di essere un diritto soggettivo che le amministrazioni, in presenza di ragioni di grave pregiudizio, potevano unicamente differire fino a 6 mesi. Esso diventa una possibilità che le amministrazioni sono chiamate a valutare discrezionalmente. In particolare i soggetti pubblici possono disporre il rigetto della domanda in presenza di un pregiudizio, non essendo più richiesta la gravità dello stesso, per la funzionalità della attività amministrativa. Rimane fermo il vincolo a rigettare la istanza di trasformazione in part time nei casi in cui si registra un conflitto di “interessi” tra la nuova attività ed i compiti svolti alle dipendenze dell’ente.
La seconda importante modifica riguarda la destinazione dei risparmi. Viene abrogata la possibilità di assegnare una quota non superiore al 20% all’aumento del fondo per le risorse decentrate con finalizzazione alla incentivazione della produttività. Per cui i risparmi ottenuti dovranno per il 30% costituire economie di bilancio e per il 70% per incentivare la mobilità del personale o, in caso negativo, per nuove assunzioni. Ma perché tale utilizzazione sia possibile occorre la preventiva predisposizione da parte dell’ente di piani di mobilità e di riallocazione del personale mediante trasferimento da una ad un’altra sede dell’ente.
Orario di lavoro
In tema di orario di lavoro vi sono una serie di importanti novità. Viene abrogato l’obbligo di comunicare alla Direzione Provinciale del Lavoro che in una settimana uno o più dipendenti abbiano superato il tetto delle 48 ore di lavoro. Ovviamente, unitamente all’abrogazione dell’obbligo, viene disposta anche l’abrogazione delle sanzioni per i soggetti inadempienti. Viene inoltre abrogato l’obbligo di informazione annuale della effettuazione di lavoro notturno.
Tutti i dipendenti hanno diritto ad almeno 11 ore al giorno di riposo consecutivo. Tale vincolo non comprende, ed è questo il primo elemento di novità introdotto dalla norma, i periodi in cui il dipendente deve assicurare la reperibilità, con il che si conferma che tali fasi non sono da considerare attività di lavoro. Il vincolo di un riposo minimo settimanale di almeno 24 ore consecutive, di norma la domenica, deve essere rispettato non più necessariamente ogni sette giorni, ma nell’arco di due settimane.
Semplificazioni
La norma dispone numerose forme di semplificazione. Al momento della costituzione del rapporto di lavoro le amministrazioni che sottoscrivono un contratto individuale soddisfano con ciò automaticamente anche gli obblighi di comunicazione posti dalle norme di legge nei confronti del dipendente. Ricordiamo che, sulla base di quanto dettato dalla legge finanziaria 2007, occorre comunicare entro la data di avvio, di regola alle amministrazioni provinciali, la instaurazione del rapporto stesso ed i suoi elementi caratterizzanti. Vengono inoltre snellite anche le comunicazioni da effettuare sul rispetto dei vincoli dettati per le assunzioni obbligatorie. Tutti i datori di lavoro, quindi anche le Pubbliche Amministrazioni, devono annualmente comunicare il numero dei propri dipendenti, il numero ed i nominativi dei dipendenti computabili tra le quote di riserva per le assunzioni obbligatorie ed i posti e le mansioni disponibili per i lavoratori disabili. Questa comunicazione potrà essere inviata anche in forma telematica e non si rende necessaria nel caso in cui non siano intervenute variazioni. Il contenuto di tale comunicazione deve essere reso accessibile presso l’ente.
Svecchiamento
Viene prevista la facoltà, siamo all’articolo 72, per il personale dipendente dalle amministrazioni statali di chiedere l’esonero dal servizio nei 5 anni precedenti il collocamento in quiescenza ed inoltre la permanenza in servizio per un biennio dei dipendenti pubblici che hanno raggiunto l’età per il collocamento a riposo è subordinata al consenso dell’amministrazione e le amministrazioni possono risolvere il rapporto di lavoro dei dipendenti che hanno raggiunto i 40 anni di contributi. Alla base di queste disposizioni vi è lo stimolo al personale a collocarsi in quiescenza, obiettivo che si vuole raggiungere sia con l’introduzione dell’istituto dell’esonero dal servizio che attraverso la riduzione delle opportunità loro concesse per restare in servizio. In altri termini, si incoraggia lo svecchiamento del personale pubblico e si cerca di diminuire il numero dei dipendenti in servizio.
I dipendenti delle amministrazioni statali, intendendo come tali non solo i ministeriali, ma anche le università, gli enti pubblici non economici e quelli di ricerca, con esclusione però dei dipendenti delle scuole, possono chiedere di essere esonerati dal servizio. La richiesta può essere avanzata nel corso del quinquennio precedente alla data di maturazione della anzianità contributiva massima prevista dalla attuale normativa, cioè 40 anni. La richiesta deve essere esaminata dalle amministrazioni, che daranno una risposta sulle base delle proprie esigenze funzionali e che dovranno dare priorità alle richieste presentate dai dipendenti interessati da processi di razionalizzazione e/o riduzione dell’organico. In altri termini, non vi è un diritto soggettivo ad ottenere l’esonero, ma le scelte delle amministrazioni vanno motivate in modo adeguato.
L’esonero dal servizio determina la conseguenza che al dipendente viene corrisposto un trattamento economico ridotto, mentre all’atto del collocamento in quiescenza avrà diritto alla corresponsione della pensione in misura eguale a quella che avrebbe maturato se fosse restato in servizio. Il trattamento economico spettante, ovviamente a carico dell’amministrazione da cui dipende, è pari al 50% della somma del trattamento economico fondamentale e di quello accessorio in godimento al momento dell’accettazione della domanda di esonero. La nozione è ampia e si deve ritenere che in essa siano incluse le indennità a qualunque titolo erogate. Tale trattamento economico è elevato al 70% se il dipendente in esonero svolge attività di volontariato a favore di associazioni, onlus etc che saranno individuate in uno specifico Decreto del Ministro dell’economia. La domanda di esonero deve essere presentata entro il giorno 1 marzo di ogni anno ed essa non è revocabile, né è soggetta a specifiche condizioni. Il dipendente in posizione di esonero può svolgere attività lavorative autonome (incarichi, collaborazioni etc), e sommare tali compensi con la indennità che gli è erogata dalla amministrazione da cui dipende. Ma occorre che questa ulteriore attività non sia di lavoro subordinato e che essa non sia alle dipendenze di una Pubblica Amministrazione, ovvero di società ad essa collegate. Ed occorre ancora che la nuova attività non determini un pregiudizio per l’amministrazione da cui dipende. Agli enti è concessa la possibilità, scomputandola dal personale che sono autorizzate ad assumere, di disporre assunzioni entro il tetto delle economie che realizzano a seguito del collocamento in esonero.
Finisce il diritto potestativo dei dipendenti di tutte le PA a restare in servizio per altri 2 anni dopo avere raggiunto il massimo della permanenza in servizio, di norma cioè a prolungare la propria attività fino a 67 anni. Le amministrazioni hanno il diritto di accoglierle o meno, ovviamente in relazione alle proprie esigenze organizzative. Sono fatte salve le autorizzazioni rilasciate con decorrenza nel 2008, mentre quelle con decorrenza successiva devono essere riconsiderate dagli enti e sono fatte salve le domande presentate.
Viene infine offerta la possibilità a tutte le PA di risolvere, con preavviso di 6 mesi, il rapporto con i dipendenti che hanno raggiunto 40 anni di anzianità contributiva, cioè il tetto massimo. Le modalità applicative saranno dettate con specifico Decreto interministeriale.
10) IL CONTENIMENTO DEI COSTI DELLA POLITICA
Il Decreto contiene, in particolare dopo l’esame del Parlamento, numerose disposizioni per il cd contenimento dei costi della politica.
Non siamo in presenza di un insieme organico di proposte, ma piuttosto di una serie di interventi specifici e mirati a specifiche condizioni.
L’aumento delle indennità
Gli organi di governo degli enti locali non possono aumentare la misura della indennità di carica degli amministratori. Tale possibilità era già stata preclusa per il gettone di presenza spettante ai consiglieri comunali e provinciali dalla legge finanziaria 2008.
L’articolo 76 comma 3 abroga questa possibilità contenuta nell’articolo 82 del DLgs n. 267/2000 e conferma che la fruizione dei gettoni di presenza da parte dei consiglieri è subordinata alla loro effettiva presenza alle riunioni. Ovviamente non sono da considerare compresi in tale divieto le maggiorazioni che sono disposte automaticamente, ex DM 119/2000, in presenza di specifiche condizioni, quali il carattere di comune turistico, l’alto volume delle entrate proprie o delle spese. A parere di chi scrive non si producono neppure effetti sugli aumenti delle indennità che sono stati legittimamente deliberati precedentemente alla entrata in vigore del Decreto Legge n. 112/2008.
Ricordiamo inoltre che la legge finanziaria 2007 ha escluso espressamente la possibilità per gli amministratori locali di ricevere compensi in qualunque forma da parte delle società dipendenti dall’ente o comunque ad esso collegate.
Il rimborso delle spese di viaggio
L’articolo 77 bis al comma 13 stabilisce che il rimborso delle spese di trasferta per i consiglieri comunali e provinciali è fissato in 1/5 del costo di un litro di benzina per ogni Km. In tal modo si impedisce alle amministrazioni di disporre, con norma regolamentare, che tale rimborso possa essere calcolato con le ben maggiori tariffe Aci. La norma è dettata con la finalità di “assicurare il raggiungimento degli obiettivi del patto di stabilità interno”, unica finalità che ne può consentire la legittimità rispetto alle indicazioni contenute nella riforma del titolo V della Costituzione. Alla luce di questa previsione essa non si dovrebbe applicare automaticamente al sindaco, al presidente della provincia ed agli assessori, nonché al presidente del consiglio comunale o provinciale. Ed ancora non si dovrebbe applicare neppure agli enti locali non soggetti al patto di stabilità. Ma occorre evidenziare che siamo comunque dinanzi ad un chiaro principio di carattere generale e che la sua mancata applicazione sembra comunque richiedere una specifica scelta sorretta da una adeguata motivazione.
Le indennità degli amministratori degli enti che non hanno rispettato il patto di stabilità
Il comma 10 dell’articolo 61 dispone una “sanzione” per gli enti locali che non hanno rispettato il patto di stabilità nell’anno precedente. Essi devono tagliare del 30% le indennità degli amministratori ed i gettoni di presenza dei consiglieri. Il riferimento è alla misura di tale indennità in godimento alla data del 30 giugno 2008. Tale obbligo scatta a partire dal 2009, quindi per gli enti che non rispetteranno il patto nell’anno 2008. Viene inoltre previsto che a tali amministratori non si applichino gli eventuali adeguamenti del compenso ai tassi di inflazione registrati, adeguamenti che la norma prevede ogni 3 anni sulla base di uno specifico Decreto del Ministero dell’Interno, che però fino ad oggi non è mai stato emesso.
I tagli alle comunità montane
Il Parlamento ha previsto tagli ai trasferimenti erariali per le comunità montane nella misura di 30 milioni di euro all’anno per il triennio 2009/2010/2011 (comma 6 bis dell’articolo 76). Il taglio interverrà in modo differenziato, cioè non sarà disposto nella stessa misura percentuale per tutti gli enti. Esso colpirà soprattutto le comunità montane che hanno una altezza mediamente inferiore a 750 metri sul livello del mare.
Tali misure si aggiungono a quanto previsto dalla legge finanziaria 2008.