IL PERSONALE NELLA LEGGE DI STABILITA’ 2015, LEGGE N. 190/2014
Di Arturo Bianco
Proroga del blocco della contrattazione, vincoli alle assunzioni di personale a tempo indeterminato e drastico taglio del numero dei dipendenti delle province: sono queste le principali disposizioni contenute nella legge di stabilità 2015 per il personale degli enti locali. Tra le altre disposizioni occorre ricordare anche le nuove regole dettate per le società partecipate ed i limiti alla utilizzazione delle cooperative sociali.
LA TABELLA
| 16 e 17 | Modifica deduzioni buoni pasto | Viene elevata la quota non sottoposta a tassazione dei buoni pasto da 5,29 euro a 7 euro, nel caso in cui essi siano di formato elettronico. |
| 18 | Regolarità contributiva | La regolarità contributiva del cedente dei crediti certificati mediante piattaforma elettronica è attestata dal DURC |
| 254/256 | Proroga blocco contrattazione nel pubblico impiego | Il blocco degli aspetti economici dei CCNL è prolungato per il 2015. Prolungato al 2018 l’attuale misura della indennità di vacanza contrattuale. Proroga del blocco dei miglioramenti per il personale non contrattualizzato |
| 268 | Proroga deroga rapporti di lavoro a tempo determinato nelle regioni a statuto speciale | Consentito alle regioni a statuto speciale ed ai loro enti locali di prorogare per il 2015 i rapporti di lavoro a tempo determinato, anche nel caso di mancato rispetto del patto di stabilità ed anche senza avvio della stabilizzazione |
| 418/430 e 451 | Riduzione dotazione organica del personale delle province e delle citta metropolitane. Servizi per l’impiego delle province. Procedure per la mobilità del personale | Alle province ed alle città metropolitane viene disposta una riduzione della spesa corrente di 1 miliardo per il 2015, di 2 miliardi per il 2016 e di 3 miliardi dal 2017. L’ammontare del taglio per ogni singolo ente sarà fissato con uno specifico decreto ministeriale; nella determinazione di tale misura si terrà conto delladifferenza tra la spesa storica ed il fabbisogni standard. A decorrere dallo 1 gennaio 2015, le province delle regioni a statuto ordinario non possono: ricorrere a mutui per spese se non per l’edilizia scolastica, la costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale, la tutela e valorizzazione dell’ambiente; effettuare spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza; procedere ad assunzioni a tempo indeterminato, ivi incluse le procedure di mobilità (disposizione che fa diventare permanente un vincolo già dettato dal legislatore); acquisire personale in entrata in comando; attivare rapporti di lavoro ai sensi degli articoli 90 (uffici di supporto agli organi di direzione politica) e 110 (incarichi dirigenziali a tempo determinato) del D.Lgs. n. 267/2000; instaurare rapporti di lavoro flessibile; attribuire incarichi di studio e consulenza.
La dotazione organica delle province e delle città metropolitane calcolata alla data di entrata in vigore della legge n. 56/2014, cd legge Del Rio, cioè allo scorso 8 aprile, sono ridotte almeno del 50% per le province (cifra ridotta al 30% per quelle con territorio interamente montano e confinanti con Paesi stranieri) e del 30% per le città metropolitane rispetto alla spesa per il personale di ruolo in servizio a tale data. Entro la fine del mese di marzo, cioè entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della legge, le singole amministrazioni devono individuare il personale che rimane nell’ente e quello che deve essere collocato in mobilità; tale individuazione deve essere fatta previa informazione ai soggetti sindacali. Con Decreto della Funzione Pubblica da emanare entro la fine di febbraio sono dettati i criteri per l’assegnazione del personale delle province in mobilità agli enti locali, alla regioni ed alle amministrazioni statali, ferma restando la posizione giuridica ed economica in godimento. Per gli anni 2015 e 2016 regioni ed enti locali destinano le risorse per le assunzioni ai vincitori dei concorsi conclusi entro la fine del 2014 ed al collocamento del personale in disponibilità. Invece le altre risorse derivanti dalle cessazioni intervenute nel 2014 e nel 2015 sono riservate al collocamento del personale in disponibilità, fermo restando il rispetto dei vincoli del patto: con queste risorse si possono superare i tetti della spesa del personale. Il numero dei dipendenti ricollocabili è comunicato alla Funzione Pubblica. Le assunzioni in violazione di questa disposizione sono nulle. Viene avviato il censimento dei posti disponibili nelle amministrazioni statali e nelle università; ogni ente deve comunicare il numero dei posti destinati a nuove assunzioni, al netto di quelle destinate ai vincitori dei concorsi; con divieto di effettuare assunzioni fino al completamento di tale processo. Sono prorogati al 31 dicembre 2018 i termini per le stabilizzazioni dei lavoratori precari con le procedure agevolate dettate dal DL n. 101/2013. Fino alla conclusione delle procedure di mobilità il personale rimane in servizio presso le province e città metropolitane e, con convenzioni, se ne possono avvalere comuni e regioni. Per il personale interessato ai processi di mobilità non ricollocato alla data del 31 dicembre 2016 è consentita la utilizzazione con rapporti a tempo parziale, in base all’anzianità contributiva e per quello ancora in esubero è disposto il collocamento in disponibilità. Il comma 430 dispone che le province possano rinegoziare le rate dei mutui in scadenza nel 2015 con conseguente rimodulazione del relativo piano di ammortamento. I relativi oneri sono posti a carico delle amministrazioni richiedenti. Per consentire il regolare funzionamento dei servizi per l’impiego e l’attuazione della cd “Garanzia per i giovani”, le città metropolitane e le province che continuino ad esercitare le funzioni ed i compiti in materia di servizi per l’impiego e politiche attive del lavoro possano finanziare i rapporti di lavoro necessari, ivi compresi quelli di cococo, con piani e programmi nell’ambito dei fondi strutturali. A tal fine il Ministero del lavoro può concedere anticipazioni delle quote europee e di cofinanziamento entro il tetto di 60 milioni. |
| 450 | Incentivi alle Unioni e fusioni di comuni | I comuni istituiti per fusioni con un rapporto tra spesa personale e spesa corrente inferiore al 30% per cento non hanno per i primi 5 anni vincoli per le assunzioni a tempo determinato, fermo restando il tetto di spesa per il personale sostenuta dai singoli enti nell’anno precedente la fusione. Le spese di personale e le facoltà di assunzione per i comuni che esercitano in forma associata le proprie funzioni fondamentali, mediante unione o convenzione sono considerare in modo cumulativo. Viene disposto un finanziamento di 5 milioni per le unioni dei comuni. |
| 544 | Proroga termine per riconoscimento del compenso per lavoro straordinario reso in attività connesse allo stato di emergenza per eventi sismici | Viene spostato alla fine del 2015 il termine per il riconoscimento del compenso per prestazioni di lavoro straordinario rese per attività connesse allo stato di emergenza determinato dal terremoto del mese di maggio del 2012 nelle province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova, Reggio Emilia e Rovigo |
| 609 | Razionalizzazione delle società partecipate locali | Gli enti locali devono partecipare direttamente agli organi di gestione dei servizi pubblici locali; previsto l’intervento sostitutivo delle regioni. Gli enti devono redigere una relazione con il piano economico-finanziario con la proiezione dei costi, dei ricavi, degli investimenti e dei relativi finanziamenti. Nel caso di affidamento in house il piano economico-finanziario specifica anche l’assetto economico e patrimoniale della società, il capitale proprio investito e l’ammontare dell’indebitamento. Inoltre, sempre in caso di affidamento in house del servizio pubblico per il quale è stato istituito l’ente di governo, gli enti locali proprietari procedono, contestualmente all’affidamento, ad accantonare pro quota nel primo bilancio utile, e successivamente ogni triennio, una somma pari all’impegno finanziario corrispondente al capitale proprio previsto per il triennio nonché a redigere il bilancio consolidato con il soggetto affidatario in house. Le spese in conto capitale, ad eccezione delle spese per acquisto di partecipazioni, effettuate dagli enti locali con i proventi derivanti dalla dismissione totale o parziale, anche a seguito di quotazione, di partecipazioni in società, e i predetti proventi, sono esclusi dai vincoli del patto di stabilità interno. |
| 610 | Convenzioni con cooperative sociali | Le convenzioni con le cooperative sociali che svolgono attività per l’inserimento lavorativo di persone svantaggiate, per la fornitura di beni e servizi diversi da quelli sociosanitari ed educativi (se l’importo è inferiore agli importi stabiliti dalle direttive comunitarie in materia di appalti pubblici e se le convenzioni sono finalizzate a creare opportunità di lavoro per le persone svantaggiate) vanno stipulate previo lo svolgimento di procedure di selezione idonee ad assicurare il rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di efficienza |
| 611/614 | Riorganizzazione e riduzione delle società partecipate | Avvio del processo di razionalizzazione delle società partecipate nel rispetto dei principi dettati dal legislatore: eliminazione di quelle non indispensabili, soppressione di quelle in cui vi sono solo amministratori o il loro numero sia superiore ai dipendenti, eliminazione delle partecipazioni analoghe, aggregazione della gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica e contenimento dei costi di funzionamento. Occorre adottare un piano entro la fine del mese di marzo, tale piano va pubblicato sul sito internet e comunicato alla sezione di controllo della Corte dei Conti. Entro la fine del mese di marzo 2016 occorre dare conto dei risultati effettivamente raggiunti. Le scelte delle amministrazioni sono soggette ai vincoli del codice civile. |
| 615 | Affidamento diretto a società in possesso di requisiti per la gestione in house, partecipate direttamente da enti locali compresi nell’ambito territoriale | Viene esteso l’affidamento diretto previsto dal Codice ambientale anche alle società partecipate da parte degli enti locali |
| 616 | Scioglimento di aziende speciali e di società controllate | Possibilità per gli enti locali e per le società controllate di provvedere allo scioglimento delle società controllate, ivi comprese quelle partecipate: ai fini di esenzione fiscale il relativo termine è spostato allo 1.1.2016 |
LA PROROGA DEL BLOCCO DELLA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA
Con i commi dal 254 al 256 si dispone il blocco della contrattazione collettiva nazionale di lavoro dei dipendenti pubblici anche per l’anno 2015 e, contestualmente, viene prorogata fino a tutto il 2018 la misura attuale della indennità di vacanza contrattuale.
Quindi, continua il blocco della contrattazione collettiva nazionale per gli aspetti economici, blocco che ricordiamo essere dettato a partire dal 2010 dal DL n. 78/2010, blocco che è stato successivamente prorogato dalla normativa anche per gli anni 2013 e 2014. Ovviamente, anche questo blocco non riguarda gli aspetti normativi, per cui è sicuramente consentita la stipula di un contratto nazionale che si occupi delle questioni ordinamentali, quali ad esempio l’applicazione delle previsioni di cui al Dlgs n. 150/2009, cd legge Brunetta. Ricordiamo che il blocco non riguarda la contrattazione collettiva decentrata integrativa e che, anzi, non sono più applicabili a partire dallo 1 gennaio 2013 nel comparto regioni ed autonomie locali i contratti decentrati stipulati prima del 15 novembre 2009, cioè della data di entrata in vigore della citata disposizione, e non adeguati alle novità legislative. E che, nella lettura (formalmente ineccepibile, ma sostanzialmente eccessiva rispetto alla logica del provvedimento data dalla Ragioneria Generale dello Stato e da numerosi esperti) delle previsioni dettate in tale disposizione, nel caso di contratti decentrati non adeguati alle nuove regole tutte le indennità (salvo quelle regolate esclusivamente dal contratto nazionale, cioè il turno, il rischio, la reperibilità ed i compensi per le attività svolte nelle giornate festive) non possono essere erogate.
Appare utile che la contrattazione nazionale possa chiarire gli effetti concreti della legge cd Brunetta sui contratti decentrati, a partire dalla individuazione delle materie che non sono più oggetto di contrattazione collettiva. In tal modo si offrirebbero dei punti di riferimento precisi alla contrattazione decentrata, fornendo alla stessa un importante supporto operativo.
Il provvedimento dispone la proroga del blocco della misura della indennità di vacanza contrattuale. Ricordiamo che la sua erogazione è stata disposta nel corso del 2010 a fronte del blocco del rinnovo dei contratti nazionali per il triennio 2010/2012. Di conseguenza, il blocco della contrattazione collettiva per il triennio 2013/2015 è rimasto senza questa neppure parziale misura di ristoro del mancato incremento stipendiale. Da evidenziare che questo blocco produce i suoi effetti non solo per il 2015, ma anche per il triennio successivo (cioè dal 2016 al 2018). Come nello scorso anno, non risulta chiara la logica che sta dietro alla estensione del blocco della indennità di vacanza contrattuale per un periodo così lungo.
Viene inoltre disposta la proroga fino al 31 dicembre 2015 delle disposizioni che prevedono il blocco degli automatismi stipendiali del personale non contrattualizzato, ferma restando l’esclusione dal blocco dei magistrati.
Come si vede il legislatore, a differenza delle previsioni dettate dall’articolo 9 del DL n. 78/2010 e dalla proroga dettata per il 2014, non prolunga altre limitazioni e divieti disposti per il periodo 2011/2014. In particolare sono cessati a far data dallo scorso 1 gennaio:
1) il tetto al trattamento economico individuale, che non doveva superare quello in godimento nel 2010, salvo che nel caso di cambio delle mansioni;
2) il tetto del fondo per la contrattazione decentrata, che non poteva superare le risorse previste nel fondo 2010;
3) l’obbligo della riduzione del fondo per la contrattazione decentrata in misura proporzionale alla diminuzione del personale in servizio;
4) il blocco degli effetti economici delle progressioni disposte a partire dallo 1.1.2011.
In conseguenza di queste scelte, dobbiamo evidenziare che le amministrazioni possono disporre l’incremento della indennità di posizione dei dirigenti e dei titolari di posizione organizzativa, anche nelle amministrazioni in cui non vi sono dirigenti, cioè in quelle in cui la indennità spettante ai titolari di posizione organizzativa è posta direttamente a carico del bilancio e non del fondo. Ricordiamo che, ovviamente, questi aumenti devono essere adeguatamente motivati da parte delle singole amministrazioni in termini di maggiore carico di attribuzioni e/o di responsabilità e non è, quanto meno, opportuno che siano il frutto di scelte prove di una adeguata e convincente indicazione delle ragioni di interesse pubblico e generale che sono alla base di tale scelta. Si deve di conseguenza considerare superata la lettura interpretativa fornita dalla sezione autonomie della Corte dei Conti, parere n. 26/2014, che vietava alle amministrazioni nei comuni privi di dirigenti di incrementare la misura delle risorse destinate al finanziamento delle indennità di titolari di posizione organizzativa. Ricordiamo anche che, nella lettura prevalente, la misura delle risorse che il fondo per la contrattazione collettiva decentrata integrativa, parte stabile, può destinare al finanziamento di questa indennità è da ritenere oggetto di contrattazione con i soggetti sindacali.
Continuano a non sussistere limitazioni all’eventuale incremento del trattamento economico dei dipendenti collegato allo svolgimento di attività aggiuntive e/o all’incremento della indennità di produttività etc.
Dal 2015 saltano sia il tetto del fondo sia il vincolo della sua riduzione in misura proporzionale alla diminuzione del personale in servizio. Per cui il fondo può tornare a crescere rispetto al 2010, ovviamente nel rispetto dei vincoli dettati dalla contrattazione collettiva. Di conseguenza, non vi sono problemi per la inclusione nella sua parte stabile delle risorse destinate alla RIA (retribuzione individuale di anzianità) del personale cessato, nonché degli eventuali assegni ad personam in godimento da parte dello stesso personale. Sulla utilizzazione delle possibilità di incremento della parte variabile utilizzando i commi 2 e 5 dell’articolo 15 del CCNL del personale dello 1.4.1999, nonché per i dirigenti utilizzando il comma 3 dell’articolo 26 del CCNL 23.12.1999, non vi sono tetti che non siano quelli dettati dalle citate norme. Vale a dire il collegamento con la istituzione di nuovi servizi, la determinazione per il comma 5 e per le norme per i dirigenti sulla base di criteri oggettivi, mentre per il comma 2 il tetto è fissato direttamente dalla norma (cioè lo 1,2% del monte salari 1997), l’attenzione alla ripetizione nel corso degli anni etc. Non vi sono neppure problemi se la misura del fondo del 2010 sarà superata a seguito dell’incremento delle risorse previste da specifiche disposizioni di legge e/o per risorse derivanti da sponsorizzazioni, cessioni di servizi e/o consulenze. Non vi sono neppure problemi nel caso in cui il fondo aumenti, anche solamente in valore nominale, per gli incrementi del valore delle singole posizioni di progressione economica dei dipendenti cessati a seguito dei rinnovi contrattuali che si sono susseguiti nel corso degli anni.
Il fondo non deve più essere tagliato in misura proporzionale alla diminuzione del personale in servizio. Ricordiamo che, sulla base delle indicazioni fornite dalla Conferenza Unificata tra Stato, regioni ed autonomie locali nel documento del 10 luglio 2014, sono da ritenere legittimi nel calcolo della misura del taglio del fondo da effettuare a seguito della diminuzione del personale, tanto quello suggerito dalla Ragioneria Generale dello Stato (semisomma o media aritmetica del personale effettivamente in servizio) che quello suggerito dalla Conferenza dei Presidenti delle regioni che dalla sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Lombardia (trattamento economico in godimento da parte del personale cessato).
Per cui, nel caso di calo del numero dei dipendenti in servizio, non solo non si deve, ma non si può dare luogo ad alcuna diminuzione del fondo: non esistono infatti previsioni contrattuali che lo prevedano e/o lo consentano. Di conseguenza, ogni diminuzione è frutto esclusivo delle eventuali scelte della contrattazione decentrata, vincolo che si applica anche al fondo per la dirigenza.
Ricordiamo che, sulla base delle disposizioni contenute nella legge n. 147/2013, cd di stabilità 2014, il fondo dello scorso anno è diventato la base per gli analoghi documenti degli anni successivi, a partire dal 2015. La conseguenza diretta di tale disposizione è che i tagli ai fondi per le risorse decentrate operati nel 2014 sia per restare entro il tetto del fondo 2010, sia per diminuzione del personale in servizio vengono cristallizzati, cioè automaticamente consolidate.
Cessa inoltre di produrre i suoi effetti la sospensione degli effetti economici delle progressioni disposte a far data dallo 1.1.2011. Di conseguenza, dallo 1.1.2015 ai dipendenti devono essere corrisposti gli incrementi collegati alle progressioni economiche effettuate con decorrenza nel periodo compreso tra lo 1.1.2011 ed il 31.12.2014. Tali incrementi devono essere corrisposti senza alcun arretrato: pertanto, come chiarito a suo tempo dalla Ragioneria Generale dello Stato, le risorse del fondo destinate al finanziamento delle progressioni economiche disposte successivamente allo 1 gennaio 2011 devono essere assorbite come risparmi da parte dei bilanci delle singole amministrazioni e non possono essere destinate al finanziamento della erogazione di indennità.
In conseguenza di queste disposizioni, la costituzione del fondo per le risorse decentrate è semplificata: occorre fare riferimento al fondo 2014 e valutare solamente se vi sono i margini per dare corso ad eventuali aumenti sulla base delle previsioni dei contratti nazionali.
Si suggerisce di dare corso immediatamente sia alla determinazione del fondo, sia alla contrattazione decentrata. Soprattutto se la stessa non è stata adeguata ai vincoli dettati dal DLgs n. 150/2009, cd legge Brunetta.
LE DISPOSIZIONI PER IL PERSONALE DELLE PROVINCE
I vincoli dettati alle amministrazioni provinciali partono dalla seguente premessa, che è dettata dai commi 418 e 419: a queste amministrazioni ed alle neonate città metropolitane viene imposta una riduzione della spesa corrente di 1.000 milioni di euro per l’anno 2015, di 2.000 milioni di euro per l’anno 2016 e di 3.000 milioni di euro a decorrere dal 2017. Con un decreto del Ministero dell’Interno, sentito quello della Economia e delle Finanze, elaborato d’intesa con la SOSE, la società per gli studi di settore che sta definendo i fabbisogni standard, sentita la Conferenza Stato città ed autonomie locali viene fissato l’ammontare della riduzione della spesa corrente che ciascun ente deve conseguire e del corrispondente versamento. Il taglio della misura per le singole amministrazioni deve essere fissato tenendo conto “anche della differenza tra spesa storica e fabbisogni standard”. Tale provvedimento deve essere emanato entro il prossimo 15 febbraio. Il provvedimento detta inoltre le modalità di recupero, in caso di mancato versamento del contributo entro il 30 aprile di ciascun anno. Esse avverranno attraverso il gettito dell’imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore, esclusi i ciclomotori. In caso di incapienza sui versamenti dell’imposta provinciale di trascrizione.
Con il successivo comma 420 sono dettate un insieme di limitazioni alle amministrazioni provinciali, che in parte riprendono vincoli già esistenti ed in parte ne introducono di nuovi. I vincoli sono i seguenti:
1) ricorrere a mutui. Sono al di fuori di tale disposizione quelli relativi alle seguenti attività: gestione dell’edilizia scolastica, costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente, tutela e valorizzazione dell’ambiente, ovviamente per quanto di competenza delle province;
- b) effettuare spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di cd rappresentanza;
- c) procedere ad assunzioni a tempo indeterminato, anche nell’ambito di procedure di mobilità volontaria. Tale vincolo è la prosecuzione di un divieto da tempo disposto ;
- d) acquisire personale attraverso l’istituto del comando. Inoltre si stabilisce che i comandi in essere cessano alla naturale scadenza e viene espressamente fatto divieto di proroga. Siamo in presenza di una disposizione che ha carattere innovativo
- e) attivare rapporti di lavoro ai sensi degli articoli 90 e 110 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali. Viene inoltre disposto che quelli disposti sulla base dell’articolo 110 cessino alla naturale scadenza e, sempre per questi rapporti, è fatto divieto di proroga. DI conseguenza il divieto di proroga alla scadenza sembra non essere dettato per le assunzioni degli uffici di staff degli organi di governo;
- f) di instaurare rapporti di lavoro flessibile di cui all’articolo 9, comma 28, del decreto‐legge 31 maggio 2010, n. 78. Tale divieto riguarda quindi i seguenti istituti: assunzioni a tempo determinato, contratti di collaborazione coordinata e continuativa, contratti di somministrazione, lavoro accessorio, convenzioni, contratti di formazione e lavoro, ivi compresi i rapporti formativi. Ricordiamo che con il DL n. 192 (cd milleproroghe), comma 6, viene consentita la proroga al 31 dicembre 2015 il termine dei contratti a tempo determinato delle province per garantire la erogazione dei servizi, nel rispetto dei vincoli dettati dal patto e dalle misure di contenimento della spesa per il personale;
- g) di attribuire incarichi di studio e consulenza. Come si vede il divieto non riguarda gli incarichi di collaborazione e non comprende gli incarichi di ricerca.
Sulla base di questa disposizione è stabilito che le province debbano operare il taglio della propria dotazione organica in modo che la spesa sia pari a quella per il personale di ruolo in servizio alla data di entrata in vigore della legge n. 56/2014, cd legge Del Rio, ridotta del 30% per le città metropolitane e del 50% per le province. La riduzione è pari al 30% anche per le province con territorio interamente montano e che confinano con paesi stranieri. Entro la fine del mese di gennaio le singole amministrazioni possono disporre tagli anche maggiori. Occorre definire cosa si debba intendere per “spesa del personale di ruolo”. In particolare, se essa deve essere calcolata solamente sul trattamento economico fondamentale, vi è da ritenere al lordo degli oneri riflessi e dell’Irap. Ed inoltre come si fa a determinare tale spesa con riferimento all’intero anno: può essere utile assumere come punto di riferimento la spesa per questo personale maturata alla data del 31 dicembre 2013, anche se la formula legislativa sembra indurre ad assumere la data del lo 8 aprile del 2014,, cioè la entrata in vigore della legge cd Del Rio. Per cui il metodo di calcolo dovrebbe essere la proiezione su base annuale di tale costo. Non viene fissata una data entro cui le amministrazioni devono effettuare questa scelta , ma viene stabilito che essa si applichi a far data dallo 1 gennaio 2015, cioè dalla data di entrata in vigore della legge n. 190/2014, cd di stabilità 2015.
Entro la fine del mese di marzo, cioè entro i 90 giorni successivi alla data di entrata in vigore della legge n. 190/2014, cd di stabilità 2015 le singole amministrazioni devono individuare il personale che rimane assegnato alle amministrazioni e quello da destinare alle procedure di mobilità. Tale individuazione deve essere effettuata nel rispetto del sistema vigente di relazioni sindacali, quindi previa informazione preventiva ai soggetti sindacali. Nella effettuazione di tale operazione le amministrazioni devono tenere conto del riordino delle funzioni, sulla base quindi delle scelte che verranno effettuate da parte delle regioni. Nonché della procedura di individuazione del personale che è impegnato in ognuna delle funzioni che sono svolte dalle province.
Sempre nell’ambito degli osservatori e con le procedure previste per la definizione dell’accordo sulla allocazione delle funzioni provinciali viene disposto che, anche con il supporto di società interamente partecipate dalle amministrazioni centrali, siano varati piani di “riassetto organizzativo, economico, finanziario e patrimoniale” per le singole amministrazioni provinciali. Siamo in presenza di un vincolo per ciò che attiene alla definizione di tali piani.
In tale ambito sono fissati i criteri per le procedure di mobilità del personale delle amministrazioni provinciali che non rientra tra quelli che le stesse possono trattenere. I criteri per le procedure di mobilità sono fissati con il decreto del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione di cui all’articolo 30, comma 2, del DLgs n. 165/2001, cioè il provvedimento da adottare previa consultazione con le organizzazioni sindacali e previa intesa da raggiungere in sede di Conferenza Unificata con il quale sono dettati i criteri per rendere possibile il trasferimento del personale pubblico entro sedi della stessa o di altre amministrazioni che siano collocate nel raggio massimo di 50 km. A tal fine si prevede il ricorso anche a strumenti informatici. Per facilitare questi passaggi sono stanziate risorse per 2 milioni di euro per il 2015 e 3 milioni di euro per il 2016.
Al fine di garantire il trattamento economico di questo personale e di evitare possibili aumenti dei costi viene espressamente richiamata la necessità di dare applicazione alle previsioni dettate dall’articolo 1, comma 91, lettera a), della citata legge n. 56/2014, cd Del Rio. E cioè si dispone che questo personale mantiene il trattamento economico in godimento e la stessa anzianità di servizio. Nel trattamento economico viene compreso non solo quello fondamentale, ma anche quello accessorio. La disposizione prevede anche il trasferimento delle risorse, vincolo che non viene però riproposto dalla legge di stabilità, per cui si deve desumere che gli oneri per il trasferimento di questo personale debbano essere sostenuti dalle amministrazioni presso cui gli stessi saranno assegnati. La disposizione è molto attenta anche per gli effetti sul fondo per le risorse decentrate; viene infatti stabilito che si dia luogo ad uno specifico fondo per questo personale, nonché per i dirigenti interessati. Per cui la disposizione stabilisce che vi sia una distinzione con il restante personale dell’ente presso cui questi dipendenti saranno trasferiti. Viene disposto che le indennità di posizione, di produttività e le altre forme di salario accessorio rimangano quelle in godimento all’atto del trasferimento e che esse potranno essere aumentate solamente dal primo contratto collettivo decentrato integrativo che sarà sottoscritto dopo l’entrata in vigore del primo contratto nazionale. Anche questa disposizione solleva numerosi problemi applicativi, perché non viene previsto il trasferimento di nessuna risorsa a fronte di questo trasferimento.
Per la ricollocazione di questo personale si applicano le disposizioni stabilite dalla stessa legge per le assunzioni di personale nelle regioni e negli enti locali e per le assunzioni nelle amministrazioni statali.
Per quello che riguarda le amministrazioni statali ricordiamo che il Dipartimento della Funzione Pubblica è impegnato con il comma 425 a disporre l’avvio del censimento del personale di cui le singole amministrazioni necessitano. Tali risorse sono calcolate sulla base delle possibilità di assunzione previste per gli anni 2015 e 2016, senza calcolare a questo fine quelle destinate per le assunzioni dei vincitori di concorso le cui graduatorie sono state approvate alla data di entrata in vigore della legge di stabilità stessa, cioè alla data dello 1 gennaio 2015. L’elenco di tali posti deve essere reso disponibile attraverso il sito internet del Dipartimento della Funzione Pubblica, con specifico riferimento a quelli che sono previsti nelle sedi periferiche. Viene data priorità alle assunzioni presso gli uffici giudiziari, con ricorso anche alle risorse previste per la mobilità del personale pubblico, ma senza la “acquisizione prevista del 50% del trattamento economico spettante al personale trasferito facente capo all’amministrazione cedente”. Sono molte dure le regole fissate per garantire la concreta applicazione di queste disposizioni. Si stabilisce infatti il divieto per le amministrazioni di dare corso ad assunzioni a tempo indeterminato nelle more della conclusione di queste procedure e si stabilisce infine che le assunzioni effettuate in violazione del presente comma sono da considerare come nulle, cioè la sanzione più dura conosciuta dall’ordinamento.
La disposizione detta anche le regole transitorie. Il personale delle province continua a restare in servizio presso le proprie amministrazioni. Il che è disposto fino alla fine del 2016. Per questo periodo è prevista la possibilità di “avvalimento da parte delle regioni e degli enti locali attraverso apposite convenzioni che tengano conto del riordino delle funzioni e con oneri a carico dell’ente utilizzatore”. Il che pone in molte amministrazioni il problema della possibilità di potere continuare a pagare gli stipendi alla luce dei duri tagli apportati da parte del legislatore alle risorse delle province.
Viene previsto espressamente che, una volta concluso il processo di assegnazione del personale delle province, le regioni e i comuni cui eventualmente sono state delegate le funzioni delle province dispongono “l’assegnazione del relativo personale”. Gli oneri sono posti a carico delle amministrazioni deleganti.
A partire dal 31 dicembre 2016, si dà applicazione ai principi ordinari per il collocamento in disponibilità del personale che non è stato eventualmente ricollocato. In primo luogo, previo esame congiunto con le organizzazioni sindacali, esame che deve essere concluso entro 30 giorni dalla comunicazione, devono essere fissati “criteri e tempi di utilizzo di forme contrattuali a tempo parziale del personale non dirigenziale con maggiore anzianità contributiva”. Nel caso in cui non si sia dato corso al riassorbimento di questo personale, le amministrazioni devono dare applicazione alle previsioni di cui ai commi 7 ed 8 dell’articolo 33 del DLgs n. 165/2001, cioè alla dichiarazione di eccedenza, con la erogazione fino ad un periodo massimo di 2 anni del trattamento economico nella misura dell’80% di quello in godimento e con le priorità nella sistemazione presso altre amministrazioni in caso di assunzione, priorità garantita dal rispetto delle previsioni di cui all’articolo 34 bis del DLgs n. 165/2001.
Viene prevista una disposizione specifica per la gestione dei servizi per l’impiego, nonchè la conduzione del Piano per l’attuazione della raccomandazione del Consiglio dell’Unione europea del 22 aprile 2013 sull’istituzione di una «Garanzia per i giovani». A tal fine di dispone che le amministrazioni provinciali e delle città metropolitane che continuano a svolgere tale funzione possano “finanziare i rapporti di lavoro a tempo indeterminato nonchè prorogare i contratti di lavoro a tempo determinato e i contratti di collaborazione coordinata e continuativa strettamente indispensabili per la realizzazione di attività di gestione dei fondi strutturali e di interventi da essi finanziati, a valere su piani e programmi nell’ambito dei fondi strutturali”. Il Ministero del lavoro è autorizzato a tal fine a concedere autorizzazioni entro il tetto massimo di 60 milioni di euro a valere sul Fondo di rotazione per la formazione professionale e l’accesso al fondo sociale europeo sulle quote europee e di cofinanziamento nazionale. Questa possibilità è concessa anche alle regioni, che possono dare corso “all’imputazione ai programmi operativi regionali cofinanziati dall’Unione europea con i fondi strutturali, con relativa rendicontazione di spesa”.
LE ASSUNZIONI NEGLI ENTI LOCALI
A seguito delle drastiche limitazioni che sono dettate alle amministrazioni provinciali ed alla conseguente messa in mobilità di una parte consistente del suo personale, sono dettati nuovi vincoli per le assunzioni di personale negli enti locali e nelle regioni. Tali vincoli sono finalizzati a stimolare le amministrazioni locali e regionali a dare corso all’assorbimento del personale delle province che, a seguito della rideterminazione delle dotazioni organiche, è collocato di fatto in disponibilità, ovviamente nel rispetto dei vincoli e delle procedure previste per tale personale.
Il vincolo è il seguente: per gli anni 2015 e 2016 le regioni e gli enti locali destinano le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato di personale alle seguenti 2 finalità:
- “immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della presente legge”;
- “ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità”.
L’applicazione di queste disposizioni solleva alcuni problemi interpretativi.
In primo luogo, l’ambito di applicazione; viene previsto che le nuove regole si applichino alle risorse che le regioni e gli enti locali, per gli anni 2015 e 2016, destinano per le assunzioni a tempo indeterminato, nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, Dalla disposizione sembra che i vincoli non si applichino alle risorse che le regioni e gli enti locali hanno destinato nel 2014 alle assunzioni a tempo indeterminato, ovviamente per le parti in cui tali risorse non sono state integralmente utilizzate. Quindi, se un comune ha in corso una procedura concorsuale finanziata con la programmazione del 2014, sembra che questa possa procedere ed arrivare a conclusione con la assunzione del personale previsto. E’ questa una lettura estensiva che sembra consentita dalla disposizione, ma sulla quale è necessario che vi siano dei chiarimenti, la cui necessità si impone in particolare alla luce della gravità della sanzione irrogata dal legislatore, cioè la nullità delle assunzioni effettuate in violazione di questa disposizione. La lettura più restrittiva che la norma sembra consentire è che le intere risorse destinate negli anni 2015 e 2016, quindi comprensive anche di quelle non spese negli anni precedenti, sono riservate alle assunzioni dei vincitori di concorso e alla sistemazione del personale in mobilità. Questa lettura sembra però cozzare con il dato letterale, che dispone la destinazione per gli anni 2015 e 2015 delle risorse per le assunzioni a tempo indeterminato.
L’altro dubbio riguarda la definizione dei “vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie”. Occorre in particolare chiarire se come tali si devono intendere, definizione preferibile a parere di chi scrive, ma che si colloca in controtendenza rispetto alle previsioni dettate negli ultimi anni dal legislatore, solamente i vincitori o se tale definizione debba essere estesa anche ai lavoratori precari.
Per favorire le assunzioni dei dipendenti delle province in mobilità è prevista un’altra disposizione. Le assunzioni di tale personale possono essere disposte anche in modo da superare i tetti di spesa per le assunzioni e fino a dare applicazione in modo integrale al risparmio derivante dalle cessazioni di tale personale. Quindi si possono superare i tetti del 60% della spesa del personale cessato come limite alle nuove assunzioni previsto per il 2015 e si potrà superare il tetto dello 80% previsto per gli anni 2016 e 2017. Il legislatore stabilisce inoltre che queste spese non si calcolano per il rispetto del tatto di spesa per il personale dal comma 557 e smi della legge n. 296/2006, cioè la spesa media sostenuta per il triennio 2011/2013. Occorre, per potere utilizzare questa disposizione, che le amministrazioni abbiano rispettato il patto di stabilità e che i relativi oneri siano sostenibili da parte del bilancio dell’ente..
Gli enti sono tenuti a comunicare al Dipartimento della Funzione Pubblica, al Ministero per gli Affari regionali ed a quello dell’Economia e delle Finanze il numero dei dipendenti che vengono ricollocati o sono ricollocabili sulla base delle disposizioni prima ricordate.
Viene disposto in modo molto secco e tranchant che le “assunzioni effettuate in violazione del presente comma sono nulle”, quindi la sanzione più dura conosciuta dall’ordinamento.
LA STABILIZZAZIONE DEI PRECARI
Vengono dettate delle proroghe alle disposizioni per la stabilizzazione dei lavoratori precari. Tali proroghe allungano sostanzialmente fino alla fine del 2018, il termine iniziale era fissato al 31 dicembre 2016, la possibilità di utilizzare le norme speciali dettate dal DL n. 101/2013.
Le proroghe sono le seguenti 3:
- termine per dare corso a procedure interamente riservate ai precari, nel rispetto del tetto del 50% della spesa dedicata alle nuove assunzioni;
- termine per l’assunzione dei lavoratori socialmente utili sulla base delle graduatorie predisposte dalle regioni;
- termine per la proroga dei rapporti di lavoro precario che le amministrazioni hanno deciso di inserire nell’ambito del programma per le assunzioni.
Dal dettato letterale e dal riferimento contenuto nella premessa del comma 426, cioè della disposizione che detta questa disciplina, alle “previsioni di cui ai commi da 421 a 425”, vale a dire alla necessità di trovare un nuovo posto di lavoro ai dipendenti che le province collocano in soprannumero e di conseguenza in mobilità, si deve trarre a parere di chi scrive la conclusione che le procedure di stabilizzazione non possono portare a nuove assunzioni negli anni 2015 e 2016 (da qui la proroga al 2018), in quanto nel biennio in esame le uniche procedure di assunzione riguardano solamente i vincitori dei concorsi conclusi alla data del 31 dicembre ed il personale collocato in sovrannumero dalle province stesse.
I PICCOLI COMUNI E LE UNIONI
Il comma 450 dispone che il calcolo della spesa del personale e dei tetti alle assunzioni nei comuni che gestiscono in forma associata le funzioni fondamentali deve essere fatto in modo unitario, anche nel caso di convenzioni. Ed inoltre l’ampliamento delle esenzioni dai tetti alle assunzioni previsto per i comuni che danno luogo a fusioni e sono virtuosi nel rapporto tra spesa del personale e spesa corrente e la previsione di contributi ulteriori per le unioni dei comuni.
Aggiungiamo che la legge di stabilità dispone con altra norma anche che gli obiettivi del patto di stabilità possono essere ripartiti tra gli enti che partecipano a forme di gestione associata solamente a seguito di una intesa.
Ricordiamo che in precedenza la compensazione nella spesa del personale era consentita solamente tra i comuni e le unioni cui gli stessi aderiscono ai fini sia del calcolo del tetto alla spesa del personale sia delle possibilità di assunzioni. Non vi erano inoltre regole sulla ripartizione degli obiettivi del patto di stabilità tra le amministrazioni che ricorrono a forme di gestione associata.
Nelle gestioni associate il calcolo della spesa del personale e delle possibilità di assunzione deve essere fatto in modo unitario, sia che tale calcolo riguardi le unioni sia che riguardi le convenzioni. Occorre evidenziare che questo vincolo non si applica, come in precedenza, solamente ai fini delle eventuali compensazioni tra le singole amministrazioni e solamente alle unioni dei comuni; esso deve essere effettuato direttamente. Le finalità della disposizione sono quelle di fornire un ulteriore stimolo alle amministrazioni a dare corso alla realizzazione concreta dell’associazionismo. Ed ancora quella di prendere atto che, una volta realizzata la gestione associata delle 9 funzioni fondamentali, rimangono ambiti assai ridotti, in termini concretamente operativi, di autonomia gestionale alle singole amministrazioni locali. La conseguenza di questa disposizione è quella di creare un legame assai stretto tra i singoli comuni, di modo che gli eventuali sforamenti di qualcuno devono essere bilanciati dai risparmi di altri.
Si offre per la prima volta agli enti che partecipano a forme di gestione associata la possibilità di ripartire gli obiettivi del patto di stabilità. In tal modo le amministrazioni capofila potranno vedersi ridotti i vincoli ad essi assegnati.
Viene stabilito che ai comuni istituiti a seguito di fusioni e che sono virtuosi nel rapporto tra spesa del personale e spesa corrente non si applichino per i primi 5 anni successivi alla fusione i vincoli né alle assunzioni a tempo indeterminato né alle assunzioni con contratti flessibili. Vengono definiti come virtuosi i comuni che hanno un rapporto tra spesa del personale e spesa corrente inferiore al 30 % per cento nell’anno precedente la fusione. Queste amministrazioni devono comunque rispettare il limite della spesa complessiva per il personale ed i vincoli di bilancio.
L’ultima novità è che il contributo di 5 milioni di cui all’articolo 2, comma 1, del DL n. 120/2013 va alle unioni dei comuni per la gestione in forma associata.
LE SOCIETA’ DEGLI ENTI LOCALI
Vediamo le disposizioni dettate in materia di società. Esse sono contenute nei commi 609 e dal 611 al 616.
Il comma 609 stabilisce che gli enti locali devono necessariamente partecipare agli enti di governo dei servizi pubblici locali. Qualora gli enti locali non aderiscano entro il 1° marzo 2015 o entro sessanta giorni dall’istituzione o designazione dell’ente di governo, è previsto il potere sostitutivo del presidente della regione. Si specifica che le deliberazioni degli enti di governo sono validamente assunte nei competenti organi degli stessi senza necessità di ulteriori deliberazioni, preventive o successive, da parte degli organi degli enti locali. Gli enti di governo devono effettuare una relazione che contenga, tra l’altro, un piano economico-finanziario con la proiezione dei costi, dei ricavi, degli investimenti e dei relativi finanziamenti. Nel caso di affidamento in house il piano economico-finanziario specifica anche l’assetto economico e patrimoniale della società, il capitale proprio investito e l’ammontare dell’indebitamento. Inoltre, sempre in caso di affidamento in house del servizio pubblico per il quale è stato istituito l’ente di governo, gli enti locali proprietari procedono, contestualmente all’affidamento, ad accantonare pro quota nel primo bilancio utile, e successivamente ogni triennio, una somma pari all’impegno finanziario corrispondente al capitale proprio previsto per il triennio nonché a redigere il bilancio consolidato con il soggetto affidatario in house. I finanziamenti relativi ai servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica sono attribuiti agli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali o ai relativi gestori del servizio a condizione che dette risorse siano aggiuntive o garanzia a sostegno dei piani di investimento. Si stabilisce, inoltre, che le spese in conto capitale, ad eccezione delle spese per acquisto di partecipazioni, effettuate dagli enti locali con i proventi derivanti dalla dismissione totale o parziale, anche a seguito di quotazione, di partecipazioni in società, e i predetti proventi, sono esclusi dai vincoli del patto di stabilità interno.
I commi successivi dedicati alla gestione dei servizi pubblici locali, cioè da 611 a 614 impongono un processo di riorganizzazione delle società partecipate locali e delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute, da parte di regioni, province autonome, enti locali, camere di commercio, università, istituti di istruzione universitarie e autorità portuali con finalità di contenimento della spesa.
L’obiettivo fissato dalla norma è quello di ridurre il numero delle società entro il 31 dicembre 2015, sulla base dei criteri previsti dal comma 611: eliminazione delle società e delle partecipazioni sociali non indispensabili per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali (anche mediante liquidazione e cessione), nonché delle partecipazioni in società che svolgono attività analoghe a quelle svolte da altre partecipate o enti pubblici (anche mediante fusione); aggregazione delle società di servizi pubblici locali di
rilevanza economica; riorganizzazione interna delle società per contenere i costi di funzionamento (anche mediante riduzione delle remunerazione degli organi); soppressione delle società che risultino composte da soli amministratori o da un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti.
Il successivo comma 612 detta regole per raggiungere l’obiettivo di razionalizzazione. Si stabilisce la definizione e approvazione da parte degli organi di vertice delle amministrazioni interessate di un piano operativo di razionalizzazione delle società e delle partecipazione entro il 31 marzo 2015, corredato da relazione tecnica, che deve essere trasmesso alla sezione regionale di controllo della Corte dei Conti e pubblicato sul sito istituzionale dell’amministrazione.
Il successivo comma 613 chiarisce che le deliberazioni di scioglimento e di liquidazione e gli atti di dismissione di società costituite o di partecipazioni societarie acquistate per espressa previsione normativa sono disciplinati unicamente dalle disposizioni del codice civile e, in quanto incidenti sul rapporto societario, non richiedono né l’abrogazione né la modifica della previsione normativa originaria.
Per l’attuazione dei piani operativi, il comma 614 fa rinvio all’applicazione delle disposizioni di cui all’art. 1, commi da 563 a 568-ter , della legge n. 147/2013 (legge di stabilità 2014), che disciplinano le procedure di mobilità di personale tra società partecipate dalle pubbliche amministrazioni ed il reimpiego del personale in esubero e del comma 568-bis delle medesima legge, relativamente al regime fiscale delle operazioni di scioglimento e di alienazione delle società controllate da tutte le PA.
Il comma 615 interviene sulla disposizione del Codice ambientale che dispone che sia l’ente di governo dell’ambito a deliberare la forma di gestione ed a provvedere all’affidamento del servizio. La disposizione elimina il requisito della partecipazione esclusiva e diretta da parte degli enti locali dell’ambito territoriale ottimale, stabilendo che debba trattarsi di società “interamente pubbliche” che siano “comunque” partecipate dagli enti locali “ricadenti” nell’ambito del territoriale ottimale. Di conseguenza si estende l’affidamento diretto anche alle società partecipate indirettamente e in forma non esclusiva dagli enti locali dell’ambito territoriale.
Il comma 616 stabilisce che, nell’ambito della disposizione di cui all’art. 1, co. 3, legge n. 196/2009, che consente alle pubbliche amministrazioni locali e alle società da esse controllate di procedere allo scioglimento della società controllata direttamente o indirettamente, aggiunge che tale scioglimento riguarda anche l’azienda speciale controllata. Inoltre, il termine entro cui deve essere deliberato lo scioglimento affinché gli atti e le operazioni poste in essere in favore di pubbliche amministrazioni in seguito allo scioglimento siano esenti da imposizione fiscale – termine prima fissato allo 1 gennaio 2015 sia spostato allo 1 gennaio 2016.
LE CONVENZIONI CON LE COOPERATIVE SOCIALI
Assai rilevanti anche le disposizioni dettate dal comma 610. Esso stabilisce nuove regole per le convenzioni stipulate dalle PA, compresi gli enti pubblici economici, e dalle società di capitali a partecipazione pubblica, con le cooperative sociali. Il riferimento è a quelle che svolgono specifiche attività finalizzate all’inserimento lavorativo di persone svantaggiate, per la fornitura di beni e servizi diversi da quelli sociosanitari ed educativi.
A differenza della possibilità di affidamento diretto prima prevista si stabilisce che per le attività per le quali l’importo stimato al netto dell’IVA sia inferiore agli importi stabiliti dalle direttive comunitarie in materia di appalti pubblici e sempre che queste convenzioni debbano creare opportunità di lavoro per le persone svantaggiate, esse possono essere concluse solamente previo lo svolgimento di procedure di selezione idonee ad assicurare il rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di efficienza.
Quindi si lasciano margini di scelta alle singole amministrazioni, ma si introduce il divieto dell’affidamento diretto.
LE ALTRE DISPOSIZIONI
Con il comma 16 si dispone che a decorrere dal prossimo 1 luglio la soglia a partire dalla quale diventa tassabile il buono pasto sia incrementata a 7 euro per quelli che sono erogati in forma elettronica. Con lo stesso provvedimento si sancisce che la soglia fissata dal legislatore ancora in lire (10.240), sia tramutata nel corrispondente valore in euro (5,29). Occorre chiarire in modo preciso che cosa si debba intendere per prestazioni “rese in forma elettronica”. Ed ancora, a parere di chi scrive la modifica legislativa si applica ai buoni pasto che sono emesse a partire dalla data indicata dal dettato normativo.
Si deve evidenziare che, con il comma 18, sono dettate delle modifiche alle disposizioni sui documenti di regolarità contributiva. Il comma dispone che la regolarità contributiva del cedente dei crediti certificati mediante piattaforma elettronica sia definitivamente attestata dal DURC (Documento unico di regolarità retributiva).
Il comma 268 dispone la proroga per tutto il 2015 dei rapporti di lavoro a tempo determinato nelle regioni a statuto speciale. Tale proroga segue quella già disposta per l’anno 2014 dal DL n. 101/2013 e consente di superare il tetto massino di durata triennale di tali rapporti.
Il comma 544 stabilisce la proroga fino al 31 dicembre 2015, termine che prende il posto della data del 31 dicembre 2014, precedentemente fissata dal legislatore, il termine per il riconoscimento del compenso per prestazioni di lavoro straordinario disposte dai commissari delegati e rese per attività connesse allo stato di emergenza, per gli eventi sismici che hanno interessato il territorio delle province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova, Reggio Emilia e Rovigo, il 20 e il 29 maggio 2012.
LA FUNZIONE PUBBLICA SULL’APPLICAZIONE DELLE DISPOSIZIONI PER LE ASSUNZIONI E PER IL PERSONALE DELLE PROVINCE
La possibilità di dare corso alle assunzioni contenute nei budget degli anni precedenti, il divieto di dare corso ad assunzioni in mobilità che non siano state avviate entro il 31 dicembre 2015, la non applicazione dei vincoli al ricorso al personale delle province collocato in mobilità obbligatoria per le assunzioni di profili non compresi tra quelli delle province e le indicazioni sulla rideterminazione delle dotazioni organiche ed il collocamento del personale collocato in mobilità obbligatoria da parte delle province. Sono queste le principali indicazioni contenute nella circolare n. 1/2015 del 29 gennaio dei Ministri per la semplificazione e la pubblica amministrazione e gli affari regionali e le autonomie “Linee guida del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e del Ministro per gli affari regionali e le autonomie in materia di attuazione delle disposizioni in materia di personale e di altri profili connessi al riordino delle funzioni delle province e delle città metropolitane. Articolo 1, commi da 418 a 430, della legge 23 dicembre 2014, n. 190”.
I VINCOLI ALLE PROVINCE
Le città metropolitane non sono incluse tra i divieti dettati dal legislatore per le province. Tale riferimento va alle assunzioni, ivi comprese quelle a tempo determinato, al conferimento di incarichi di consulenza etc. Ciò nonostante anche le città metropolitane sono da considerare comprese tra le destinatarie dei tagli di spesa. Per cui non si applica alle città metropolitane il divieto di effettuare assunzioni di personale.
Un importante ed innovativo chiarimento, che modifica le indicazioni suggerite dalla Corte dei Conti, è il seguente: rimane “fermo l’obbligo di assunzione per coprire la quota riservata alle categoria protette, anche in deroga al divieto” di effettuarne di nuove.
Altri importanti chiarimenti sono dati dalla spiegazione della ragione per cui si vieta di attivare il comando in entrata (in quanto è fonte di nuova spesa), nonché dalla illustrazione del divieto di costituire nuovi rapporti ex articolo 90 (ufficio di staff degli organi politici) ed ex articolo 110 (dirigenti e responsabili a tempo determinato) dell’articolo 110 del TUEL: in tale ambito si chiarisce che il divieto di cui all’articolo 110 del TUEL si estende anche ai dipendenti dell’ente, in quanto comunque si attiva un nuovo rapporto di lavoro.
Un importante chiarimento, che offre una lettura restrittiva del dettato legislativo, è quella per cui le proroghe ed i rinnovi sono vietati tanto per l’articolo 110 che per l’articolo 90, con riferimento in questo caso alle amministrazioni “che non hanno ancora proceduto alle nuove elezioni”, con la conseguenza che “si applica la disciplina ordinaria sulla durata del contratto, con la conseguenza che alla scadenza prevista il rapporto di lavoro si estingue ed è vietata tanto la proroga, quanto l’attivazione di nuovi rapporti di lavoro”.
Molto importanti sono anche i chiarimenti sull’ambito di applicazione del divieto di dare corso ad assunzioni flessibili, che sono precisate essere le seguenti: “contratti di lavoro: a) a tempo determinato, b) quelli flessibili scaturenti da convenzioni, c) di collaborazione coordinata e continuativa, d) di formazione-lavoro o altri rapporti formativi, e) di somministrazione di lavoro, f) di lavoro accessorio”. Questo divieto si deve estendere anche al “caso in cui il costo del personale sia coperto da finanziamenti specifici aggiuntivi o da fondi dell’Unione europea ritenendo che per i progetti connessi con tali fondi si possa utilizzare il personale già in servizio presso gli enti di area vasta”, fermo restando il regime delle proroghe previste dalla stessa disposizione. Le proroghe sono quelle sugli incarichi necessari per l’attuazione del progetto “garanzia giovani” e è da intendere come annuale.
Viene offerta una lettura assai ampia del divieto di conferire incarichi di studio e consulenza, includendo in tale ambito tutti quelli conferiti ai sensi dell’articolo 7, comma 6, del DLgs n. 165/2001.
I SERVIZI PER L’IMPIEGO E LE POLITICHE ATTIVE DEL LAVORO
Per lo svolgimento “delle funzioni e dei compiti relativi ai servizi per l’impiego e alla politiche attive del lavoro”, in coerenza con le previsioni dettate dalla legge n. 183/2014, per il personale impegnato in queste attività si “seguirà un percorso di ricollocazione separato da definire in sede di attuazione della legge 183/2014”. Sulla base del dettato normativo “è possibile finanziare, a valere sui programmi dei fondi strutturali, le spese del personale di ruolo adibito ai servizi per l’impiego e alle politiche attive del lavoro”. E’ inoltre possibile dare corso alle “proroghe dei contratti di lavoro a tempo determinato e prosecuzione di contratti di collaborazione coordinata e continuativa, che siano strettamente indispensabili per la realizzazione di attività di gestione dei fondi e di interventi da essi finanziati”. Occorre dare una lettura restrittiva di queste disposizioni e gli oneri non si calcolano né nel tetto di spesa per le assunzioni flessibili, né in quello alla spesa del personale; vi sono conseguenze anche per gli enti che non hanno rispettato il patto. La disposizione si applica anche nelle regioni “che hanno mantenuto la gestione dei servizi per l’impiego”. La proroga prevista dal DL n. 192/2014, cd milleproroghe, riguarda il personale sia delle province che delle città metropolitane che ha maturato i requisiti per la stabilizzazione di cui al DL n. 101/2013 (tre anni di anzianità presso l’ente maturati entro il 31 ottobre 2013, fermi restando i vincoli di spesa del tetto di spesa del personale, delle assunzioni flessibili e di rispetto del patto, per questo ultimo aspetto non essendo preclusa la possibilità di finanziamento con i fondi comunitari, anche per il personale a tempo indeterminato.
LA RIDUZIONE DELLE DOTAZIONI ORGANICHE
Viene ricordato che le province e le città metropolitane possono prevedere riduzioni maggiori della propria dotazione organica entro il 31 gennaio. Entro lo scorso 31 gennaio le province e le città metropolitane devono anche comunicare, sempre tramite gli osservatori regionali, “la consistenza finanziaria della dotazione organica ridotta, in misura non inferiore alle percentuali previste dalla legge, e la base di computo presa a riferimento. Per sottrazione si determinerà il valore finanziario dei soprannumeri”. Stante la complessità, questa operazione potrà essere effettuata anche entro il giorno 1 marzo, cioè entro il termine per la “determinazione dei piani di riassetto organizzativo, economico, finanziario e patrimoniale di ciascuna ente di area vasta”. Entro lo stesso termine si potrà anche procedere ad un taglio della dotazione organica di misura maggiore.
Per il calcolo della spesa del personale di ruolo occorre prendere come riferimento quello risultante alla data dello 8 aprile 2014 calcolato “considerando il trattamento economico fondamentale e quello accessorio, ivi compresi gli oneri riflessi a carico del datore di lavoro”. Entro il prossimo 1 marzo occorre calcolare il personale in soprannumero. Questo costo deve essere stimato senza considerare il seguente “a) personale impegnato nello svolgimento delle funzioni e dei compiti in materia di servizi per l’impiego e politiche attive del lavoro; b) personale con qualifiche riguardanti lo svolgimento dei compiti di vigilanza e di polizia locale; c) personale ripartito in base alle altre funzioni oggetto di riordino”. Viene inoltre raccomandato di stimare il personale che sarà collocato in quiescenza entro la fine del 2016, ivi compresi quelli oggetto di prepensionamento ex DL 101/2013. Per cui si può da subito stimare, con riferimento ai sovrannumeri, “la consistenza finanziaria del personale che seguirà i vari percorsi che si andranno a delineare”.
IL PERSONALE IN MOBILITA’
Nella applicazione delle disposizioni sul collocamento in mobilità obbligatoria si deve tenere conto delle previsioni di cui alla legge n. 56/2014, cd Del Rio, ed ai suoi documenti attuativi. Ciò vuol dire in particolare che si deve applicare il principio delle risorse correlate alle funzioni, che si deve dare corso alla mappatura delle funzioni, nonché alle “attribuzioni ai soggetti che subentrano nelle funzioni trasferite delle risorse spettanti alle province dedotte quelle necessarie alle funzioni fondamentali ed alla garanzia dei rapporti di lavoro a tempo indeterminato in corso, nonché di quelli a tempo determinato in corso fino alla scadenza per essi prevista”.
Spetta agli osservatori regionali “individuare le modalità e i criteri in base ai quali le Province e le Città metropolitane definiscono il personale che rimane a tali enti per l’esercizio delle loro funzioni e il personale che è destinato a procedure di mobilità”. Essi devono tenere conto delle regole vigenti in materia di partecipazione sindacale, quindi dando corso ad una specifica informazione preventiva, che si deve estendere anche ai “criteri per l’individuazione degli esuberi o sulle modalità per i processi di mobilità”. La legge cd Del Rio ha inoltre previsto l’esame congiunto per la determinazione dei criteri di mobilità.
Il primo percorso di mobilità è quello previsto dalla legge n. 56/2014, in base alla quale il personale delle province è assegnato alle regioni per lo svolgimento delle funzioni non fondamentali, intendendo come tali quelle da esse delegate; tale percorso si deve realizzare rispettando il principio della neutralità della spesa e deve essere realizzato entro la fine del 2015 “in relazione ai tempi di attuazione del riordino delle funzioni definito con legge regionale”, con ampliamento della dotazione organica ed utilizzando le risorse precedentemente trasferite. Gli atti conseguenti e necessari “sono tempestivamente adottati dall’ente di area vasta d’intesa con le regioni, sulla base dei criteri definiti in sede di osservatorio regionale”.
Il secondo è quello previsto dalla legge n. 190/2014, cd di stabilità 2015: “nelle ipotesi in cui la Regione in base al precedente assetto non avesse delegato l’esercizio di funzioni alla Provincia il personale è trasferito presso la Regione con ampliamento, ove necessario, della dotazione organica, a valere sulle risorse destinate alle assunzioni”. In questi casi non si dà corso all’ampliamento della dotazione organica.
Si formano quindi gli elenchi del personale da collocare in mobilità in quanto impegnato nelle funzioni delegate ed in quanto non impegnato nelle stesse; in tali elenchi non vanno inseriti né i dipendenti impegnati nelle funzioni relative al mercato del lavoro ed alle relative politiche attive, né quelli della polizia provinciale, né quelli che saranno collocati in quiescenza entro il 31 dicembre 2016.
Tali operazioni dovranno essere fatte in modo da garantire che “il valore finanziario degli oneri del personale di cui ai predetti elenchi, destinatario delle procedure di mobilità, nonché quello che sarà collocato a riposo entro il 31 dicembre 2016, non può essere inferiore al valore finanziario del soprannumero come individuato dall’ente di area vasta al 31 gennaio o al 1° marzo. E’ fatta salva la possibilità di un valore finanziario superiore laddove, in esito ai piani di riassetto organizzativo, le dotazioni organiche sono ridotte in misura superiore rispetto al valore del 31 gennaio 2015”.
Con il supporto di Sose e Formez sono determinati i “piani di riassetto organizzativo, economico, finanziario e patrimoniale degli enti di area vasta”. Entro il giorno 1 marzo sono inoltre definite “le procedure di mobilità del personale interessato”. Si deve tenere conto delle “tabelle di equiparazione” (non appena saranno adottate), nonché di quelle di “caratteristiche professionali, di anzianità anagrafica e contributiva, di sede di domicilio” che saranno definite con un Decreto del Ministro per la semplificazione e la Pubblica Amministrazione.
La circolare ricorda che rimane “ferma l’applicazione dell’articolo 1, comma 96, lettera a), della legge n. 56 del 2014” (che disciplina il trattamento economico del personale ed il trasferimento dei relativi oneri). Il che sembra volere dire che questo vincolo si applica al trasferimento di personale correlato al trasferimento delle funzioni e non anche a quello non correlato a tale trasferimento.
LA RICOLLOCAZIONE DEL PERSONALE DELLE PROVINCE
I vincoli alle assunzioni operano per “le regioni (strutture di tutta l’amministrazione regionale, nonché enti da queste dipendenti) e gli enti locali”. Spetta alle regioni decidere se includere o meno gli “enti del Servizio sanitario regionale in relazione al loro fabbisogno di personale amministrativo”.
Queste amministrazioni devono in primo luogo dare corso alle assunzioni dei vincitori dei propri concorsi conclusi entro lo scorso 31 dicembre. “Le risorse rimanenti, ovvero quelle derivanti dalle facoltà ad assumere al netto di quelle utilizzate per l’assunzione dei vincitori, devono essere destinate, sommate ai risparmi derivanti dalla restante percentuale di cessazioni (ovvero 40% per il 2015 e 20% per il 2016), ai processi di mobilità del personale soprannumerario degli enti di area vasta”. Di conseguenza gli enti devono “destinare il 100% del turn over alla mobilità del personale degli enti di area vasta, salvaguardando l’assunzione dei vincitori esclusivamente a valere sulle facoltà ordinarie di assunzione. Sono altresì salvaguardate le esigenze di incremento di part-time”, elemento innovativo contenuto nella circolare. Tali vincoli si applicano anche agli enti non soggetti al patto. Le spese per il personale “assorbito” in mobilità dalle province non entrano nel tetto della spesa per il personale, cioè non si calcolano ai fini del rapporto con l’analoga spesa del triennio 2011/2013. Assai utile il seguente chiarimento: tale “incremento va quantificato e si decurta gradualmente in coerenza con la disciplina prevista per il turn over. In sostanza rimane permanente nella misura in cui le facoltà ad assumere a tempo indeterminato lo consentono”.
Viene chiarito che il “numero delle unità di personale ricollocato o ricollocabile è comunicato al Ministro per gli affari regionali e le autonomie, al Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e al Ministro dell’economia e delle finanze nell’ambito delle procedure di cui all’accordo previsto dall’articolo 1, comma 91, della legge 7 aprile 2014, n. 56. Si precisa al riguardo che, in sede di osservatorio nazionale, saranno predisposte dal Dipartimento della funzione pubblica schede di rilevazione delle capacità di assunzione e dei processi di mobilità realizzati dagli enti”.
Analoghe disposizioni sono dettate per le amministrazioni dello Stato. In tale ambito, per i passaggi al Ministero di Giustizia si ricorda che “le procedure di mobilità si svolgono prioritariamente verso gli uffici giudiziari e facendo ricorso al fondo di cui all’articolo 30, comma 2.3, del decreto legislativo n. 165 del 2001, prescindendo dall’acquisizione al medesimo fondo del 50 per cento del trattamento economico spettante al personale trasferito facente capo all’amministrazione cedente. Il bando di mobilità volontaria adottato dal Ministero della giustizia con provvedimento del 25 novembre 2014, per la copertura di 1.031 posti vacanti, è destinato a riassorbire il personale degli enti di area vasta e solo in via residuale, in assenza di domanda di mobilità da parte del predetto personale, a processi di mobilità di altro personale”.
Viene ricordato che “Il Dipartimento della funzione pubblica predispone apposita piattaforma pubblica al fine di rendere trasparente l’incontro tra domanda e offerta di mobilità”.
DI grandissimo rilievo sono le seguenti indicazioni:
- “rimangono consentite le assunzioni, a valere sui budget degli anni precedenti, nonché quelle previste da norme speciali”;
- per le “categorie protette resta fermo l’obbligo di copertura della quota di riserva. A tale obbligo si può adempiere anche attraverso l’acquisizione di personale in mobilità dagli enti di area vasta assunto in applicazione della normativa vigente in materia di categorie protette;
- “le procedure concorsuali avviate, anche se finanziate su una programmazione che prevedeva l’utilizzo dei budget 2015 e 2016, possono essere proseguite ove l’amministrazione possa vincolare risorse relative ad anni successivi. Lo stesso dicasi per le procedure di avviamento mediante collocamento”;
- “non è consentito bandire nuovi concorsi a valere sui budget 2015 e 2016, né procedure di mobilità”;
- “le procedure di mobilità volontaria avviate prima del 1° gennaio 2015 possono essere concluse”;
- fino alla implementazione della “piattaforma di incontro di domanda e offerta di mobilità presso il Dipartimento della funzione pubblica, è consentito alle amministrazioni pubbliche indire bandi di procedure di mobilità volontaria riservate esclusivamente al personale di ruolo degli enti di area vasta”;
- per “il personale infungibile (.. personale educativo e docente degli enti locali) l’eventuale assunzione anche di idonei, nel rispetto delle procedure di autorizzazione previsti dalla normativa vigente, non può superare la percentuale di turn over consentita secondo il regime ordinario. Dell’assunzione di tali categorie ne va data comunicazione all’osservatorio nazionale e al Dipartimento della funzione pubblica”.
LA PROROGA DEI TERMINI PER LE STABILIZZAZIONI
Le disposizioni di proroga, contenute nel comma 426, sono così spiegate: “il disegno di politica legislativa di contrasto del precariato nel lavoro pubblico non viene quindi interrotto ma post-posto al fine di offrire una finestra temporale negli anni 2015-2016 per il riassorbimento del personale sovrannumerario degli enti di area vasta”.
Tali proroghe sono le seguenti:
1) “al 31 dicembre 2018 il termine originariamente fissato al 31 dicembre 2016 per l’espletamento delle procedure previste dall’art. 4, commi 6 e 8 del D.L. n. 101 del 2013”;
2) si può “attingere, per le finalità indicate e nel rispetto delle percentuali massime previste per garantire l’adeguato accesso dall’esterno, alle risorse disponibili per le assunzioni per gli anni 2017 e 2018”;
3) “le graduatorie definite in esito alle previste procedure di reclutamento speciale transitorio sono utilizzabili per assunzioni fino al 31 dicembre 2018”;
4) “i contratti di lavoro a tempo determinato sono prorogabili, nei limiti previsti dall’articolo 4, comma 9, del d.l. 101/2013 fino al 31 dicembre 2018”.
LE ALTRE DISPOSIZIONI
I dipendenti rimangono in servizio presso le province e le città metropolitane “con possibilità di avvalimento da parte delle regioni e degli enti locali attraverso apposite convenzioni che tengano conto del riordino delle funzioni e con oneri a carico dell’ente utilizzatore”. In caso di assegnazione della funzione alla regione o ai comuni 2ve la funzione fosse delegata all’ente di area vasta, il personale interessato alla funzione, ove sia transitato in mobilità verso la regione, può essere distaccato all’ente di area vasta e di fatto non mutare la sua sede lavorativa, pur mutando il suo rapporto di lavoro”. Vengono in questo modo spiegate le indicazioni dettate dal comma 427.
Il comma 428 contiene una disposizione di chiusura nel caso in cui non si riesca ad assegnare tutto il personale delle province in sovrannumero entro la fine del 2016: disposta l’applicazione di “istituti contrattuali di solidarietà che consistono nel ricorso al contratto a tempo parziale al fine di ripartire tra tutto il personale rimasto in servizio nell’ente di area vasta, senza più distinzione tra personale adibito alle funzioni fondamentali e quello precedentemente individuato in soprannumero”. In tale ambito occorre dare corso alla “definizione dei criteri per il ricorso a queste forme contrattuali deve avvenire previo esame congiunto con le organizzazioni sindacali, tenendo conto che la norma stabilisce espressamente come criterio prioritario la maggiore anzianità contributiva”. Alla fine si applicano le procedure per il personale dichiarato in eccedenza.
Le province e le città metropolitane possono rinegoziare i mutui entro la fine del mese di giugno del 2015. Viene inoltre chiarito chele città metropolitane “possono mantenere la Partita IVA/Codice Fiscale delle omonime Province”, possono “deliberare che il collegio dei revisori già in carica presso la provincia possa rimanere in carica sino alla naturale scadenza del mandato anche presso la Città Metropolitana, al fine di garantire la continuità delle funzioni di controllo”. Sempre per questi enti “fino alla nuova tornata contrattuale, le città metropolitane, poiché succedono alle province, applicano il contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto regioni ed autonomie locali”. Infine le province possono per il proprio patrimonio immobiliare “procedere al trasferimento, a titolo oneroso, ad un fondo immobiliare sottoscritto da investitori professionali privati, appositamente istituito da Invimit Sgr, società detenuta al 100% dal MEF”, conseguendo così notevoli risparmi e dando impulso alla scelta della razionalizzazione della gestione del patrimonio immobiliare delle Pubbliche Amministrazioni.
Alla circolare è allegato un cronogramma che indica gli adempimenti, le scadenze, l’ente procedente e gli atti da adottare.